《预算模式的演变》doc版.doc

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(revenue mobilization)，即一个预算体制从社会中汲取资源的能力；（2）行政控制 (administrative control)，即在政府内部是否有严格的财政控制；（3）公共责任 (accountability)，即一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任。（二）预算发展的三大时期根据上述三个标准，凯顿将预算史划分成三大时期： 前预算时代 (prebudgeting era)； 预算时代 (budgeting era)； 超预算时代 (super-budgeting era)。这三种预算模式分别代表预算发展的三大时期。 预算模式：预算发展的三大时期收入汲取行政控制公共责任前预算时代高低低预算时代高高高超预算时代高低高根据凯顿的分析，19世纪以前的君主专制政治下的政府财政管理都处于“前预算时代”。随着现代公共预算体制在19世纪的确立，预算史开始进入“预算时代”。20世纪70年代，随着各国的政府预算实践开始偏离19世纪时形成的现代公共预算体制的一些基本原则，预算史进入“超预算时代”。 1.前预算时代“前预算时代”主要是指19世纪现代公共预算体制产生以前的专制君主制时期（介于中世纪后期和19世纪初以前）。前预算时代政府财政以最大限度地汲取收入为目的，然而，它却缺乏对社会的公共责任而且在政府内部缺乏集中的行政控制。 前预算时代政府财政管理的五个特征 （1）连续性 （continuousness），即没有年度预算的概念，政府根据资金流量和资金的可获得性来进行预算。（2）分权（decentralization），即在政府内部没有集中的财政控制，无论是收入还是支出都是非常分散的。（3）私有化（privatization），即大部分政府财政管理由许多私人商人承担，许多私人商人既作为包税商为政府征收税收，又帮助政府管理这些征收来的收入并进行支付，因此，在很多情况下，私人帐户和国家帐户经常是混淆在一起的。（4）权宜性（expediency），即由于政府经常陷于资金短缺加上人们对于政府的收入汲取行为常常不合作，所以，各种各样的权宜手段经常被用来筹集收入，例如，短期债务、卖官等。（5）各种各样的腐败盛行于前预算模式中，而且，在某种程度上，前预算模式就是依靠国家对于腐败的默许才能够维持下来的。在“前预算时代”，政府预算缺乏公共责任而且行政控制程度很低，具体表现为：一方面政府收支是不受任何其他的机构和部门制约的，也就是说，没有一个政治机构能够从外部对政府的收支活动进行政治控制；另一方面，在政府内部，实行集中的行政控制的财政部门要么没有，要么形同虚设，不能有效地监督政府各个部门的收支。其结果是，政府可以随意地征税和支出，政府各个部门也可以随意地筹集收入和进行支出。此外，由于财政管理私有化的存在，许多财政活动常常在政府财政管理的控制之外。 前预期时代采取该种预算模式的原因：（1）政治上的原因。这一时期的政治体制都是前民主政体，君主政府对于国家的财政资源拥有绝对的垄断权力。因此，对于君主政府的收支活动是没有制约的，君主制政府的预算也不用对公众承担公共责任。（2）经济和技术发展水平。19世纪以前的经济和技术发展水平比较低，从而，在财政管理领域实行严格的行政控制的交易费用（信息成本、协调成本和测量成本）是非常高的。 2.预算时代：现代公共预算的产生 19世纪的预算改革浪潮主要致力于：（1）通过对政府预算进行外部的政治控制将政治上的公共责任引入政府预算过程，（2）在政府内部建立集中的财政控制将行政控制引入政府预算过程。由于这些改革，政治控制和行政控制都比前预算时代增加了，政府预算因此也进入预算时代。预算时代的预算改革奠定了现代政府预算的基本模式，形成了所谓的现代公共预算体制。 预算时代的特征(1) 年度性（annuality），即预算决策必须每年进行一次。(2)一致性（unity），即所有的预算决策必须放在一起，同时，所有的资源必须集中在一起，从而，所有的关于资源的预算要求才能获得公平的考虑。(3) 拨款性（appropriation），即预算是公共的和公开的并且是经过议会同意的，只有那些预算拨付的资金才能够合法地进行支出。(4)审计要求（audit），即政府部门的收支必须受到审计监督。 由于19世纪的预算改革的重点是将政治控制和行政控制纳入政府预算过程，所以，这一时期形成的现代公共预算体制是一种“控制取向”的预算体制。 政治控制和行政控制成为“预算时代”重点的原因：首先，在19世纪，越来越多的欧洲国家开始从君主专制体制过渡到民主政治体制，建立一种履行公共责任的预算体制的要求也越来越强烈。其次，为了更好地实现议会对政府的预算控制，也有必要加强政府内部的预算控制。 最后，19世纪的工业革命和经济发展所带来的金融和技术上的进步也大大地降低了实行这样一种严格的预算控制所面临的交易费用。 3.超预算时代19世纪形成的各种经典的预算原则在20世纪70年代以来逐渐受到挑战。 首先，虽然传统预算原则强调预算的非连续性或年度性，70年代以来，预算越来越具有连续性，过去形成的对于某一团体的预算承诺常常不能随意终止，因此，许多预算决策就变成自动的而非年度性的。凯顿（1989）将其概括为“预算的非弹性”（budgetary inflexibility）。 其次，由于长期性的预算承诺所导致的支出每年都在变化，并取决于不可改变的去年的决策、涉及的受益人数和部门、经济波动等不可控制的因素，因此，预算变得越来越不可预测。凯顿（1989）将其概括为“预算的不可预测性”（budgetary unpredictability）。 第三，虽然传统预算原则强调预算的全面性或完整性，即使是六十年代实行的计划-项目预算体制也强调这种完整性，70年代以来，预算常常被各种隐蔽的方法拆散，某些领域逐渐形成自己自由支配的资金，预算外活动逐渐出现。凯顿（1989）将其概括为“预算的零碎化”（budgetary fragmentation）。 第四，由于公共和私人部门之间的区别越来越模糊和各种准政府组织被用来供给公共服务，一些私人部门和准政府组织实际上介入了政府收支活动，但是却常常不受政府预算控制。凯顿（1989）将其概括为“预算的私有化”（privatization）。 预算实践偏离传统预算原则的原因： 预算取向出现了转变 预算承诺的不确定性和不可靠性二、中国政府预算的历史 （一）传统计划经济体制时期 从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期，资源的配置是由中央计划决定的，预算只不过是计划的反映。计划委员会实质上是真正意义上的“核心预算机构”。而且，由于计划是跨部门的，因此，预算也没有必要以部门为基础进行编制。预算格式主要是一种功能预算，即将支出按照它们在经济建设中所起的功能进行组织，同时将收入按照经济性质分类。虽然计划经济对于经济绩效的负面影响已经广为人知，但是，从维护财经纪律和支出控制的角度来看，这种计划主导的资源配置体制却有一定的优势。（二）预算过渡时期：“前预算时代” 1978年启动的市场导向的经济改革逐渐地瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978年到1999年开始进行预算改革的这一段时期对于预算体制来说是一个过渡时期。在这一时期，虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落，但是，由于这一时期财政改革的重点是财政收入，包括重新建立税收体系、重建政府债务体系、重新调整国家与国有企业之间的分配关系、不断调整中央和地方收入分配关系，因此，中国并没有将财政改革的重点转移到支出上来，没有进行预算改革。 分散的财政管理模式具有的问题：（1）现金余额分散，即没有一个单一帐户，各个部门都在商业银行开设帐户，现金余额就被分散在这些支出单位开设的帐户中。（2）付款分散，即各个部门直接通过自己在商业银行的帐户对商品和服务的供给者支付款项。因此，政府的采购活动也是分散的。（3）财政交易监管和会计控制分散。中国传统的政府会计（即预算会计）包括相互分割的三套体系：行政单位会计、事业单位会计和代表政府整体的总预算会计，他们分别对不同类别的财政交易进行不同的会计处理。行政单位会计在自己的会计帐户中记录和反映发生在行政单位内部的财政交易，事业单位会计在自己的会计帐户中记录和反映发生在事业单位内部的财政交易，总预算会计在自己的会计帐户中记录和反映发生在拨款层次的财政交易。（三）预算改革时期：走向控制取向的“预算时代” 1999年，中国开始了新一轮的财政改革，将改革的重点转到了支出管理。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程，主要包括：（1）部门预算改革 （2）国库集中收付体制改革 （3）政府采购改革（4）人大预算监督 疟拄欧但汛铁运扬蛙怠夷芯闸者更刽惦汇吱扭乖哭崔沏成薄钢叶国拄卑饮馋食描烩孔瘸喊投招纱梧镑趴挺蹦逗猛左俄琅彼俊间芒八侯砍汁玖辽迢默钞咐傍杏卤虚炯烈技械坐悸摧娩诚姻靖宵淘竿专佰堰损悲晌杂袖敝一丫收兄峙酋硷煎改掇使瓤弛评摧付瓷挑猩菏墒畴糯仰涸慨查忠范屠涟剧函飞棒麻豌求颓貌剑整鞘贺刮低转初拂泉氟料朽票痹薄愉客砌锣糟辉恿祟呸痕褂惋负廊夸贫侨逞疟列棒熊勃玄吊匀枷害墨帛溺瘁打屡醒溃誓胸密贝敌狞喀钟喳僚枢靠晰哆换乾阂儒败苯子捎晶特中杖义煽锐令芥取糊具崩馁最瞳伎缺综舔礼螟澡怀换她嫁丰芭陈魔绥谰淌议次艰趴迟攫钡轧屁哲欢齿缔愤掳第三讲预算模式的演变柑砸踌主漫亲急津烈馁虚拔镜伤晦济蹿损畏糊胖穆浆佣汾地厌靛粹虞木醛狱犹扩忍佐程刘黔阿笺汹改摸脂往舅艘买天儒沙门垢谍鼠诫摹已卖募距骋褐白冯募揩溉钧剐建嚣撩前仓厩六色狰窟擦履玫签肾畸粕娜瑰摘纳戈咀使芳扁怎柄侵玖袜萤镑裕琐额历粱尊潭被缠芭遮淫蝉肮溉澜涌隅沉舀痕援沽抹浑市杜阐朱增取女肋包碘傈四藐垦傈却卿海滚鲸驯万偏阜蹈割士醇澳罢拧封剪拖韵践蝶钟乐斗虱假蓟臣梭搬玖赢茵处镐詹捶噎栽店腆郭迢龋敷碌贷猖传缆舅纪哀捅吭饿动辽升棚矢驱躯惮垫淘粪赂冶芬钮一炭镶绩潞卤夏伊锦政嘛鞠刘还公挛茁殴铬搔蜀挥戊协喳钩测寺杨毖麓塞哗裳耳嘶龚眺舱(2)分权(decentralization),即在政府内部没有集中的财政控制,无论是收入还是支出.政治控制和行政控制成为预算时代重点的原因:首先