罗源矿石资源开发生态恢复补偿机制研究.doc

罗源矿产资源开发与生态恢复补偿机制的构建福建师范大学经济学院 黎元生 赵志燕内容摘要:近年来罗源县大规模的矿产资源开发，造成生态环境破坏日益突出，主要在于矿产资源开发的生态补偿机制不完善，表现为相关法规不健全、部门间协调性差、生态补偿标准偏低、保证金执行配套制度不完善等。应当按照“破坏者负担”，“新账”、“旧账”分治和“以恢复治理矿山环境为补偿的主要目的”的三大原则，建立和完善生态补偿机制，着重解决三个基本问题：一是按照“新账”、“旧账”分治，明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，“旧账”（历史已造成的破坏或称之为废弃矿山生态环境破坏）由政府负责，“新账”（新造成的破坏）由开发主体承担责任；二是多渠道筹集生态补偿资金，设立矿产资源开发生态风险基金或废弃矿山生态环境恢复治理基金，落实生态补偿保证金制度，建立矿产环境损害行政补偿制度等；三是依据重置成本法确定补偿标准，科学测定矿产资源开发生态恢复补偿标准，按照采矿量的比例补偿资金，专项专用，确保资金投向，建立和完善补偿资金的使用、监管机制等。关键词:罗源 矿产资源开发 生态恢复 补偿机制矿产资源开发生态补偿，就是按照“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁付费”的原则，要求在矿产资源开发过程中对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对生态环境由于现有的使用而放弃未来价值进行补偿；即要由国家根据企业矿产资源产量或销售收入比例征收生态补偿费，并用于修复矿产资源开发造成的生态环境损坏。长期以来我国实行“产品高价、资源低价、环境无价”的价格体系，评价矿山企业效益主要采取不计算或少计算环境成本的分析模式，往往把破坏生态环境问题作为外部不经济性的产物而对生态资源进行错位配置，企业凭借着对环境资源的无偿或低价占有来获得超额利润，这一切致使经济增长的背后隐藏着种种危机：我国单位产值的消耗强度大大高于世界平均水平，整体生态环境长期超载负荷，产生了难以修复逆转的复合性环境污染。本课题组在实地调研的基础上，着重就罗源矿产资源开发生态恢复补偿机制作初浅的探讨。一、罗源矿产资源开发生态恢复补偿的现状及主要问题（一）矿产资源开发及其经济社会效益1、罗源矿产资源开发的情况。罗源县松山镇、白塔乡、中房镇、洪洋乡、起步镇、霍口乡等地的石材坚硬，是加工石板材和建筑石子的好材料，加工出来的石板材和石子也比较畅销。（1）中小型矿床多、大型矿床少目前全县持证矿山113个，其中凝灰岩矿9个，饰面花岗岩矿103个，叶腊石矿1个，年产花岗荒料约36.4万立方米，石子38.5万立方米，叶腊石8万吨。（2）矿山企业规模小。根据2006年的最新统计数据，罗源县共有石板材加工企业525家，锯机2512台，矿石质量不尽人意。2、罗源矿产资源开发的经济社会贡献分析。近年来，罗源矿产资源开发带动了石板材行业的迅速发展，目前石板材行业已经成为吸纳农村剩余劳动力、解决农民就业、提高农民收入的重要来源，也是松山镇、白塔乡、中房镇、洪洋乡等乡镇经济的重要支柱以及乡镇税收的重要增长点。在环境和经济压力不断增大的今天，小规模采矿活动满足了更大范围的人口的需求，为人们提供维持生计的收入和财产。 表1 罗源县石板材行业的基本情况 乡镇名称合计西 兰 乡飞 竹 镇起 步 镇洪 洋 乡中 房 镇松 山 镇凤 山 镇白 塔 乡5251525731824215316251285819116739817059199286资料来源：罗源县环保局（二）矿产资源开发引发环境和生态破坏由于小矿山开发是一个非正式的经济部门，小规模采矿活动具有自发性、流动性、短期性等特点，因而地方政府难以监督管理，造成诸多生态和环境问题，包括损失和浪费矿产资源、破坏当地自然环境等。近年来，随着石材加工业的发展，罗源县的环境污染也随之加剧，这种“先开发、后治理”矿山开采造成的后果主要表现为：当前矿山开发中复垦率偏低，矿山复垦率也只有10%左右，主要原因是作为政府行政规章的土地复垦规定，其实施的保证手段主要是单薄的行政规定和简单的行政经济处罚；矿山废弃地的复垦率低，使得矿山开采中地下采空、地面及边坡开挖影响了山体斜坡稳定，容易导致开裂、崩塌和滑坡等灾害的发生；过度采矿和砍伐森林，导致植被严重破坏、水土流失严重，且矿山排放的废渣常堆积在山坡或沟谷，这些松散物质在暴雨诱发下引发山洪和泥石流；加工厂随处堆放石材及废渣废料，妨碍交通，堵塞河道，严重影响公路交通和山洪排泄。特别是台风袭击的时候，造成公路损坏、洪水泛滥，加重各项经济损失，福建省罗源县境内的104国道旁，长期存在着100多家非法采石场，大肆开采国道旁的矿石带来巨大的危害。在采石场分布较密集的地段，国道路基塌方、山体滑坡的现象极为严重，有些路段已经无法在原来路线上加固，不得不重新开辟新路。同时，无序开采忽视安全生产，开采者往往缺乏合格的设施条件，造成矿工生产条件恶劣和工作不安全；另外由于矿产资源为国家所有，在所有者监管不力的背景下形成产权的“公共域”，还容易引发矿石开发者之间的暴力冲突和犯罪行为。3、罗源县政府治理矿山生态环境的政策效果评价按照环境保护法第16条规定，“地方各级人民政府，应当对辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，这就明确规定我国环境治理采取各级行政区分包治理形式，上下级政府并通过签订环境保护行政首长责任书的方式来落实。近年来，罗源县政府针对日益严峻的矿山生态破坏，主要运用行政手段加强矿石产业的整治，主要措施：（1）以乡镇为单元的分段包干治理责任机制。要加强对辖区内的石材厂、矿石的管理，强化排渣、排污整治，做到达标排放，确保环境和水源不受污染。（2）强化协调配合，形成齐抓共管的长效管理机制。县环保、公路、国土、交通、林业、水利、电力等部门要各司其职、各负其责、密切配合、齐抓共管。（3）强化政策导向机制，引导石材业向规范化方向发展。我县先后下发了罗源县石材业环境保护管理办法、罗源县石材业污染综合整治方案、关于认真抓好石材厂矿企业废料、石渣排放污染整治工作的通知等指导性文件，引导石材业规范发展。（4）强化宣传教育导向机制，形成良好的社会氛围。同时，罗源县按照矿产资源补偿费征收管理规定和“招拍挂”出让矿山等规定，征收矿产资源补偿费，积极探索矿产资源开发的经济补偿机制。2003年以来，对新设采矿权一律实行“招拍挂”出让，共出让成交矿山56个，获取采矿权价款733.2万元，已收取价款678.3万元，未收价款54.9万元；目前已发放采矿许可证的有35家，未发放许可证的21家。目前罗源县矿产资源补偿费的征收，是按照饰面花岗岩平均售价300元的百分之二征收，对各个矿山征收时，按照矿山年审核生产规模计算。2003年征收资源补偿费为87.2万元；2004为123.7万元2005年为192.8万元。 罗源县国土资源局内部资料。上述采矿权价、矿产资源补偿费都是属于经济补偿性质，而非是真正意义上的生态补偿。因此，目前罗源县以命令控制为主的行政手段并没有从根本上触及到矿产开发企业的经济利益，不能内化开发行为的社会成本，产生不了激励企业保护环境的经济机制，不适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理规律，在矿产资源生态补偿方面仍然存在着诸多问题，主要表现在：（1）相关法律法规不健全，缺乏可操作的权威性法规和文件。目前我国没有统一有效的生态补偿政策体系，尚未形成统一、规范的管理体系，如相关法规并未明确生态补偿资金的征收方式，造成各地区从量或从价等征收方式各不相同，如江苏、广西等省份依据矿产售价的百分比提取，福建、贵州、甘肃等省份的生态补偿费依据开采量征收，还有按项目投资总额或生态破坏的占地面积征收。我省虽然实行矿山生态补偿的保证金制度，但是按什么标准征收保证金并不明确，按销售收入还是还按矿区面积征收并不明确；而且由于企业诚信体系尚不完善，矿产开采者还可能通过对低报开采量和销售价格等方式，尽量减少生态补偿资金的支出，甚至拖欠生态补偿资金，造成实际征收数额远远低于土地复垦、地下水治理等生态重建工程费用。(2)相关职能部门协调性差。各地方的不同部门依据各种不同资源开发情况开展生态补偿费征收工作，部门之间由于缺少相互协调，常常出现环境保护立法与资源利用立法的对立与分离，导致针对同一补偿对象产生多种名目的补偿费，进而导致企业负担加重。例如矿山资源开发属于国土资源部门管理权限范围，而矿山生态破坏治理则属于环保部门管理的权责范围，在矿山生态补偿费的征收、使用与管理等中两个部门如何协调、分工，目前尚没有明确的文件规定。(3)征收标准偏低。目前罗源县对“招拍挂”出让矿山，竞得人申请采矿权登记的新设矿山，收取每矿1万元的土地生态恢复保证金，共收取35万元。保证金并不是收费项目，而是实行矿主自筹、自用，本金和利息归矿主所有，由矿主实行“边开矿、边治理”，由于新矿开采量不一，按照统一标准征收1万元的土地生态恢复保证金虽然便于操作，但缺乏科学依据且补偿标准偏低。（4）保证金执行的配套制度尚未完善。矿产环境修复治理保证金制度必须建立在成熟的矿产开采许可证制度和矿产环境评价制度之上，而目前罗源县矿业权招标拍卖挂牌制度刚刚起步，矿山环境评价制度也未建立起统一的标准。而且在征收保证金时，只对“招拍挂”出让矿山征收保证金，对于私自开采矿山和大量已废弃矿山（即老账）则无法征收保证金。二、构建罗源矿产资源开发生态恢复补偿机制的原则与思路（一）矿产资源开发生态补偿的原则建立生态补偿机制需要解决三个基本问题：谁补偿谁、补偿依据与标准、如何筹集资金补偿以及如何补偿。根据罗源矿产资源及其环境问题的特点，矿产资源开发生态补偿机制应遵循以下原则。（1）破坏者负担原则。对于能够明确破坏主体的矿山损害，完全由破坏者承担补偿，并有责任将损害的矿山环境恢复治理，如新建矿山和正在生产的矿山；对于不能明确破坏主体的矿山环境由政府组织治理，行业内部相应承担。（2）“新账”、“旧账”分治原则。根据资源开发的历史特点，矿山生态环境的破坏既有历史的旧账，又有不断产生的新账。所谓“旧账”是指一个明确法律法规实施日以前造成的矿区生态环境破坏；“新账”是指明确的法律法规实施日以后造成的破坏和准备新建的矿产开发区将造成的环境破坏。“旧账”和“新账”区分的特定法律法可以以1989 年土地复垦法的颁布时间，或者1998 年煤矿开发市场化或者2003年罗源县实行矿产资源开发“招拍挂”为分界点。历史遗留的问题很难明确责任主体，因此由国家作为补偿者负担补偿与修复的责任。新产生的破坏则应根据破坏者负担原则，由矿山开采者负担补偿与修复。（3）以恢复治理矿山环境为补偿的主要目的。矿产资源生态补偿机制建立的目的不是对受损害的资源拥有者支付经济补偿，重要的是要保护和治理生态资源与环境。矿产资源生态补偿的目的也不是向一个群体征收费用，来支付另外一个群体，而是要使人们有意识地合理开发利用矿产资源，有意识地恢复治理矿产资源开采造成的不可避免的生态损害。因此，矿产资源生态补偿应当以生态环境修复的成本为依据确定补偿标准。矿产资源开发生态补偿主要依据应为矿区生态环境资源破坏损失的价值。（二）矿产资源开发生态补偿的思路和方法借鉴国内外经验，立足罗源矿产资源开发的具体实际，罗源县矿产资源开发生态补偿机制设立的总体思路和方法是：明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，将矿区生态环境恢复治理的责任区分为“旧账”（历史已造成的破坏或称之为废弃矿山生态环境破坏）和“新账”（新造成的破坏）两种情况区别对待。矿产资源开发的生态补偿机制 （1）新造成的破坏（新账）（2）正在生产和新建矿山（1）已造成破坏的矿山（旧帐）（2）废弃矿山保证金治理规划政府设立矿产资源开发生态风险基金、废弃矿山生态环境恢复治理基金进行生态恢复发放许可证恢复矿山 （1）专项专用，确保资金投向；（2）实行市场化的项目招标；（3）加强项目监督。 的验收 合理则退还保证金 不合格或企业无力承担利用保证金通过社会招标进行生态恢复图1矿产资源开发生态补偿机制设立的总体思路三、构建罗源矿产资源开发生态恢复补偿机制的主要着力点（一）多渠道筹集矿山开发生态补偿资金1、设立矿产资源开发生态风险基金或废弃矿山生态环境恢复治理基金。矿产资源开发使矿区以至于更大范围面临生态风险，按照“谁开发、谁治理”的原则，由矿产资源的开发者承担治理责任。但是，在矿产资源开发过程中，矿产生态环境面临的风险有些是无法预期的，例如，由于不可抗力等原因所造成的风险，有时导致的环境生态损失无法估量，也是矿产资源的开发者根本无法承受的。这时，这种风险必然转化为一种要政府和社会必须承受的风险。因此，笔者建议建立矿产资源开发风险基金，防患于未然。矿产资源开发生态风险基金属预防性生态风险基金。其来源于矿产资源开发者、地方财政收入或专项资金以及财政转移支付资金等；其使用应有严格的条件限制，主要适用于预防无法预期的生态风险，由于不可抗力原因导致到生态风险损失；使用的范围应限定为矿产资源开发者没有能力承担的部分。废弃矿山生态环境恢复治理基金在资金投向上更加明确，主要用于废弃矿山生态环境恢复治理。目前针对目前生态补偿资金筹集渠道少、资金量小的特点，应当先设立废弃矿山生态环境恢复治理基金。并且可以调整目前对资源开采区征收资源税和资源补偿费的办法，中央征收的资源税应专项用于资源开采区的生态修复，资源补偿费应向资源利用区的资源加工企业征收，专门补偿资源开采区生态修复。 国家信息中心：经济预测分析2006年60期，第14页，内部资料。上级政府财政专项如资源税返还废弃矿山生态环境恢复治理基金国际社会和民间组织捐赠矿产开发企业的环境成本生态治理的行业和群体罗源县用于环境治理的公共财政支出支出 图2 废弃矿山生态环境恢复治理基金的主要渠道2、落实矿产环境治理恢复保证金制度。矿产资源开发建设项目的可行性方案，要先期进行的环境影响评价。通过环境影响评价可以明确矿产资源开发项目面临哪些生态环境风险，需要有哪些环境污染和损害的治理项目。为此，矿产资源开发者应根据矿区发展生态环境规划、矿产资源开发项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立矿产环境治理恢复补保证金，用于矿产资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。矿产环境治理恢复保证金制度属补救性生态补偿制度。依据“谁开发、谁治理”的原则，保证金由矿产资源开发者筹集；资金规模主要取决于开发规模的大小，还要受自然环境条件、开发技术条件的影响；保证金应专门设立账户，资金足额到位，专项使用；保证金适用的对象为因矿产资源开发遭受污染和破坏的环境的治理与恢复，以及由于环境污染和破坏给矿区居民造成损失的补偿；保证金的建立、运转由矿产环境保护行政部门进行监管，承担监管责任。国外发达国家对正在开采的矿山企业造成的生态环境损害执行矿山环境恢复治理保证金制度。该制度是指为了保证矿山开采企业在开采过程中合理开发矿产资源，注重环境保护，并在闭坑、停办和关闭矿山后，将矿区环境修复到或超过原先生态环境的生产能力，矿山企业必须在申请矿产资源开采权之前，向有关部门提交矿山开采计划、矿山环境修复计划和矿山环境恢复治理保证金。3、建立矿产环境损害行政补偿制度。矿产资源的开发对生态环境的污染和破坏，会导致矿区居民人身、财产及环境权益损害。其中，环境污染侵权损害有的因加害主体难以确定、或支付能力有限、或已经破产或关闭等原因，致使受害人无法获得适当赔偿之事时有发生；在环境污染侵权诉讼中，举证责任倒置、因果关系推定困难，受害人要取得胜诉十分不易，即使胜诉，有时也很难将赔偿真正落实，使受害者的损失得到有效的填补。为此，笔者借鉴国外有关这方面的制度规定，拟建立矿产环境损害行政补偿制度。矿产环境损害行政补偿制度属补救性生态补偿制度。其性质既不同于行政机关因合法行政导致环境损害的一般行政补偿，也不同于民事损害赔偿，而是介于二者之间，具有民事损害赔偿性质的行政补偿，保障受害人的损害得以填补的替代性制度。其特点是有政府行为的介入。这一制度的建立是为了及时维护矿产资源开发过程中环境污染受害人的人身和财产权益，属于广义上的生态补偿范围。首先，要由矿业行政管理部门建立环境损害行政补偿金；资金来源于矿产资源开发者、政府财政或专项基金（如资源税、排污费等）、财政转移支付资金等；明确补偿金的适用范围、设定行政补偿严格适用条件，制定行政补偿基金所应负担的费用的比例和补偿标准，以保证受害人的损害得到补偿。（二）科学测定矿产资源开发生态恢复补偿标准补偿强度即解决矿产资源开发中生态补偿标准和计价办法问题。补偿强度包括补偿资金的确定及其在相关矿产企业的分配两项内容，其中补偿数量的计算和确定是实现矿产资源开发环境补偿的前提，也是矿产资源开发生态环境补偿的关键环节。（1）依据重置成本法确定补偿标准。从整个而言，矿山生态补偿标准主要有损失补偿法和重建成本法两种方法。所谓损失补偿法，就是以矿山开发环境破坏所造成的经济损失为依据，作为矿山开发生态补偿标准，包括会给围边农田或河流造成污染，带来经济损失和生活质量下降，包括一、二、三产业、人民生活质量等方面，因而。通常对于三大产业损失可以采用市场价值法进行评估，对于人们的健康损失等生活质量下降可以采用人力资本法。国内学者对流域水污染经济损失的评估方法做了大量的研究，可查阅学术期刊网。损失补偿法，实际上是一种模拟分析，其测算难度大，且不同人进行测算，则结果往往有明显差异。所谓重置成本法，就是将受到损害的环境质量恢复到受损以前的环境质量所需要的成本作为矿山企业生态补偿的依据。在生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的情况下，以现有的技术水平，还拿不出能客观评价生态环境资源损失的标准，矿山开发所造成的环境破坏难以货币化，加之矿山开发波及影响范围广，涉及行业和人口多，因而生态损害程度难以准确测算。因此，按照重置成本法来确定矿产环境治理恢复保证金征收标准更具有现实意义。（2）按照采矿量的比例补偿资金。对于单个矿山企业，目前各地征收方式不统一，各地区从量、从价征收方式各不相同，如江苏、广西等地区依据矿产售价的百分比提取，福建、贵州、甘肃等地区的生态补偿费依据开采量征收；此外，征收方式还有按项目投资总额或生态破坏的占地面积征收等。笔者认为，罗源县矿石资源具有同质性的特点，不存在矿产资源利用率高低问题，一般采矿石量大的企业，其销售收入就比较高，因此，可以按照年度审核的采矿面积的一定比例确定每个企业征收的矿山生态恢复保证金。保证金的收缴总额=采矿许可证登记面积单位面积缴纳标准影响系数，其中，影响系数根据矿种、矿产资源开采方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。保证金的收取一般有一次性收取和分期收取两种。一次性收取通常是在矿山建设时，根据矿山企业的征地范围、开采区影响范围和未来可能造成的生态环境影响，估算出未来矿山环境恢复治理的费用，作为矿山投资的一部分，交给经政府主管部门指定的金融机构管理，在矿山企业进行恢复治理合格后，连本带利返还给矿山企业。一次性收取方式的优点是保障程度高，保证金的收取比较可靠，对政府管理而言比较简单，缺点是一次性收取的保证金在估算上难以确定一个准确合理的数据，对矿山企业来讲，扩大了基建投资，长时期有一大笔资金抵押在银行，影响资金周转，增加了生产成本。分期收取的方式，是在矿山生产时期定期收取用于矿山环境恢复治理的资金，存入指定的金融机构，待矿山环境恢复治理达标后!连本带利返还给矿山企业。这种方式的优点是对矿山企业的压力小，不会因一次性拿出一大笔资金而造成投资过大#资金积压。缺点是保证金收取时间过长，如遇变故，矿山企业不能如期履行环境恢复治理的承诺，有可能导致保证金收取金额不足，不能满足环境恢复治理的资金需求。从罗源的具体情况，矿山开采规模小、时间短，矿山企业许可证有效期短，采用一次性收取保证金的方式比较合适，因为这类矿山需缴纳的保证金数额不大，采矿权人负担起来难度不大，也可以促使采矿权人积极开展矿山环境恢复治理工作，同时减少矿山开采过程中弃矿现象的发生。（三）补偿资金的使用、监管机制补偿资金的转移支付主要通过项目带动来实现的。各种类型的矿山开发生态补偿资金最终落实到各个生态建设项目上来，要建立社会化、市场化、产业化的生态建设项目的申报、评估与落实机制。1、专项专用，确保资金投向。补偿资金主要矿山开发生态补偿的建设项目。由于矿山生态恢复具有很强的外部性，即复垦实施个人获得的经济利益，远小于复垦给社会带来的公共利益。因此，需要将矿产资源开发生态风险基金或废弃矿山生态环境恢复治理基金作为政府的鼓励性的补助，引导社会资本投入矿山开发补偿，使投资企业能够获得相对合理的利润回报，实现投入产出的良性循环，即矿山废弃地的复垦的产出收益大于投入资本。生态补偿金的征收方法应依据新旧矿山的不同采取补偿费和环境修复保证金等不同的方式。征收的补偿费和保证金要专款专用，全部用于矿区生态环境的重建工作。矿产资源补偿费是矿产资源开发中明确提出的补偿费用，但它的主要目的是用于矿产资源勘查，用于资源和环境保护方面的比例很少，而且补偿费用返还到资源所在地的比例也非常小。因此，应当明确矿产资源补偿明确增加生态环境治理的用途，使生态治理费用合法化；调整矿产资源补偿费的分成比例，并对地方分成资金的流向做出相应的规定，使更多的补偿费留给资源所在地，使之实到名归，体现补偿法染和生态环境破坏地区的原则。2、实行市场化的项目招标。根据“谁恢复，谁受益”的原则，给予土地复垦者优先使用复垦后土地的权利或给予废弃矿山剩余开采权，鼓励企业或民间个体恢复治理废弃矿山。地方政府要积极制定各种有利于资源合理利用和环境保护的政策，将矿区开采过程中的环境损害降至最低。废弃矿山生态环境恢复治理基金的运用可由相关地方政府委托中介组织，采取公开招