欧美公共住房制度比较研究与启示.doc

欧美公共住房制度比较研究及对我国的启示谢宏杰(武汉理工大学土木工程与建筑学院建筑系,湖北,武汉 430070)作者简介：谢宏杰（1969 ），男，武汉市人，武汉理工大学土木建筑学院建筑系讲师，主要从事建筑设计、建筑文化和城市空间设计研究。 摘要：本文采取比较研究的方法，分析比较了欧洲和美国实施了百年之久的公共住房制度的异同和经验教训，提出了对我国现阶段住房政策的建议：政府应主动引导和干预房地产市场，引入多种开发模式、采取多种方式保障中低收入群体的住房权利。关键词：住房保障；欧美公共住房制度；比较研究；启示引言住房是关系到国计民生的大事，住房政策是国家社会政策重要的组成部分。保障每个公民的基本居住权利是国家政府应尽的义务，1982年在伦敦召开的国际住房和城市问题研究会通过的住房人权宣言宣布：“在良好的环境中适宜于人的住处，是所有居民的基本人权” 见张仙桥撰中国大百科全书“住宅社会学”条目。我国的房地产市场从1998年国务院发布国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发1998第23号文）以来，经历了从无到有，从买方市场到卖方市场一直到全国各地房地产高烧不退，工薪阶层望楼兴叹，稳定房价已经被提到了检验政府执政能力的高度的现况，其间的过程十分耐人寻味。应该承认我国的住房制度改革短短十几年已经取得了非常大的成就，然而也产生了一系列问题：仅仅三、四年前我们还在为如何启动房地产市场而绞尽脑汁，几乎是一夜之间房价就像一匹脱缰的野马绝尘而去，离普通市民越来越远，那么我们的住房制度究竟出了那些问题，全面放开房地产市场是否开启了“潘多拉盒子”？自从革命导师恩格斯发表著名的批判资本主义旧住房制度的论住宅问题以来，欧洲各国不约而同地选择了大力发展公共住房以满足大多数国民需要的住房政策，普遍制定了不以盈利为目标的公共住房制度。美国虽然采取了自由资本主义的意识形态，公共住房很少，但也通过每年达数百亿美元的住房补贴保障中低收入群体住房。他山之石，可以攻玉，欧美各国制定和实施了百年之久的公共住房制度有许多值得我们借鉴和思考的地方。1. 欧洲各国公共住房制度欧洲各国的住房制度由于国情不同，各自具有不同的发展方向和侧重点，但普遍都制定了以公有福利性住房为主体的公共住房（Public housing）制度。公共住房制度比较具有特点和代表性的是英国、德国和瑞典。1.1. 英国公共住房制度及演变20世纪初，第一个工业化国家英国城市化高速发展，农村人口大量涌入城市，城市化水平（即城市人口占全国人口的比例）超过50，住房严重短缺。据英国1914年的统计，租房住的居民竟占全体居民的90。在此背景下，英国于1919年公布住房法，建立了全世界第一个现代住房制度，其基本思路是建立政府支持（含政策支持和经济支持）与居民合理住房消费相结合的住房制度（包宗华，2005）。针对当时房租高昂，民怨沸腾的情况，英国政府确立了以公共住房为核心的住房供应体系，即由国家和各级政府出资修建公共住房，以低价提供给居民租住。该政策极大地促进了住房的供应，对于解决战后英国住房严重短缺的问题，保证中低收入群体住房，保持社会稳定起到了很好的作用，也对当时普遍经历了战争破坏的欧洲各国起到了很好的示范，受到了居民的普遍欢迎，成为了英国国民福利制度中的重要部分。经过几十年实施后，英国的住房出租率降为10左右，住房自有率达到58左右， 数据源自包宗华西方国家的住宅制度，见中外住宅产业对比第138页。参考文献（Reference）：1童悦仲、娄乃琳、刘美霞编著中外住宅产业对比M北京：中国建筑工业出版社，20051311482联合国人居署编著全球化世界中的城市全球人类住区报告2001M北京：中国建筑工业出版社，200459713李正全发达国家政府干预房地产市场的政策、演变趋势及其接见意义J世界经济研究，2005，（5）63724丛静、梅琳英国公共住房政策对我国住房政策的启示J科技创业月刊，2005（3）70715季杰战后德国加快住房建设的举措J中国房地产，2000（4）70716李有观编译瑞典的住房政策J中外房地产导报，2003（18）337张庭伟实现小康之后的住房发展问题从美国60年来住房政策的演变看中国住房发展J城市规划，2001（4）55608宋博通从公共住房到租金优惠劵美国低收入阶层住房政策演化解析J城市规划汇刊2002（4）65689陈龙乾、马晓明我国城镇住房制度改革的历程与进展J中国矿业大学学报（社会科学版），2002（1）869310周浩明、陈敦旭我国房地产泡沫的现状、成因及其治理对策J湖南经济管理干部学院学报，2005（2）151711高莉萍、杨宇、娄文龙土地供给方式对房地产发展影响的模型分析与对策J城市管理与科技，2005（6）269271A comparative research on European and American public housing politics and its revelation to usXIE- hongjie(Architecture Institute of Wuhan University of Technology, Wuhan 430070,Hubei China)Abstract: This paper studies the similarities and differences and sum up the experiences and lessons of public housing policies which had been actualized for more than one hundred years between European countries and America by the comparative methods. And gives advices to the Chinese housing policies: the government should be intervene and lead the real estate market forwardly; introduce into multiplicate development methods; adopt multiplicate means to guarantee the housing right of middle-and-low income household. Keywords: housing guarantee the public housing policies comparability between Europe and America revelation 通讯地址：430070 武汉市洪山区武汉理工大学建筑学院 谢宏杰 收 邮箱： 联系电话02763000949基本实现了“人人拥有适当住房”的目标。但这一政策使得每年兴建公营住房的投资和维修费用成为政府财政的负担，并使得住房品质难以提升。1979年撒切尔夫人上台后，对公共住房制度中不尽合理的部分进行了改革，改革的目标是提高住房私有化率，改革的措施是通过降低房价、优惠贷款以及灵活的产权分享（半租半买）形式推动居民购买自住公有住房，并通过提高房租等措施鼓励私人参与出租住房的建设。到20世纪90年代，租赁公房仍占全部住房存量的25，是中低收入家庭住房的重要来源，这是与英国政府长期以来实施的住房政策尤其是公有住房政策分不开的。1.2. 很有特色的德国公共住房建设机制住房合作社二战以后德国很多城市被夷为平地，大量住房毁于战火，同时又有成千上万的难民涌入西部地区，住房短缺的问题非常严重。前西德政府首先采取了政府投资兴建福利性社会住房的政策，同时鼓励社会团体及大型企业自筹资金解决职工住房。20世纪5070年代，国有社会住房（Social housing）占同期兴建住房总量的48.7。通过这些政策，联邦政府有效地解决了战后初期的住房短缺问题，使大多数国民搬进了新居，获得了实惠。战争造成的房荒得到缓解之后，西德政府于1956年颁布了住房建设法，鼓励私人投资建房，随后德国出现了众多的住房合作社，战后德国住房建设的主要组织形式是住房合作社，据资料显示，德国住房合作社建造的住房占全国新建住房建设总量的30.9。住房合作社是民主管理的非赢利性建房团体，依法享有国家的各项优惠政策，只接受低收入者加入，谢绝高收入者。住房合作社的住房产权归合作社所有，社员只有使用权，使用权可以继承，但是不能转让，社员因为收入提高等原因自愿迁出合作社住房时，会将社员的股本金退还。住房合作社的建房资金来源于社员交纳的股本金、政府的贴息贷款和社会上的捐助，同时政府对合作社建房给予了多方面的帮助：一是提供低息贷款；二是由政府出面给予贷款担保；三是提供合理价格的土地；四是减少税收，对所得税、财产税、土地转移税和交易税等，均给予减免和优惠；五是社员若实在无力负担房款，允许向合作社租借住房，由政府提供租金补贴。如此一来，政府花较小的代价就成功地解决了大多数工薪阶层的住房的问题。1.3. 福利国家瑞典的公共住房制度瑞典是世界著名的福利国家，被西方国家视为“第三条道路的楷模”。与其他西方国家相比，瑞典的公有住房和住房合作社拥有的住房比例接近住房总量的2/3，是相当高的。瑞典人均住房面积41，平均每人有两个房间，全国有93.1%的住房有洗浴设施，97.5的住房有集中供暖系统，是世界住房水平最高的国家之一。瑞典住房政策的核心是普遍受益的原则，即国家的住房补贴不仅仅针对某个社会团体或社会地位较低的人群，而是为全国人民提供价格合理的优质住房，不至于因收入的高低在住房消费上产生明显的差别。20世纪2030年代，瑞典同样经历了大面积的房荒，1930年首都斯德哥尔摩有41的家庭只有一间或不到一间房，许多人露宿街头。这种情况下，政府制定了至今仍在执行的住房政策，这一政策的核心是：编制住房发展的长期规划；采取积极的有利于住房建设的土地政策（瑞典的城市土地以公有为主，这一点和我国类似），使住房的价格保持在合理的水平上；以贴息贷款和税收优惠的方式补贴新建住房和更新改造现有住房；对老人、病弱者等弱势群体则通过社会保障体系提供直接的住房津贴和服务；鼓励多种形式、多种渠道建设住房。20世纪5060年代，政府提出了“消灭住房短缺”的口号，集中了大量财力、物力，制定了雄心勃勃的百万套住房10年建设计划，集中建设了一大批公共住房，有效缓解了住房的短缺状况。20世纪70年代以后，瑞典政府的住房政策重点已经从数量方面向质量方面转移，更加注重住房内部功能和居住质量的提升和环境生态的保护以及对特困人群的保障。此外，瑞典的住房合作社和住房信贷金融政策都是很发达的。2. 美国的公共住房制度美国的住房政策的基本思路是市场机制和与政府干预相结合，该政策的基石是鼓励一切有能力的人买房，即通常意义上的“美国梦”。然而，美国政府并未将居民的住房问题完全抛给市场解决，而是采取了一系列的措施保障中低收入阶层的基本居住权利。杜鲁门政府1949年修订的国家住房法提出：美国住房政策的目标是“每个美国家庭都可以承担一套安全、环境适宜的、体面的住房”。一直以来，美国政府采取了不干预市场的自由资本主义意识形态，直接由政府投资建设的公共住房很少，历史上只有在1937年由罗斯福总统签署的公共住房法规定由政府投资统一兴建公共住房，然后出租给低收入者，到1982年该法令终止，共建公房130万套，约占全美住房存量总数的1.6，仅提供给最为贫困的低收入者居住，另外还有4左右的政府补贴建造，由用户自管的老年公寓。现在美国人的住房95以上都是由市场解决的，目前美国1亿多个家庭有7100万家庭通过市场购买住房，30左右家庭通过市场租房。与此相适应，美国的住房补贴政策非常发达，可以惠及全国大部分国民。美国公共住房政策的核心就是补贴政策。美国60年来住房政策的演变过程就是在房屋短缺的时候“补砖头”即政府直接建造公共住房和向房地产生产企业提供财政补贴以刺激住房产品的大量、廉价的供应，住房市场供应充足时“补人头”即转变为帮助“需求方”（住户）购买住房。美国财政部每年拨款150亿美元，由联邦住房和发展部（HUD）编制住房发展计划，只要是年收入未达到该地区平均收入80的家庭都可以申请住房补贴，同时联邦政府对地方政府兴建的公共住房和私营机构或个人兴建的低收入住房也采取补贴。美国政府通过住房补贴优惠劵的形式资助了大部分的家庭，体现了社会公平的原则。美国政府认为：如果一个住户的年住房开支超出年收入的30%，就属于“住房负担过重”。1974年尼克松政府修订的住房与社区发展法案第8条款（Section 8）规定：凡家庭收入低于本地区家庭平均收入40以下的家庭作为低收入家庭，均可享受补贴。受益的家庭，不论收入多少，将自己家庭收入的30交作房租，余下的和市场租金的差额由政府发放租金补贴劵补足。这个著名的Section 8法案经过30多年的实践证明运行得相当成功（张庭伟，2001），帮助了大多数的低收入阶层减轻住房消费负担，而不足5的特困人群和老人、病人等弱势群体则可以免费获得联邦政府提供的住房。根据目前统计，美国平均每2.4人拥有一套住房，人均住房面积达60多，而美国人平均用于住房消费的开支占家庭支出的比例已经降低到了23%（Landies and LeGates,2000）。也就是说，美国基本上实现了“人人负担得起住房”的目标。3. 欧美公共住房制度的比较公共住房制度是政府直接干预房地产市场，保障中低收入群体最为直接和有效的手段，除了调节住房市场的供需矛盾之外，它还是保持社会稳定、提高国民福利的重要措施。由于它不以盈利为目标，需要政府有较雄厚的财力作为支持以及提供严格的审核措施保证政策运行的公平环境。在城市化高速发展的早期欧洲各国（包括美国）普遍采取了由政府提供公共住房的政策，住房短缺问题解决之后，政府才逐渐退出公共住房市场，转而采取各种各样的优惠措施补贴居民购房或租房。英国和瑞典是政府直接干预介入住房供给的代表国家，由政府投资建设供低收入人群使用的公共住房，这种方式能有效地、直接地控制住房生产，能在相对较短的时间里提供较多的住房，缓解供求矛盾，维护社会稳定，但这种方式需要征用大量土地，拨出巨额资金，对城市财政造成较大压力。因此，英国在1979年以后进行了部分变革以使得国家财政压力减轻。德国则了采取间接介入的方式，由政府提供廉价土地、贷款和税收优惠甚至直接拨付资金，支持非盈利社会团体、住房合作社建设集体所有的公共住房，政府能以较小代价解决好国民的住房问题。欧洲和美国的公共住房制度由于国情和历史文化的不同，具有较大差异性，然而住房政策的核心思想却基本一致：即国家政府认为公民的基本居住权利需要得到保障，认同住房的商品特性的同时也未忽视住房作为公共产品的社会属性，均对房地产市场采取了一定的主动干预政策，而不是放任自流。不同的地方是欧洲国家政府的干预较为直接、全面和深入，而美国却采取了较为隐蔽的方式，国家并不直接干预住房的供应和价格，而是采取了税收、信贷的形式间接影响开发商和房地产市场。这种办法由于并非直接针对房地产市场的终端产品住房，并不影响市场正常的住房供应和住房产品向下一层次顺利“过滤”的行为（宋博通，2002），保证了房地产业资金链良性循环，从而使得房地产市场可持续的、良性的健康发展。另外，欧美国家普遍建立了非常完备的住房金融体系和信贷支持体系，鼓励和帮助中等收入阶层获得自有住房，这一点也是值得我们学习的。尤其是美国的购房贷款和减免税政策非常优惠，这是和美国鼓励有能力的居民自购住房的政策相适应的，也是其住房制度的一个突出特点。4. 对我国住房政策的启示4.1. 市场并不能解决中低收入群体的住房问题，政府应积极介入和引导市场欧美各国的经验表明，“市场并不能很好地回应如果不是根本没有回应穷人的住房需求”。我国是社会主义国家，土地公有，政府保障所有公民的基本居住权利，对住房供应不应采取袖手旁观的态度。住房本质上是一种商品，但是一种具有极强社会属性的特殊商品。开发商逐利的天性决定了他们只会将资金投入回报率最高的领域，将项目定位于利润较高的高档住房，利润较低的经济适用房和廉租屋如果没有政策的引导和支持不可能自动建造起来。另一方面，占社会绝大多数的中等收入人群如果没有政府的帮助和支持，对于相当于十几年甚至是几十年年收入的一套住房是很难具有足够的购买力的。在靠市场机制促进住房生产和流通的大前提下，政府应以积极、稳妥的政策干预来引导市场（开发商）在什么地方、为什么人、生产什么样的产品（住房），以实现政府的施政目标。4.2. 亟待制定住房法，从法律的高度保障全体公民的基本住房权利从各国住房政策实践来看，十分有必要制定住房法。发达国家大多都制定有关于住房的法律，美国有较为全面的合众国住房法、指导住房市场管理的国民住房法和被称为“20世纪第一个住房公平法令”的开放住房法案等，日本关于住房供应和保障的法律更是达到了40多部。我国应及早制定住房法，有了法律的保障，才能做到从法律的高度保障全体公民基本的住房权利，对房地产市场的宏观调控才能做到依法行政；尽快成立专管居民住房事务的机构，制定住房发展中长期规划，指导房地产市场健康发展。05、06两年政府先后出台了多个(甚至前后矛盾)房地产市场宏观调控文件，只能造成市民和开发商的无所适从，是房地产市场管理不成熟的现象。4.3. 经济、适用应是我国长期坚持的住房基本国策我国现实情况是幅员辽阔，人口众多，可耕地少，中低收入群体占国民总数80以上，且各地区发展极不平衡、城乡收入差异严重，国情决定了我们不可能采取高房价、高地价、高福利的香港模式（香港50的居民居住于政府提供的“公屋”），也不可能让有限的土地资源被所谓“豪宅、大户”所占据。经济、适用应是我国长期坚持的住房基本国策。4.4. 政府应从土地供应的源头保证全体公民尤其是中低收入群体的住房用地作为社会主义国家，我国的宪法对城市土地的“全民公有”做了明确的规定。宪法第十条指出：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”虽然我国土地属于全体公民所有，然而至今没有一个相对清晰和完善的土地供应制度，造成了房地产开发成本的含混和模糊，加大了开发的风险和成本，同时也造成了本该全体国民共享的土地增值效益流进少数人和开发商的腰包。目前实行的土地“招、拍、挂”制度比起以前土地使用中的“暗箱操作”是有明显进步的，然而现实中房地产开发地块却因拍出“天价”、屡破记录而频频登上报纸头条，在开发商主导的住房供应模式没有改变的情况下只能加大开发成本，并最终由消费者买单。这种用地模式的优点是显而易见的，然而却不完善，它有意无意回避了政府为全体国民提供公共产品的职责，是有偏颇的。政府应从土地供应的源头保证全体公民尤其是中低收入群体的住房用地，明确区分商业性开发用地和普通住房用地，在商业性开发用地采取市场原则出让的同时也要提供一部分行政划拨或费用低廉的普通住房用地，使全体公民能够共享城市发展带来的土地增