浅析煤矿企业安全生产风险抵押金制度.doc

浅析煤矿企业安全生产风险抵押金制度近年我国煤矿安全生产形势依然严峻。重特大事故后赔付和安置遇难矿工及家属成为各级政府必须解决的难题。 山西省政府于2004年11月30日出台关于落实煤矿安全责任预防重特大事故发生的规定，规定发生死亡事故时，矿主对死亡职工的赔偿标准每人不得低于20万元人民币，2004年12月1日起开始实施。1 2004年12月，山西一周内接连发生的两起煤矿事故，盂县大贤煤矿瓦斯爆炸事故和南午沟煤矿窒息事故的遇难矿工的赔偿标准首次按此规定执行。2诚然，提高赔偿标准对漠视安全生产的企业是一种经济惩罚和震慑，高赔偿标准是否能够落实，赔偿标准的变化能否带来安全是急需思考的新问题。面对居高不下的安全生产事故，国家安全生产监督管理总局和财政部联合制定并颁布了煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法(以下简称暂行办法)，2006年1月1日开始实施。此后，财政部、安全监管总局、人民银行联合制定了企业安全生产风险抵押金管理暂行办法，在矿山(煤矿除外)、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等行业或领域从事生产经营活动的企业中实行风险抵押金制度。本文从分析新制度着手，初步探讨其法理基础，找出设计上的缺陷，力求提出一些参考意见。一、煤矿企业安全生产风险抵押金制度概述根据暂行办法的规定，煤矿企业安全生产风险抵押金是指煤矿企业以其法人名义将本企业资金专户存储，用于本企业生产安全事故抢险、救灾和善后处理的专项资金。根据本规定，笔者认为风险抵押金具有如下特点。1.存储主体。暂行办法适用于我国境内所有具有法人资格的煤矿企业，包括集团公司、总公司、矿务局、煤矿。非煤矿企业的内部煤矿则应由其所属的法人企业代为存储。不区分企业的所有制形式、安全生产条件和所属地区、。2.存储目的及支付条件。煤矿企业负责人在生产事故后逃逸或者事故发生后未在规定时间内主动承担责任，发生抢险救灾和善后处理费用支付困难的情形下，可以根据抢险救灾及善后处理工作的需要，将煤矿企业安全生产风险抵押金部分或全部转作为处理本企业生产安全事故而直接发生的抢险救灾和善后处理费用的支出，用于事故调查、技术鉴定、勘察以及保障事故调查所必需的安全投入。3. 煤矿企业安全生产风险抵押金金数额的确定。按照煤矿企业核定(设计)或者采矿许可证确定的生产能力分档存储，各省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门及同级财政部门根据煤矿企业正常生产经营期间的规模产量和安全程度评估等因素，在相应档区内确定风险抵押金具体存储数额。如河南煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法规定，煤矿企业安全生产风险抵押金最少二百万元人民币。煤矿企业安全生产风险抵押金实际支出时计入煤矿企业成本，在缴纳企业所得税前列支。二、煤矿企业安全生产风险抵押金的必要性煤矿企业安全生产风险抵押金制度创新开创了我国在高危行业实行风险抵押金制度的先河。第一，落实安全生产责任，保障职工合法权益。根据2005年国家安全生产监督管理总局统计3， 从煤矿所有制及死亡人数看，单起事故死亡人数上升。死亡10人以上的58起特大事故中，乡镇煤矿发生47起死亡1187人，分别占81%和68.3%;国有地方煤矿发生2起死亡25人;国有重点煤矿发生9起死亡527人，国有重点煤矿平均每起事故死亡人数最多达58.6人。从地域上看，生产安全事故分布地域广。发生特大事故的山西、河北、贵州等17个省(区、市)，占27个产煤省(区、市)的63%。从事故类别看，瓦斯和水灾事故居高不下，经济损失最高，平均每起事故直接经济损失均在百万元以上。从事故频率看，重大恶性事故重复发生，有些企业连续发生重特大恶性事故。2000年，贵州水城木冲沟煤矿发生特别重大瓦斯煤尘爆炸事故，死亡162人;2003年同一煤矿又在同一采区、同一煤层发生同一性质的特别重大事故，死亡39人。 而今年的安全生产形势并不乐观。煤炭安全生产每至年底岁末就遇到事故多发期，2006年亦然。根据国家安监总局统计，仅今年11月1日-12日，全国煤矿企业共发生31起事故，死亡578人。“虽然，同比减少18起、747人，但近期煤矿重特大事故多发，特别是非法生产矿井、基建和技改矿井重大事故多发，国有煤矿重特大事故时有发生。”4煤矿生产安全事故呈现范围广、伤亡众、损失大、波动强、突发性、频率高等特点。如此巨大的人员伤亡和经济损失，尤其处理重特大事故往往需要省际调配救灾设备和物资及巨额资金。但是，很多国有煤矿企业包袱沉重，无力支付灾后救援费用。如 “2002年6月20日，黑龙江鸡西矿业(集团)公司属下城子河煤矿发生严重瓦斯爆炸事故，以115个生命的罹难击碎了一些人对国有煤矿生产安全的乐观看法。连年的亏损造成公司在安全、生产、生活三个方面都有严重欠账。至2000年拖欠职工工资累计4亿元左右。许多矿井已经深入地下800米，接近了煤炭业采掘的极限。安全设备年久失修，安全欠账累计达1.5亿元。”5私营小煤窑发生事故后矿主及责任人逃逸和在规定时间内不主动承担责任的现象屡见不鲜。如2006年11月12日19时40分，山西灵石县王禹乡南山煤矿井下储藏的非法私制炸药起火引发事故，截至20日已发现25名遇难人员的遗体，另外9人仍被困井下。该煤矿为灵石县南关镇道美村村委会主任耿润玉承包生产。事故发生后，矿主耿润玉、包工队工头、安全员等人随即逃逸。6而且即使责任人被依法判令承担刑事责任和民事赔偿责任，也往往因无力承担赔偿责任，最终仍由地方政府支付赔偿费用。因此，强制煤矿企业存储煤矿企业安全生产风险抵押金，既有利于强化企业安全生产责任意识，落实企业安全生产责任，又有利于保护职工的合法权益。第二，为全国煤矿企业实施煤矿企业安全生产风险抵押金提供统一规范。早在暂行办法出台之前，部分地方政府早已根据本地区的安全生产实践，以地方法规、地方性规章或规范性文件的形式创设了类似制度。如湖南省生产经营单位安全生产风险抵押金暂行办法(湘安监办200484号)第二条规定：“安全生产抵押金年缴纳标准(一)煤矿生产企业以矿为单位按上年实际原煤产量分档缴纳：年产量60万吨以上的约70万元”。此外，辽宁省政府关于进一步加强安全生产工作的决定、吉林省安全生产条例等也有风险抵押金制度的相关规定。但是各地在存储主体、数额标准、法律责任等方面的规定不尽相同，各自为政。暂行办法根据全国煤矿企业经营形势，通盘考虑煤炭市场前景、矿区经济发展水平及管理等因素，依企业生产能力设定一定伸缩幅度，并授权地方政府结合本地区情况合理调整。一定程度上限制了地方政府操作上的随意性，改变这种无序状况。第三，澄清概念。在煤矿企业内部也广泛存在一种“安全生产风险抵押金制度”，即煤矿企业要求每位在岗职工，按不同的岗位和级别，交纳不同数额的抵押金，作为安全生产承诺，并辅以奖惩办法。其实质是企业为了强化职工安全责任意识、减少违规操作的鼓励性措施，属内部经济管理行为。暂行办法设立的煤矿企业安全生产风险抵押金是国家基于经济管理职能要求煤矿企业存储一定数额的资金作为履行安全事故责任的保障金，不能变相向职工摊派，是行政法上行政机关与行政相对人的行政管理关系。因此，煤矿企业内部的“风险抵押金”的性质是一种责任金或者说押金，而非暂行办法规定的煤矿企业安全生产风险抵押金。二者在性质、用途、存储主体、责任来源等方面有根本区别。三、煤矿企业安全生产风险抵押金的法理基础法治社会中，为任何一个社会主体设定任何一项义务都要基于法律授权，具备法理基础。风险抵押金的法理基础体现在：(一)经济行政法性质的合法干预煤矿企业作为独立的法人或生产经营组织，依法应“自负盈亏、自担风险”，而非由国家承担终极担保责任。而排除国家的终极担保责任，煤矿企业负责人逃逸或在规定时间内未主动承担赔偿责任，职工得不到合理赔偿及安置时易引发社会问题，影响社会稳定。要求煤矿企业提供安全事故赔偿责任的担保即为国家对煤矿企业经济活动的干预。“因为倘在可预见之未来，有充分之可能对经济安全或秩序造成危害时，即具有危险时，即应采取适当之手段，避免其发生，此亦为经济行政法之重要任务。”7 “与其他领域的行政活动相比，政府在经济领域的行政活动中拥有更大的自由裁量权，是否干预、何时干预、如何干预等法律都很少作出明确具体的规定”。8因此需要运用行政法上合法性与合理性两大原则来衡量风险抵押金制度。其合法性体现在，暂行办法依国务院决定的授权制定。第一条指出“根据国务院关于进一步加强安全生产工作的决定(国发20042号)，制定本法。”以规章形式固定这一经济干预手段，属于经济行政法范畴的立法。“经济行政法是规范政府干预经济的法律，在法律性质上属于行政法的一部分，为部门行政法”。9合理性体现在适应了安全生产形势，是敦促煤矿企业重视安全生产、保护职工合法权益的有效手段，实施目的符合公平正义的法律理性。(二)“生命权优位”的价值目标风险抵押金制度的目的有三：一是使政府摆脱为“矿主买单”的压力，二是增强企业的安全生产责任意识，三是为潜在债权人提供预期保障。这体现了安全生产过程中，政府、煤矿企业及企业职工的权利义务由冲突向平衡的转变。政府义务主要是加强指导、完善立法、严格执法。对煤矿企业而言，对自有资金享有所有权，同时负有提供安全生产环境、保护员工生命财产安全及事故后紧急救援和支付赔偿金等义务，遵守我国煤矿治理“谁办矿、谁受益、谁负责”的基本理念。对参与生产的员工而言，应享受必要劳动安全保障保护生命健康权。尤其在一些偏远地区，中小煤矿的矿工处于弱势地位。矿工为了谋生，往往在明知缺乏安全保障、存在事故隐患的情况下下井作业。仍以鸡西矿业(集团)公司为例，该公司10个矿区聚居着7万名矿工以及他们近40万的妻儿老小。其中“贫困户达3.8万户，特困户1.3万户”，按照相关标准，家庭人均月收入不足100元，可定为贫困户;不足70元，就是特困户。10在2006年山西左云“518”煤矿透水事故中，矿工反应“15号就打出20米的水，没有往外抽，在底下打个洞渗下去，就让我们继续下矿，不开工就罚款100块。”11 矿工已发现问题，但还是下井了，怕罚款、怕丢掉赖以谋生的工作。 “下井三分险”，这是矿区妇孺皆知的道理，但是谋生与生命危险的较量中，眼前的生活是更现实的。而是否改善安全生产条件，以及在出现事故征兆时是否采取预防措施则掌握在煤矿管理者或者矿主手中。 “在2002年6月城子河矿难中，国家安全生产监察管理局鸡西市办事处曾先后5次检查，每次都发现问题，提出停产整顿，但五次都没能落实。6月10日，爆炸前10天的检查中再次发出停产整顿通知书，矿长刘永金(已遇难)还签了字，但是，生产依旧照常进行。”12矿工的生命权完全系于管理者的一念之间。道德相对于制度、安全相对于巨额利润，显得苍白无力。然而，安全是人类的共同需要，人们首先要求法律具有保障安全的作用。霍布斯有句名言：“人的安全乃是至高无上的法律。”保障安全是法律的首要价值目标。生命权是自然人的最基本人权，一旦受到实际侵害，任何法律救济对于权利主体都毫无意义。只有安全才是职工生命权的保护伞。基于职工的弱势地位和安全需要，要求企业存储风险抵押金，就是在企业财产权和职工生命健康权的搏弈中寻求平衡，确立生命权优位这一基本原则，实现法律保障安全这一基本功能。保障职工的生命财产安全尤其生命健康权是立法当然的价值目标，保障安全正是法的实质正义。(三)赔偿请求权的资金保障煤矿企业安全生产风险抵押金作用体现在两个层次，一为预防和规避事故风险，排除侵害职工生命健康权的隐患;二为一旦发生事故并符合支付条件时，退而求其次，保障受害职工的赔偿请求权。充分发挥第一层次保护人身权的作用是首要的立法取向。使企业认识到风险责任，重视安全生产并主动控制生产风险。但是，任何预防机制都不是完美的、万能的。受技术条件的限制，部分生产安全事故难以防范。第二层次作用将产生保障效果。安全生产法第48条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”工伤保险条例第13条规定：“工伤保险基金应当留有一定比例的储备金，用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付;储备金不足支付的，由统筹地区的人民政府垫付”因此，政府只在工伤保险范围内承担支付保险金责任，而不应当代为承担安全生产法上煤矿企业的民事赔偿义务。而煤矿企业安全生产风险抵押金制度的建立，可以在出现法律规定的支付情形时，保证赔偿金的到位，保障了职工的赔偿请求权。事故后动用该笔资金的，煤矿企业应在安全生产管理部门的核定通知送达之日起1个月内按规定标准补齐;当年未发生生产安全事故，没有动用的，煤矿企业安全生产风险抵押金自然结转，下年不再存储。在保障事故后受害职工人身损害赔偿请求权的同时，还保护煤矿事故救助方的救助费用请求权是煤矿企业安全生产风险抵押金制度的另一项重要功能。救助费用享有优先权是海商法设立的一项典型制度。古老的航运业习惯法显示了巨大实用价值。生产安全事故与海难救助都面临实施紧急和有效救援的问题，风险抵押金将支付抢险救灾费用列入使用范围是对救助费用享有优先权立法理念的借鉴。四、风险抵押金制度的不足及完善(一)存储主体亟待拓宽暂行办法规定煤矿企业必须以其法人名义存储。而在法人企业以外，还存在大量的合伙制和个人独资开办的等多种形式的非法人企业。这些企业大部分为乡镇煤矿，规模较小，仅因其不具有法人资格，而被“侥幸”免除了存储责任，在立法上不失为一种疏漏。因此暂行办法应当将此类煤矿企业纳入规范范围，为其责任人设定存储义务。(二)预防功能有待加强虽然从理论上讲，法律保障安全，即保护生命权是法律追求的实质正义和首要任务。但是表面看仍较多地停留在事后补救的层次上，即主要规定了各方在事故后的权利义务，事前预防鲜有提及，在设计时并未在法条上充分体现保障生命权这一立法取向。作为一种经济控制手段，只会导致企业去存抵押金，不必然会创造安全生产环境，并不能充分发挥对事故预防功能，生命权优位的价值目标很难实现。因此，煤矿企业安全生产风险抵押金制度应当完善预防机制。笔者认为应主要通过拓宽使用范围的途径实现这一目的。所谓“风险抵押金”是对“风险”的担保，在“风险”演变为事故时发挥作用。如果煤矿企业和职工均能按照安全生产法和矿山安全法等相关安全生产法律规定进行生产，安全事故“风险”就有望降低。如湖南省生产经营单位安全生产风险抵押金管理暂行办法(湘安监办200484号)第四条规定：“企业安全生产投入严重不足或直接威胁安全生产的，安全生产监督管理部门可以安排该单位所缴风险抵押金强制投入。”类似规定应当借鉴，煤矿企业存在必要的安全生产资金投入不足时，首先依法责令其补足，在规定时间内资金仍不能到位，不符安全生产条件的，可用该企业所存储的风险抵押金强制投入。安全生产资金到位，修缮和购置先进生产设备、改善安全保护设施、保证实施安全生产培训是控制生产安全事故的关键措施。(三)缺乏惩罚和奖励机制“完整的法律规范应由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范是有严重缺陷的，它无法发挥法律规范的强制性功能。”13又因煤矿企业的存储义务来源于生产安全事故的预期责任，故“如果某个责任主体必须赔偿它所造成的实际损失，无论这一损失的程度是多少，主体的预期责任将等于它所造成的预期损失。并且预期责任等于预期损失是我们讨论主体在各种责任规则下会采取最佳行为方式论证所依据的基本假设。”14不履行存储义务将遭受经济制裁的情况下，煤矿企业会采取最佳行为方式创造安全生产环境，从而实现煤矿企业安全生产风险抵押金制度的预防功能。但是利润是企业的生命，企业具有履行存储义务的被动性，从外部激励企业守法至关重要。可以从以下四点设定外部激励：(1)规定由安全生产监督管理部门对延期存储企业收取滞纳金，对到期无正当理由少存储或拒绝存储的企业实施冻结帐户，强行划拨资金的行政强制措施。(2)赋予安全管理部门行政处罚权，对延期存储、少存储、拒绝存储的煤矿企业实施罚款，可将罚款数额确定为违规资金的一定比例，从而敦促企业认识到违法成本，增强对企业的约束力。(3)建立信息公开和披露制度，对上述三类煤矿企业的违规情况定期通过公共媒体进行公告，充分发挥社会舆论的监督作用。(4)为增强制度的灵活性和实用性，赋予省级安全生产监督管理部门和财政部门对安全生产条件未达标以及拒绝存储、少存储和拒绝存储风险抵押金的煤矿企业在合理幅度内上调存储数额的权力。如对当年安全生产未达目标或年度考核中被评定为不合格的煤矿企业，当地安全生产监督管理部门应