财政研究论文-深化政府收支分类改革推进财政透明度和绩效评价工作.doc

财政研究论文-绩效评价工作内容摘要：本文通过政府收支分类改革、财政透明度、公共服务绩效评价之间关系、改革现状、存在问题的论述，从协调三项改革关系角度，提出了如何深化政府收支分类改革的政策措施:完善政府职能，深化政府收支分类改革；对预算科目“接口”设置要严格限制，防止形成模糊地带；以收支分类改革为起点，改革政府会计制度；转变财政职能，提高公共资金管理人员素质。关键词：财政，收支，管理，改革在财政管理改革领域，不能孤立地看待政府收支分类、政府透明度建设、支出绩效评价等改革措施，而应将这三项改革综合起来考虑，这是深化财政管理改革,一、政府收支分类、透明度建设和公共服务绩效评价的关系公共产品和服务分类是政府收支分类的基础；科学的政府收支分类是政府透明度的前提；较高的政府透明度、准确的收支分类，是政府公共产品和服务绩效(一)公共产品和服务理论是政府收支分类改革的基础表面上看，政府收支分类只是根据政府职能，对于公共供给过程进行的技术上、形式上的划分。但我们认为，政府收支分类绝不只是一个简单的会计核算技术变革，它是整个国民经济核算体系的重要组成部分，是1993年开始的、2003年确立的整个国民经济核算体系由物质产品平衡表体系(MPS)向国民账户体系(SNA)过渡改革过程的延续和深化。其内在理论基础就是经济学上新旧价值理论的变迁(从建国到改革开放初期我国一直采用MPS，它是与高度集中的计划管理体制相适应的一种核算体系。1993年开始放弃MPS采用SNA核算体系，但同时保留MPS的一些核算口径和内容。2003年实施中国国民经济核算体系(2002)，完成了向SAN体系的转变。这种转变标志着价值理论的根本转变，因为MPS认为只有物质生产活动才创造价值，非物质生产活动不创造价值，这与第三产业发展的现实产生了极大背离。)，它标志着市场、政府角色已经找到了准确定位，市在公共产品供给理论看来，在政府取得收入是为了满足公共产品和公共服务提供需求，服务于政府公共支出的，即“以支定收”而不应当是“以收定支”，政府是因为公共产品和服务供给，而不是因为取得公共收入目的才存在的。其基本理论逻辑是：(1)根据市场和政府的分工，具有非竞争性、非排他性的产品和服务由政府提供；(2)根据不同公共产品和服务的受益范围、不同层级政府特点，确定各层级政府公共提供职责；(3)根据部门和公共职能分类，确定功能支出科目分类；(4)经由公共选择的过程确定不同类别的财政资金供给范围、供给程度；(5)将各个不同类别财政支出状况向公众公布；(6)社会公众和民意机构根据各种不同类别公共服务履行情况，进行供给绩效评价。在这一逻辑过程中，起点是市场和政府分工，终点是公共供给绩效评价，理(二)政府收支分类是政府透明度的基础政府收支分类改革的重要性没有被整个社会，甚至财政理论和实务界充分认识，其应有作用被极大低估。从根本上看，政府收支分类将政府公共产品和服务划分为不同类别，确定不同的财政供给数量，是提高政府透明度的基础技术条件(国际货币基金组织，财政透明度M，北京，人民出版社，2001年。)。如同美国国内收入署格言所表述的那样，“如果你能够追踪金钱的流动，你就会找到真相”，政府收支是政府公共服务最准确、最客观的描述。柯彼茨(Kopits)和克雷格(Craig)给出了关于政府透明度的定义是：向公众最大限度地公开政府职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解且可以比较的，便于选民和市场准确估计政府活动的真实成本和收益(Kopits，G.&J.CraigTransparencyingovernmentoperationsIMFOccasional?Paper，158，(1998)。)。而柯彼茨和克雷格认为政府透明度应该包括“制度透明度”、“会计透明度”、“指标与预测的透明度”三个方面，其中会计透明度HJ4.2mm是核心。通过政府透明度建设，公开政府公共服务信息，明确国民负担义务与享受权利的交换关系，将还原政府接受国民委托的“代理人”面目；另外，也将使一些典型的“应景政策”难以维系(鶴光太郎，“政府透明性(1)国変革突破口，JEconomicsReviewNo.13，2004年。)。这种政府透明度在我国所作的主要指政务公开，在21世纪初，为履行入世的关于政府透明度承诺，同时推进政府民主建设，我国开展了政务公开。即对不涉及党和国家秘密的职责权限、办事依据、程序与时限、办事结果、重大决策和责任追究情况，应在一定范围内、通过政务公开栏、新闻媒体、网络等形式进行公开。近年来取得了一定的效果，但是实践中这种政务公开缺乏一定的实质性内容，尤(三)政府收支分类、透明度是绩效评价的前提赫西曼(AlbertHirshman)认为，由于劳动生产率的提高，人类生产活动创造出的剩余增多，使各类组织具备了低效运行的可能性，绩效衰减迟早会发生，他提出通过“退出”和“话语权”机制对组织机构的绩效衰退进行制约(AlbertHirshman,Exit,Voice,andLoyalty:ResponsetoFirms,Organizations,andStates.HarvardUniversityPress,1970。)。但是他认为“退出”属经济范畴，主要凭借市场来发挥作用，主要适用于市场组织；“话语权”属政治因为，虽然从理论上讲，公共服务中，居民“退出”选择权是存在的：对中央政府的公共服务不满可以移居海外；对地方政府不满可以迁往外地，这也正是公共服务的泰伯特模型所论述的情形。但由于子女教育、本人工作、生活习惯等因素限制，这种迁移的成本很高，因此人民唯一的治理机制就是“话语权”。要依靠“话语权”对提高公共物品和服务提供形成压力，就必须着眼于公共物品和服务进行全面了解和准确评估。这就要求政府对国民进行政务、财政收支信息公开，提高透明度，使居民在全面掌握信息的基础上，对公共产品和服务绩效进行二、政府收支分类改革的意义、进展和问题我国以往政府收支分类不合理，导致政府收支“内行说不清，外人看不懂”，预算公开确实有一定困难。因此，必须通过改革，将政府支出进行科学分类，是增加透明度的必要条件。这对人大代表、整个社会对公共服务绩效进行评价和监(一)改革政府收支分类体系，增强财政透明度的意义2000年以前的财政改革，主要集中在财政收入体制方面，通过1994年分税制、后来的所得税分享、农村税费改革等不断调整，基本形成了一个相对规范的收入机制。2000年以后主要是财政支出方面，通过部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等改革，财政支出的公共性增强。但是作为财政改革基础的收支分类体系依然沿袭前苏联计划经济时期的模式，对财政改革的不适应性突出。根据政府公共产品和服务理论，改革政府公共职能分类，进行政府收支分类1.市场经济