城镇化进程中土地流转与农村养老保险联动机制.doc

城镇化进程中土地流转与农村养老保险联动机制刘成高 黄敏摘要：随着我国城镇化进程的不断深入，农村集体土地流转为城市建设、工业和其他综合性质的用地越来越频繁，对农村集体土地流转的制度研究也日益受到理论界、各级政府和社会公众的高度关注和重视。如何公平、合理、合法地分配土地的流转而带来的收益，尤其是通过法律和制度上的安排，在农村土地流转与养老保险之间建立一种有效的联动机制显得十分重要。关键词：城镇化 土地 农村养老项目基金来源：西南民族大学研究生学位点建设项目（2012XWDS1204）作者简介：1、刘成高（1969-），男，四川成都人，西南民族大学管理学院副教授，硕士生导师，经济学博士，执业律师，主要从事房地产、社会保障和经济法研究。2、黄敏（1969-），女，西南民族大学计财处副研究员、副处长，研究方向：财务管理。一、二元结构下的我国农村养老保险形势分析随着我国城镇进程的不断深入，农村人口逐渐从传统的农业生产领域分流出来进入城市，从2011年开始，根据中国社会科学院社会学研究所发布的2012年社会蓝皮书（下称蓝皮书）相关数据显示，中国城镇人口占总人口的比重首次超过农业人口，达到50%以上。据此，中国社会经济结构的转型已进入十分紧要的临界点。从良性的方面看，城镇化为我国经济和社会发展提供了相应基础平台，如果通过经济结构的调整和生产方式的变革能够为失去土地的进城农民提供更多的就业机会，为全社会成员增加更多的福利和收入，则长期困扰我国经济和社会发展的城乡二元结构难题将得以逐步解决并最终消除。但从负面因素来看，由于城市人口剧增和耕地面积的急剧减少，由此形成的巨大就业压力、环境污染、收入分配等等各类问题将更加突出，各种不确定因素经济形势将愈加复杂和这给我国国民经济的稳定、和谐和可持续发展提出了严峻的挑战。可以说，城市化和城乡一体化建设成为近十余年来推动我国经济增长和社会发展的最强动因，与此相关联的农村集体土地流转趋势也随之越来越明显。然而，在取得大量经济建设成果的同时，困扰我国经济和社会全面发展得城乡二元结构问题不仅没有解决，反而有愈演愈烈的趋势，城乡差距进一步扩大，主要表现在：在城镇化率不断提高的大背景下，国民收入和福利极不平衡、城乡差距被制度性扭曲、失去土地但同时没有顺利融进城市工作和生活的“被城市化”边缘人群逐年增加等等。这种极度不平衡的发展态势一方面严重制约和影响着我国经济和社会的可持续发展能力，同时也为诸多社会隐患的滋生买下了伏笔。笔者认为，在集体土地流转日益频繁的趋势下，审慎处理好城市发展与农村人口的社会保障事业发展，特别是农村养老保险事业的关系，构建土地流转与农村养老之间的良性互动机制，是最具有基础性、保障性和紧迫性的重要工作之一。2011年，全国新型农村社会养老保险基金收入1069.68亿元，是2010年基金收入的11.77倍；基金支出为587.69亿元，是2010年基金支出的19.39倍；基金累计结余为1199.18亿元，比2010年增加了776.68亿元，增长率为183.83%。报告还指出，我国新型农村社会养老保险基金收支结余在各个省份之间的差异已经显现。江苏和山东已经分别高达174.94亿元和161.50亿元，天津、浙江、河南、四川、上海和北京也在50亿80亿元之间；而西藏只有1.10亿元，海南、青海、吉林和宁夏也都低于6亿元。按照目前的发展态势而言，地区差异还有逐步扩大的态势。而另一面，城乡差别也在逐步扩大，由于农村人口相对来说老龄化程度更高，贫困人口更多，养老保险的就更加严峻，只有解决了农村养老的后顾之忧，才可能为破解我国区域经济发展不平衡和城乡二元经济结构所形成的发展差异奠定基础。中国社会科学院世界社保研究中心，中国养老金发展报告2012，中新网，2012年。二、我国农村养老保险存在的主要问题1、参保比例低，保障水平低。现行我国新型农村养老保险（新农保）采取的是基本上还是农民自愿与适度的强制性相结合的原则，几乎没有明确政府责任和义务机制。而受传统农耕文化和计划经济体制的影响，我国农村人口对土地的依赖根深蒂固，生养死葬几乎都离不开自己的一亩二分地，脱离土地之后加入到国家统一构建的养老社会保障体系中来的观念，还未能在农村人口中得以有效传播和接受，但城市化的发展必然会使部分农村土地改变其用地性质和产权归属，失去土地进入城市也必然是城乡一体化中不可逆转的趋势，这种因传统观念与现实经济社会形成的冲突，使得相当一部分农村人口徘徊在新型农村养老保险制度的大门外而不能或不愿进入。在经济和文化较发达的东部沿海地区，新农保的参保率和缴费水平还是比较高的，但从全国范围来看，参加养老保险的人大都限于经济条件较好的农村人口，而经济条件较差且相对处于贫困的中西部地区农村人口中参保率十分低下，许多空巢老人更是因为经济条件、观念知识和沟通等原因不知道养老保险为何物，这与社会保障制度本身对贫困的救济终极目标显然是不相匹配的。同时，现有保障制度下，农村社会养老保险的缴费水平太低，基本上起不到保障作用和功能。以四川省、重庆市等偏远地方的农村2008年为例，新农保的缴费水平标准为2元/月-20元/月，共分10档，农民老年时得到的养老金从每月补足5元至60元，根本无法满足其基本生活需要，尽管在2012年之后各地纷纷调整了新农保的缴费标准，但相对于现实农民的保障需求来看，仍然是杯水车薪，难以起到养老保障的作用。另外，由于缺乏专门的机构和规范合理的农村养老金运行机制，农村养老保险基金的征缴、管理和发放缺乏有效的监督制度，即使是如此微薄的养老保险收入，也常常被地方政府巧取豪夺，挪用、克扣和拖欠养老金现象在中西部欠发达地区十分普遍。根据一项对江苏省9城市的农村养老保险基金调查，被挪作他用、违规使用的农村养老保险金达35%，地方政府违规收取农村养老保险金管理费最高达30%。2、土地流转与农村养老保险关系实证分析。就我国现有的法律法规来看，城市市区土地的产权人是国家，由国务院代为行使产权主体资格，农村和城郊土地除明确归国家所有外，一律为农民集体所有，其产权人主体资格往往由农村集体经济组织代为行使。事实上，农村集体经济组织往往表现为村民委员会，其结构较为松散，组织程序和议事规则也往往带有相当部分基层乡镇一级政府色彩。因土地流转产生的收益权和控制权不能直接确定给农户，作为土地的终极所有人农民，如何在各类土地流转中表达自己的真实意图和想法，实现自身利益最大化，缺少相应的平台和沟通机制，不仅严重影响了土地资源的配置效率，而且还隐藏着巨大的社会隐患，比如强拆强征引发的群体事件，还有一些单位与政府工作人员里应外合，通过大面积集体土地租赁套取财政补贴而后逃之夭夭，一方面致使土地荒芜，另一方面也造成农户地租无法保障，这都是目前城镇化进程中亟需修正和完善的不正常现象。另一方面，从我国目前城市房地产业发展的土地批租制度来看，国家才是土地使用权出让的唯一合法的主体，这就意味着无论城市化进程如何发展，土地的一般地租和级差地租如何变化，集体土地都必须通过国有化征收交还给政府，由政府按照房地产市场的运行规则比如招标、挂牌、拍卖等方式高价出让给房地产开发企业，失去土地的农户都只能依靠土地上原有农作物的产量和价格标准得以微不足道的补偿（与土地出让价格相差几十倍到几百倍不等），这样低廉的标准不仅不能维持被迫进程的农民原有生活条件，甚至连城市最低收入水平保障都不能达到，引发农民的反感和抵触也在情理之中。一方面是经营城市的地方政府依靠土地财源滚滚，另一方面同样是因为土地，农民被城市化，沦为没有地、没有工作、没有保障的城市边缘化人群，潜在的社会风险极其严重。以下是我们对目前我国农村养老保险制度与失业救济（最低生活保障）及养老保险金计算方法的实证分析： 失业与最低生活保障的计算（S1+S2）养老保险是在保险对象是非劳动力，而农民的最低生活保障则是其在具有正常的劳动能力情形下对其进行的保障，它是一种政策性失业行为，其保障时间的起点应以农民失去土地的那一刻进行计算。作为投入生产的一种资本要素，农民失地后获得的最低生活保障具有时间价值，因此在对其进行测算时应考虑资本价值的贴现。设基期T0时S1、S2的值为M1=M2=M0，贴现率为r。在一定技术条件下，男女劳动力资本的时间价值并不一致，故可分别设定男女贴现率及比率为rm、rf和、1-。由此在时期T内，我们可得到如下等式： （1）， 、分别为男性农民和女性农民领取社会保障的最后时点，下同。 养老保险金的计算（S3）养老保险体系综合考虑投保人的生命周期和时间价值，用其来测算养老保险具有合理性。 （2）、分别为基期男性和女性农民的人均养老金，可通过大型保险公司提供的保费清单进行计算。（3）征地补偿标准的确定根据上述推导，我们可以得出人均社会保障费用为TS，在此基础上我们可进一步得出一定数量土地被征收后需对农民进行补偿的数额。假定某地域内需征收农地S亩，对应失地农民的人数为m，则单位面积需支付的土地补偿金（LC,Land Compensation）可由下式确定： （3）三、构建土地流转与社会保障联动机制思考1、充分利用土地流转产生的收益促进农村养老保险制度建设。社会保障制度的构建必须建立在经济基础和资金保障的前提下，因此，我国农村养老保险制度的建立还是必须解决好钱的问题。由于我国疆域辽阔，地区经济和社会发展地区差别很大，所以改革开放近二十年的时间里，几乎没有在农村社会保障方面进行过大范围、强制性的社会保障体系推广和制度性建设。也可以说，农村人口在改革开发的前二十年里为我国城市化进程作出了巨大牺牲，付出了巨大代价，这才形成了所谓的“三农问题”，未来的二十年，我们必须利用改革开放以来积累下的红利反哺三农，为我国城市化进程规划好长期的资金积累计划，才可能为我国经济社会的稳定、和谐和可持续发展打好基础。除了中央财政的大力支持外，笔者认为，地方政府在集体土地流转中计划出专项基金支持这一宏大的系统工程应该是不可或缺的，也是完全可行的。城乡一体化核心是人的身份与收入分配一体化。要确保农民的收入就必须首选确保农民在就业和社会保障方面的制度保障，而利用好土地流转来带的收益，则是这一制度得以推行实施的物质基础。现阶段，土地仍旧是农民养老最直观、最可靠的保障来源，也是最能维系农村社会稳定的纽带，因此无论土地的产权归属和用地性质发生何种变化，都必须尊重农民在土地上获得的收益。由于在实践中，农村集体经济组织的法律地位、议事规则、权责利划分上并不清晰，从而导致集体土地所有权主体的行使不具备可操作性，在现实经济社会活动中基层政府、村委会和村民个体都在行使土体使用权，因此而产生的土地流转收益以征地、拆迁、补偿或新农村、新场镇建设为由被基层政府截留和控制。而以土地作为生存和生活之本的集体经济组织成员农民个体，往往没有话语权，所得到的利益也往往明显偏低。所以，应当首先对现有的农村土地产权进行有效确认并落实分户到每一个人头上，对于集体土地具体的使用年限、用地性质、权利转让与继承，收益分配等等予以配套性规章和政策细化，强化农民养老保障的心理预期和安全感，对于土地流转收益分配，要强化适龄农民再就业和老龄农民的养老金应有份额，要改变过去那种在土地拆迁、安置中与失地农民尤其是年龄较大的农民作一次性的经济了断现象，最大限度发挥土地流转收益在农户社会保障尤其是养老保险中细水长流的功能。要加大社会保障的互济性、强制性宣传，增加农民对养老保险制度的接受、支持和参与积极性。2、强化政府在土地流转和农村养老保险中的责任和主要地位。基于政府在社会保障体系建设中的责任和主导地位，应通过相应的法律法规和制度建设，运用社会保障的强制性、公开性、连续性相结合的原则构建社会保障制度。要加大力度完善现有的农村社会养老保险行政法规和规章制度建设，制定农村养老保险具体构建条例和农村养老基金规范化运行流程，增强农村养老保险制度的可操作性，确保现有的农村社会养老保险制度得到绝对的执行。逐步理顺各级政府在有关农村养老保险中的义务和责任，确保农村养老保险地方性法规和单行条例的统一，防止政出多门，实现省级以上区域内的农村养老保险法规适用的统一性。对于因集体土地流转而产生的收益中计划出来的农村养老保险基金，除了确保其公平性和连续性外，还应该逐步实现城乡养老保险基金的并轨，通过国家、单位和个人三位一体的筹资管理模式进行规范化运作。不能实现再就业的农民，要参照城市居民的养老保险金方法，增加政府统筹基金的支持力度。特别是在具体的集体土地流转收益的分配管理上，尽量减少一次性的了断方式安置失地农民，同时还应将农民自己的缴费金额、政府的支持以及领取养老金的总额等等通过表格化、程序化公示告知其明细流水，使农民由被动参与养老计划转为这项制度的主动参与者和推动者。加大对挪用、侵吞农村养老金的惩处力度，尤其是制度建立之初，对于敢于以身犯险的行为更应该比照国有资产的保护和管理规则严厉惩处。主要参考文献：1 徐旭、 蒋文华等，我国农村土地流转的动因分析，管理世界, 2002；2 北京天则经济研究所“中国土地问题”课题组，土地流转与农业现代化，管理世界，2010；3 鲍海君、吴次芳，论失地农民社会保障体系建设, 管理世界，2002；4 郑功成，中国社会保障体系的建立和完善，中国人民大学出版社，2004；5 周其仁,产权与制度变迁-中国改革经验研究增订版，北京大学出版社，2004；6 林义等，社会保险，中国金融出版社，199