关于解决结古镇规划区内失地农民生活保障和.doc

关于解决结古镇规划区内失地农民生活保障和后续产业发展的意见结古镇的重建不仅仅是单纯的恢复重建，还是一个不断扩大城镇规模、改善城镇设施、优化城镇服务、全面提升城镇内涵的过程，客观上必然涉及到失地农民的后续生活保障和产业扶持问题。对于这项工作，我们必须放到事关和谐重建大局的高度来对待。根据州委、州政府的安排，经过认真调研，依据有关国家政策规定，结合结古镇规划区实际，为州委、州政府对失地农民生活保障与后续产业发展提供政策依据和可供选择的方案。一、指导思想以科学发展观为指导，突出以人为本，实现城乡统筹、和谐重建、维护社会稳定。高度重视结古镇规划区内失地农民现状，从灾后重建和今后城镇发展的实际情况出发，在落实征地补偿、拆迁补偿和安置补偿等政策的同时，科学制定社会保障和后续产业发展的各项措施，确保灾后重建稳步推进，使结古镇规划区内失地农民生产生活方式顺利得到转型，人均收入得到可持续增长。二、基本原则1、坚持城乡统筹，共同发展的原则。把解决失地农民生活保障和后续产业发展问题，纳入到整个灾后重建的大局中，纳入到玉树县今后城市发展中统盘考虑，坚持城乡统一规划、共同发展的原则，实现规划区内失地农民生活有保障、后续产业有发展的目标，打破城乡二元结构的壁垒，缩小城乡差距，增加失地农民收入。2、坚持先易后难，先行试点的原则。将失地农民的弱势群体放在重点位置，先行解决最困难、最需要帮助的失地农民的救助，再逐步扩大范围进行救助，先行在规划区试点，再行在其他项目区，最后在全县推广，最终实现各项惠民政策的全面覆盖。为确保此项工作有序开展，将采用先行试点，边实施边探索的原则进行。3、坚持政策基本精神，符合客观实际，量力而行的原则。在国家没有明确的政策规定前，参照借鉴有相关政策和已实施地区的成功做法，结合结古镇的实际情况，同时充分考虑州县财政状况，量力而行，制定切实可行的政策、方案。4、坚持政府引导，个人自愿的原则。在解决失地农民的社会保障和后续产业发展上，由政府制定相关政策，积极引导农民进行后续产业发展和解决社会保障问题，在实施中要尊重失地农民的个人意愿，在农转非、低保和养老保险的城乡方式选择上，给失地农民自主选择的权利。5、坚持区别对待的原则。对失地农民的失地性质要明确区分。对于依法征用的耕地用于公共设施、宅基地建设的失地农民，在解决社会保障和产业发展上给予优先考虑；对于非法倒卖耕地而失地的农民，在解决社会保障和产业发展上不予考虑，区别对待。二、结古镇规划区内失地农民基本情况1、耕地征用情况： 1982年土地承包时，结古镇规划区内6个村(忠德村、日奥格村、德宁格村、当代村、扎西大同和新寨村）有耕地的农民910户，3249人，耕地面积16486亩，人均占有耕地5.1亩。地震前经过二十多年城镇绿化、道路、移民区和行政企事业单位占地、宅基地用地和灾后重建总体项目规划，共减少耕地11110.6亩。其中历年公共用地占地8063.3亩，行政企事业单位建设占地1640.6亩，居民宅基地占地2344.1亩，私下出售土地703.2亩，私下出售土地面积占土地减少总面积的20%。震后用于灾后重建项目征用耕地1360亩，剩余耕地4015.4亩，人均占有耕地0.98亩。2、失地人员情况：2010年底，结古镇规划区内6个村(忠德村、日奥格村、德宁格村、当代村、扎西大同和新寨村）有耕地的农民1303户、4082人，其中男1950人，女2132人。按年龄划分：0-17周岁1142人，18 -30周岁966人，31 -45周岁822人，46 -59周岁668人，60周岁以上484人；按文化程度划分：大中专以上58人，高中191人，初中926人，小学及以下2907人。3、人均收入情况：1982年土地承包时，人均耕地5.1亩，按轮歇方式耕种，每年人均种植2.6亩，每亩年收入140元左右，人均种植年收达364元（1982年市场价），农民基本达到温饱；2003年以后，结古镇依靠区位优势，大力开展种植业结构调整，共调整面积1101.8亩，全力推进“三个区域”、建立“八大基地”、发展“三个行业”的发展战略，建立蔬菜大棚2322座，露天种植蔬菜283亩，发展牛羊育肥、养猪、养鸡、养藏獒等养殖业，发展在镇区建商业门面、房屋出租、土地出租、运输、旅游等经营，提高了农民的生产生活水平。到2009年底，农民人均纯收入达到3153元，其中种养业收入占15%，第三产业收入占18%，门面收入、房屋出租和土地出租收入占67%。地震后，生产生活遭到严重破坏，尤其是以门面、房屋和土地出租为主要收入的农民收入来源减少，陷入贫困。三、失地农民的特点1、失地农民分布集中。结古镇失地农民主要集中在规划区里6村，占全镇失地农民的65%。2、规划区村集体经济和人均收入因区域分布不平衡而使收入产生不平衡。除扎西大同村外，其他村社集体经济非常薄弱甚至处于空白状态，群众收入较低。3、土地管理混乱。由于土地管理不严，缺乏行之有效的管理机制，失地农民非法出售土地现象严重。4、传统养殖业和种植业规模小，而且正处在转型期。虽然犏奶牛养殖及蔬菜种植的比例逐年提高，分别占到整个养殖业的34%和种植业的47%，但经营不善，缺乏管理经验，经济效益不高，影响了失地农民种养殖的积极性。5、征地价格与土地市场价格差距显著，征地中利益冲突尖锐，失地农民群众不满情绪强烈，影响社会稳定。四、规划区失地农民的界定标准我国对失地农民的界定，没有明确的法律条文规定。已实施失地农民保障政策的地区对失地农民的界定是：政府统一征收农村集体土地后，农业户口家庭人均耕地面积少于0.3亩的可确定为失地农民。0.3亩的标准主要依据当地农民的最低生活水平、农作物产量和其他收入来综合考虑确定的。参考其他地区的基本做法，综合考虑结古镇的实际，规划区内失地农民的标准应界定为人均耕地面积少于1.2亩（轮歇后0.6亩）为宜。理由如下：一是结古镇地处高原，海拔高，气候条件恶劣，适宜种植的农作物品种少、产量低；二是耕作方式采用轮歇方式，种植效益低；三是土地收益占农民收入的70%以上，且失地农民在震前人均收入低于全省平均水平，而且只占国内已实施失地农民社会保障政策省市平均人均收入的21%；四是私下出售土地的农民不列为失地农民。结古镇规划区内共有农民4082人，失地农民3380人。其中私下出售土地的农民702人，私下出售土地农民在落实低保和养老保险两项政策时政府不予补助或酌情减调补助。五、失地农民的社会保障措施（一）户籍改革在失地农民自愿的前提下，把农业户口转为城镇居民户口，纳入城市人口管理。（二）纳入城镇最低生活保障根据玉民（2010）115号文件中对极重灾区的失地农民城镇低保比例提高15%的要求，规划区内失地农民有421名可享受城镇最低生活保障。由国家补贴80%，需资金80.8万元，地方财政承担20%，需资金20.2万元。对不愿转为非农户口的失地农民，实行农村低保政策。震前州县民政部门依据结古镇城镇人均收入测算，按照应保尽保的原则，确定规划区内失地农民达到享受城镇最低生活保障标准的人口比例为60%，2028人。震后失地农民赖以维持生计的门（铺）面、房屋出租收入在地震中损失殆尽，收入骤降，建议继续延长生活困难补贴或将城镇最低生活保障扩面至70%，涉及人口2366人。待灾后重建完成，群众生产生活逐步恢复后，降低享受低保的比例。资金由国家补贴80%，计454.3万元，地方财政承担20%，计113.6万元。（三）纳入社会养老保险（1）失地农民社会养老保险政策及选择目前国家还没有对失地农民纳入养老保险有明确政策规定。各实施养老保险的省市采取的办法有两种，一种是农村养老保险，另一种是参照城镇养老保险。目前我省还未实行失地农民的养老保险制度，参照其它省市执行城镇养老保险政策的做法，也应对结古镇失地农民执行城镇养老保险政策。我省城镇养老保险政策缴费标准和计算方法是：以上年社会平均工资收入2797元为基础，缴费基数为2797元60%=1678元；政府负担部分1678元12%12月=2416元/年，2416元/年15年=36240元；个人承担部分1678元8%12月=1611元/年，1611元/年15年=24165元；缴费满15年达到享受待遇条件时，每月可领取养老金为：733元（个人帐户养老金16788%1215=24165139=174，基础养老金279720%=559）。（2）目前我省城镇职工退休年龄男60岁，女55岁。建议考虑玉树自然条件恶劣，高寒缺氧，平均寿命低于中东部地区的实际，参照青南地区公务员退休年龄，建议失地农民领取养老保险金的年龄确定为男55周岁，女50周岁，缴纳养老保险金的起至年龄段男16岁至55岁，女16岁至50岁（不含在校学生）。（3）规划区内应纳入养老保险的失地农牧民从16岁以上（不含在校学生）至55岁的有1754人。如参照国内有关城市缴费方式，一般采用以下四种方式：第一种，个人承担40%，单位或村集体承担30%，政府承担30%，若我们参照政府每年需承担养老保险资金1222.4万元。第二种，个人承担70%，政府承担30%。政府每年需承担资金1222.4万元。第三种，个人承担50%，政府承担50%。政府每年需承担资金2037.3万元。第四种，个人承担30%，政府承担70%。政府每年需承担资金2852.3万元。（四）城镇医疗保险按照城镇医疗保险的有关政策，由政府为失地农民垫付医疗保险费，期限5年，每年需资金34.5万元，共172.5万元。城镇医疗费保险的缴费标准是：18岁以下每年缴费40元；男19岁至59岁或女19岁至54岁每年缴费110元；男60岁、女55岁以上每年缴费30元。六、后续产业的支持政策和措施1、对规划区内的剩余耕地由政府统一征收，作为城市后续发展的储备用地。征地款实行先分发给个人，后以村、社形式整合捆绑使用，进行再投资。2、结合灾后重建规划，整合国家扶持资金和重建惠农资金，在灾后重建的各项产业项目中，给失地农民在政策上予以适当倾斜，扶持失地农民进行投资。3、从灾后新开发的商业用房中，为失地农民人均解决5平方米的商业门面，资金从征地款和贷款中统筹，每年以集体经济的形式分红。4、对失地农民中家庭人口多，无住房和住房困难者，纳入到租赁房供给范畴，并在经济适用房的认购中予以照顾。5、对持有村、镇和县级土地行政管理部门的合法手续的失地农民提供各种优惠政策以及贷款的扶持。对震前震后私自倒卖土地者，在优惠政策以及贷款的扶持方面适当予以限制。6、扶持投资建设商业门面。结古镇地处州县府所在地，是全州政治、经济、文化中心，是康巴地区重要的商品贸易集散地。根据玉树灾后恢复重建对结古镇发展的定位，要把结古镇发展成为现代高原生态旅游城市和青海藏区经济社会发展的先行地区。有鉴于此，要积极引导扶持失地农民在规划区投资门面商铺建设，搞个体经营前景非常广阔。如扎西大同村可在原有畜产交易市场的基础上继续扩大投资规模；日奥格、德宁格、忠德、当代可依托城区优势建几个功能区分的大型市场，其中适当比例的门面商铺由失地农民投资；当代村建一个民族风情园，在新寨村建民族风格的步行街，风情园和步行街中的门面商铺也按一定比例由失地农民投资。7、加大贷款的扶持力度结合结古镇旅游产业发展和震前60%的失地农民有商业门面的实际，在原有每户10万元贷款的基础上，再增加贷款10万元，鼓励失地农民投资商业门面或增加住房面积，搞家庭旅馆、藏家乐或个体经营，资金来源由失地农民在征地补偿款、个人自筹和贷款中统筹。8、技能培训加强对失地农民的技能培训，力争在未来五年内使40%的失地农民接受具有就业前景广、薪酬待遇较好的现代服务技能，鼓励失地农民参与商贸、旅游、运输、建筑、餐饮等行业市场竞争，走自我发展的路子。在培训中优先考虑并增加困难户和女性的比例。初期计划培训535人，以人均需培训经费3000元计算，共需资金160.5万元。9、积极促进就业由于优势产业发展不足，社会发育程度较低，失地农民就业面临诸多困难。在征地时应将公益项目中的就业机会直接提供给被征地农民家庭或村集体，并在灾后重建规划中将技能要求较低、易就业行业和其他公益岗位，如市政保洁、安保等，通过向公开招聘的形式安排失地农民就业。同时根据失地农民自主创业和自谋出路的意向，在税收、办证、提供创业资金等方面给予特殊照顾，以此促进就业。10、加大结构调整力度利用国家支持青海等藏区发展政策和第二轮西部开发的良好机遇，进一步理清发展思路，以剩余农田资源高效利用为目标，深入研究农业产业结构调整中存在的问题，进一步挖掘市场潜力，通过完善设施和高标准建设，大力实施“一村一品”战略，推进生态畜牧业和绿色农业建设，努力在花卉、蔬菜和特色养殖上取得突破，用结构调整实现高效农业发展，达到群众增收、产业发展的目的。在现有生产条件的基础上，安排专项资金，通过政府扶持或聘请专家共建农业科技示范和试验区，增强产业结构调整的技术支撑和信息支撑，培育出具有地方特色和高产、优质、高效、绿色的农畜产品。成立产业协会和农民经纪人组织，搞活农畜产品流通，设立政府奖励基金，进行鼓励扶持。11、加强旅游资源开发以农民专业合作组织为纽带，利用结古镇得天独厚的区位优势和自然条件，在政府强力推介的前提下，对旅游市场宣传、提升接待功能和方式、以及旅游商品开发等给予金融支持奖励，通过民间和政府两个层面，州内外两个市场主体，在玉树民间文化艺术、特