申论热点——集约利用土地.doc

耕地保护与集约利用土地8月23日，中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究进行第3 1次集体学习。国务院发展研究中心刘守英研究员、北京大学林坚副教授做了讲解。土地制度是一个国家基础性、根本性和全局性的制度，是构成生产关系和一切经济关系的基础。一个好的土地制度具有稳定和发展的双重功能，促进政治稳定、经济发展与社会和谐。自有人类社会以来，建立和完善与生产力发展要求相适应的土地制度，成为经济制度变迁的重要内容，推动着社会演化发展。一、我国土地管理面临的问题 1耕地保护形势严峻，坚守耕地红线面临巨大挑战。当前和今后一段时期，我国粮食产销和供求的结构性矛盾不会发生根本改变，并将长期处于紧平衡甚至脆弱的平衡状态，对国际市场的依赖性也越来越大。我国粮食问题的挑战是水资源和耕地资源存在严重错位；优质耕地不足、后备耕地资源匮乏以及耕地污染加重，也对粮食安全构成威胁。 2稀缺土地资源被过度消耗，传统土地利用方式亟待转变。人多地少是基本国情，土地稀缺是我国面临的根本制约。近年来我国土地节约集约利用水平有所提高，但是，土地浪费和粗放利用仍然十分惊人。一是城镇外延扩张造成土地过量消耗；二是工业用地占比较高，总体利用效率偏低；三是农村建设用地占比大，土地闲置和粗放利用客观存在。 3地方经济增长对土地要素的供给依赖较大，传统经济发展方式难以为继。现有发展方式以“土地一财政一金融联动机制为支撑。这套发展机制中，财政是动力。在经营性用地实行招拍挂后，土地出让收入大幅增长，形成土地财政。金融是工具。近年来，各级地方政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方政府向商业银行借贷，一靠资本金，其一部分来自收支盈余，更主要来自土地出让收益。二靠资产作抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。这套发展机制促进了经济高增长，增加了地方财政收入，造就了城市繁荣。但弊端也逐步显现，造成多征、多占、多卖地冲动，导致土地浪费，冲击耕地红线，也加大了宏观调控难度。4土地利益分配问题显化，引发的社会矛盾日益突出。当前我国土地利益分配问题波及的范围有所扩大，程度有所加深，问题越来越突出。一是被征地农民和地方政府的利益矛盾；二是土地级差收益的归属和公平分配问题；三是土地利益补偿也存在不公。 5土地违法违规没有得到根本扭转，土地依法管理阻力重重。近3年来，全国违法用地宗数、面积和占用耕地面积平均分别下降2 5、24和26。但是，土地违法违规依然呈易发多发态势。一些地方政府主导、支持或默许是违法违规供地的主要原因。农民集体突破规划和用途管制进行非农开发的现象也较为普遍。 二、中央关于集约利用土地的新政策8月23日下午就完善我国土地管理制度问题研究进行第三十一次集体学习。胡锦涛指出，土地是人类生存发展的重要物质基础。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国。我国土地管理仍面临着不少新情况新问题。建立和完善最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，是贯彻落实科学发展观的题中之义，是确保国家粮食安全的战略举措，是造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计。我们一定要以对国家和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神，紧紧围绕以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。当前和今后一个时期，要重点抓好以下4方面工作。第一，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占补平衡制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。第二，切实实行最严格的节约用地制度，强化土地利用总体规划的整体管控作用，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城镇化道路，确保保障性安居工程用地供应，严格执行土地用途管制制度，完善土地使用标准。第三，切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。第四，切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度，加快征地制度改革，深化国有土地有偿使用制度改革，加强土地行政管理能力建设。学习胡锦涛总书记讲话的精神，国土资源部围绕“四个任务”接连发表了四篇提出了具体的工作思路。第一、以科学发展的视野和智慧破解“两难”。耕地保护形势严峻、土地资源过度消耗、粗放型经济发展方式难以为继、土地利益分配问题显化、土地依法管理阻力重重。这些新情况、新问题汇集到一点，突出表现为资源需求刚性上升、资源供给刚性制约“两碰头”而产生的“两难”。 有效破解“两难”，是国土资源管理面临的时代课题以科学发展的智慧破解“两难”，要求我们在面对复杂局面和重重考验中能够统筹兼顾、善治善为，要求我们不失时机地以完善土地管理制度为抓手，深化体制、机制改革，促进土地利用方式转变，进而加快经济发展方式转变。第二、把发展思路统一到可持续发展轨道。切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，切实实行最严格的节约用地制度，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。这给各级党委和政府传达了一个明确的政策信号：新时期经济社会可持续发展，不仅要从思想观念上切实转变发展理念，更要在实际行动中坚持和完善“最严格”制度，切实以土地利用和管理方式的转变促进发展方式转变。“最严格”是为了“可持续”。 坚持和完善“最严格”的制度，实际上就是以土地资源为“硬约束”，在保障发展中强化资源保护，在保护资源中促进科学发展。切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，是破两难、促双保的基础保障。切实实行最严格的节约用地制度，是破两难、促双保的根本出路。耕地保护和节约集约用地向来是国土资源管理的重中之重。当前，省级政府耕地保护责任目标首次考核已经启动，全国国土资源节约集约模式县（市）创建活动也在全面推进。土地资源管理应加快改革创新的步伐，对各地构建共同责任机制的新探索，节约集约用地的新做法等有益经验进行制度层面的总结与提炼，做好法律法规的修订、衔接，以土地利用和管理方式转变，推动发展方式转变。第三、切实维护群众土地合法权益不容动摇。切实维护被征地农民合法权益，是征地管理工作的出发点和落脚点。由于工业化、城镇化、农业现代化快速发展对建设用地需求量的加大，以及农村土地制度深层次的问题，征地领域矛盾频发、冲突不断的现象没有得到根本遏制。严格界定公益性和经营性用地，是加快推进征地制度改革的前提。土地征收的本质是为了公共利益。然而，现行法律并未对“公共利益”做出明确解释，导致国家土地征用权事实上不受限制，从而造成权力滥用。完善征地补偿机制，是加快推进征地制度改革的核心。征地使农民失去了一项重要的财产权益以及与土地相关的一系列权利。规范征地拆迁管理，是加快推进征地制度改革的基础。维护被征地农民的合法土地权益，离不开严格有效的监督管理措施和畅通公正的法律救济渠道。加大土地督察和执法力度，是加快推进征地制度改革的保障。加快推进征地制度改革，使征地工作逐步走上和谐征地、促进科学发展的轨道。第四、加强能力建设构建土地管理新格局。作为贯彻落实科学发展观的题中之义，建立和完善最严格的土地管理制度必然要求全面加强能力建设。无论是科学发展能力，还是改革创新能力，抑或是综合实践能力，都是加强土地行政管理能力的重要内容。在构建土地管理新格局的过程中，在打造土地管理共同责任机制的前提下，土地行政管理能力建设是一个带有全局性的共同任务。构建土地管理新格局，需要有与之相匹配的土地行政管理能力。而能力建设的强化，必将成为打造土地管理新格局的强大驱动力。各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。国土资源管理部门要积极主动服务，不断提高土地管理工作水平，各有关部门要密切配合，加强统筹协调，形成工作合力。要严格遵守土地管理法律法规和法定程序，依法管地用地。要深入进行土地资源国情和土地法律法规宣传教育，普及保护耕地和节约用地基本知识，使全社会都深刻认识我国国情和保护耕地的重大意义，使保护耕地、节约用地观念深入人心，广泛形成保护耕地、节约用地的良好社会氛围。 三、完善土地管理制度的思考(一)强化土地用途管制，完善土地利用的空间规划管控制度。 第一，完善土地利用的空间规划体系，引导产业和经济合理布局，促进区域协调发展。 第二，加强规划落实的监管体系建设，保障规划的有效实施。 (二)尽快缩小划拨用地范围，深化市场配置土地资源的制度改革。 要进一步加大国有土地市场配置改革，尽快缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。近期，除军事、保障性住房、涉及国家安全和社会公共秩序的特殊用地继续划拨使用外，其他各类建设用地应全部实行市场配置。(三)加大保有环节征税，完善土地财产税制度。 要建立适应土地资源国情的新型不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。当前，重点是加快保有环节和增值环节的税收改革。 (四)稳步推进农村土地管理制度改革，健全农村土地产权制度。 第一，建立稳定而有保障的农村土地产权制度。赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权；扎实推进农村土地确权、登记、颁证工作；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；建立健全土地承包经营权流转市场。 第二，稳步推进农村土地管理制度改革。进一步完善农村土地管理制度；逐步建立城乡统一的建设用地市场；完善农村宅基地制度。(五)加快推进征地制度改革，建立公平、共享的土地增值收益分配制度。 第一，加快推进征地制度改革。进一步完善征地补偿安置制度，拓宽安置途径，探索留地安置、土地入股等多种模式，实现保权让利或转权让利，确保农民长远生计。 第