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“以拆违促进拆迁” 长沙模式扩散源起2011年09月09日08:06经济观察网微博 经济观察报 记者 胡芳洁 在各地征地拆迁过程中，一种新的“经验”正在被实践、总结和扩散，这种“经验”叫“拆违带动拆迁”，即以拆除违法建筑的名义来推动拆迁，当拆迁补偿无法达 成一致的时候，政府相关部门就以最严厉的标准，来核查该房屋的相关手续是否齐全，一旦有不全的地方，就将房屋定性为违法建筑进行拆除。 这一模式，使得不少历史原因形成的合法房屋，都变成了违法建筑，进而被拆除。更关键的是，根据现行法律，对违法建筑可以强制拆除，并且没有补偿。 违法与合法之间 在征地拆迁中，拆除违法建筑的情况一直都存在，因为确实存在违法建筑，也存在拆迁户为了获得更多补偿在拆迁之前抢盖房屋的情况。 但以代理拆迁案件为主的北京才良律师事务所律师王才亮和他的同事们发现，最近两年，本来是合法建筑，被当做违法建筑拆迁的案例变多了，这甚至形 成了一种拆迁经验在全国各地推广。今年以来，这种情况变得更为严重，因为今年1月颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例取消了行政强拆，而以“违法建 筑”定论进行拆除，相当于变相维持了政府组织“强拆”的做法。 湖南长沙成为“拆违带动拆迁模式”的发源地。 2008年底，王才亮代理了一起典型的“拆违带动拆迁”案件。 1995年，当事人易建辉在其位于湖南省望城县天顶乡水清村五里堆生产组的老房子后进行扩建，建了一栋四层的楼房，占地100平方米，建筑面积499.8平方米。 对于这一房屋，易建辉分别于1995年获得了县政府颁发的个人建房用地许可证，于2000年获得岳麓区政府（1996年天顶乡划归岳麓区管辖） 颁发的房屋所有权证，注明核发建筑面积400平方米。由此可见，易建辉所建房屋的土地和400平方米的建筑面积，都在当时得到了政府对其合法性的确认。 然而，到了2008年，岳麓区因道路拓改工程，需要对易的房屋进行拆迁，双方未能就拆迁补偿达成协议。后来事情迅速发生了质的变化。2008年 11月20日，长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队向长沙市规划管理局岳麓区分局发函，要求对易建辉房屋的合法性进行认定；第二天，11月21日，长沙 市规划管理局岳麓区分局向长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队出具合法性认定意见的函，称易建辉房屋在该局没有任何规划审批手续，属违法建筑；11月 24日，长沙市岳麓区强拆迁拆违工作领导小组办公室对易建辉作出违法建设工程拆除决定书，认定其499.8平方米的房屋为违法建设工程，责令自行拆 除，否则，将进行强拆；11月26日，长沙市岳麓区房屋产权管理局根据该拆除决定书注销了易建辉的房屋所有权证。 只是因为没有规划审批手续，易建辉的房屋在短短一周之内，就被认定为违法建筑，被要求拆除，并迅速被当地房管局吊销了房屋所有权证。 王才亮表示，这个房子是90年代建在农村里，当时的情况是，1995年-1996年，望城县建房者不必申办规划许可证，而且岳麓区规划分局成立于21世纪，房屋建于20世纪，自然没有规划审批的记录。 “尤其是在城乡结合部，90年代建的房子，一般只要得到村里和镇里的同意就可以了，没有规划许可证，这种情况很普遍。”王才亮表示。 易建辉不服岳麓区政府的违法建设工程拆除决定，起诉至岳麓区中级人民法院，2009年4月，法院判决岳麓区政府败诉，理由是由岳麓区政府设立的 岳麓区强拆和拆违领导小组无权做出违法建设工程拆除的行政处罚决定。但法院并没有对政府认定违法建筑的这一模式以及易建辉房屋是否为违法建筑做出判断。 岳麓区政府不服判决，上诉至湖南省高级人民法院，省高院维持了中院的判决。 被拆迁户赢了。然而，这一胜利，犹如短暂的光亮一闪而过。地方政府很快就调整了策略，其对“违法建筑”的认定模式变得更为严密和难以撼动。 变化 “这个案子还只是个案。现在以拆违带动拆迁，已经总结出了一种模式。”王才亮说，这个模式的大致结构就是：发布拆迁公告之后，给一定期限，让被 拆迁人按照拆迁标准签订合同；如果不签订合同，立刻由城管部门给规划部门或国土部门发一个函，征求意见，这里房子是合法还是非法，规划或国土部门会马上给 城管部门回一个函，如果房子没有建设工程规划许可证或土地证，就认定是违法建筑，建议拆除，城管部门就以拆除违法建筑的名义对房屋进行拆除。 王才亮表示，城管部门的出现是关键变化，在征求规划或国土部门的意见后，由城管来做出拆除违法建筑的行政处罚决定，因为城管部门拥有行政处罚的决定和执行权。这正好规避了本文上述案件中政府败诉的问题。 2009年8月6日，长沙市政府发布关于进一步加强拆迁工作的意见（长发200923号）。这一文件的颁布，可以说是该市从政府文件的形式上，确立了“以拆违促进拆迁”模式的地位。 意见明确规定：“坚持无偿拆违、有偿拆迁，以拆违促进拆迁。国土、规划部门依法对全市已建违法违章建筑进行认定，提出具体处理意见。城管综 合执法部门依据国土、规划部门的处理意见，做出限期拆除决定。当事人逾期不拆除的，依法由区人民政府责成城管综合执法等部门在5个工作日内实施强制拆 除。” 正如这一政府文件中所描述的，城管与国土、规划部门的密切配合，使得其对“违法建筑”的拆除变得更为高效。长沙市星城家俱实业有限公司的拆迁案，就是这一新的拆迁模式下的典型案例。 2010年1月，星城家俱公司所在地被确定为当地洋湖医院项目用地。2010年6月，长沙市国土资源局岳麓区分局征地拆迁事务所向星城家俱下达 了征地补偿通知，该通知认定星城家俱房屋建筑面积为8915.21平方米，合法面积为3812.52平方米，合计补偿1019.6331万元。 但星城家俱公司并不认可这一补偿标准。该公司由村民陈建和创立，于上世纪90年代修建在岳麓区勒江村勒江河组，当时这里是农村的荒地，1997 年12月，星城公司取得了3177.1平方米的集体土地使用权证，此后至2004年，公司在该地块上不断修整厂房等建筑，共有近9000平方米的建筑面 积。按政府的补偿标准，补偿价格只有1143元/平方米。 双方无法就补偿达成一致，于是后面又出现了进行“违法建筑”鉴定的一幕。2011年5月8日，由岳麓区城管大队向岳麓区规划分局发函，要求对星 城公司的建筑物进行鉴定；5月13日，岳麓规划分局向岳麓区城管大队回复了一份对此建筑物“技术鉴定的答复”，该答复中称：“函中所述建筑物，均未在我局 申办或补办过建设工程规划许可证属违法建筑，建议拆除。”依据这一鉴定结果，5月16日，岳麓区城管大队向星城公司下发行政执法告知书，认定星城 家俱公司建筑为“违法建筑”；5月18日，岳麓区城管大队又送达行政处罚决定书，要求星城家俱公司在二日内拆除建筑。 星城家俱公司不服，委托北京才良律师事务所律师王才亮、万天飞，于5月26日将岳麓区城管大队告上岳麓区人民法院。这次被拆迁人再没有像2009年那么幸运了，8月11日法院判决星城公司败诉。早在5月30日，近万平米的星城家俱公司全部厂区建筑，被行政强拆。 “星城公司在90年代建厂房的时候是农村的土地，实际上这块地直到2010年才被征为国有。当时只要取得村、镇的同意就可以建了。”万天飞律师 表示，现在在乡、村庄建设乡镇企业，确实需要先获得乡村建设规划许可证，但这是在2008年1月城乡规划法生效以后才实行的。法院判决中，认定该房屋 没有取得过建设工程规划许可证，但最初星城公司是建设在集体土地上，也并不在城市规划区内，不可能获得城市建设中需要的建设工程规划许可证。 在城乡结合部尤其是上世纪建设在集体土地上的房屋，规划等手续不齐全的情况很常见，而在土地划归国有以后，再以现行城市规划的严格要求去审核这些房屋，往往难以通过审核。 而房屋被以“违法建筑”定论要进行拆除，现在已不是个案。王才亮表示，据他了解，在长沙市岳麓区，就有20多户的房屋被定性为“违法建筑”到法院起诉，而没有被受理的。 这一趋势还在蔓延。今年7月，住建部在呼和浩特举办了一个关于国有土地上房屋征收与补偿条例的培训班。一位参与该次培训的主讲专家对本报表 示，培训班有来自全国各地政府部门的140多个学员，他问这些学员，是