浅析WTO与政府宏观调控职能的法治化管理.doc

浅析WTO与政府宏观调控职能的法治化管理浅析WTO与政府宏观调控职能的法治化管理武汉科技大学文法与经济学院 吴松强1吴松强（1975- ），男，湖北武汉人，武汉科技大学文法与经济学院工商行政管理方向硕士研究生；电话肖 坤2肖坤（1964- ）男，湖北武汉人，副教授；作者信箱：武汉市青山区建设一路武汉科技大学100#，邮编：430081，联系电话电子邮件：；武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生吴松强内容摘要：宏观调控是政府为实现经济宏观平衡，而对各种经济总量的调节与控制；市场经济是需要政府进行宏观调控的干预经济。宏观调控行为是政府公共行政管理中的一种特殊行为。我国政府宏观调控职能要适应加入 WTO后的要求，有效地发挥作用，必须将宏观调控纳入法治化的轨道。关键词：WTO 宏观调控 法治化 政府职能 我国所实行的社会主义市场经济是在国家宏观调控下的市场经济，而不是自由放任的市场经济。随着我国成为WTO正式成员，我们必须看到“入世”对中国社会各个方面所产生的长期而深刻的影响，它意味着引进WTO一整套规则和原则体系，将促进中国市场经济更快地融入全球经济之中，中国市场经济得到更快的发展。同时，WTO作为一个规范的国际贸易组织,其一系列规则、协定对成员方具有更强的约束力，对成员方政府提出了严格的要求，其最终目的是要求各国政府按照市场经济的规则运作，减少贸易壁垒，促进贸易自由化。这在客观上向我国政府的经济管理模式提出了改革和法治化的要求，即要求政府改革不适应国际规则的管理制度和行为方式，建立符合国际规则的运行机制和国际惯例对接的管理模式，并进一步改善政府与市场、政府与企业的关系，规范政府的经济管理行为，提高政府依法行政的能力和水平。一、加入WTO对我国政府宏观调控职能的影响对当代各国政府而言，经济职能是政府职能的主体和核心。在市场经济体制中，政府的经济职能主要是对社会经济进行宏观调控，这也是政府与市场关系的集中体现。加入WTO对我国政府宏观调控职能的影响在于：第一， WTO所架构的是一种市场走向的政府与市场关系。市场经济的基本制度意味着市场是完整的，政府对市场不应过多干预，这是加入 WTO的一个制度性的前提条件。随着市场经济体制的发展，政府的全能性要向社会性转化，政府的职能必须转换，对国家干预和宏观调控的权力必须限定在一定领域和一定程度上，否则，它不仅不会推动市场经济的发展，反而会成为市场经济发展的障碍。第二，加入 WTO将促使我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段。它向政府能力提出了更高的要求，但并不意味着削弱政府的经济职能，而是要强化政府的经济管理地位和作用，强化宏观调控职能。其一，我国是在经济全球化的激烈竞争背景下加入WTO的。由于国际经济主体实力与地位的不对称，国际市场经济规则与制度安排的不公正，处于弱者地位的发展中国家极易受到伤害。发展中国家如果没有一个强有力的政府，其国家和民族的利益便难以得到有效的维护。其二，在经济全球化的条件下，发达国家与发展中国家地位存在很大的差距，发展中国家要从生产初级产品、低附加值产品的地位中摆脱出来，挤占高附加值的商品市场，必须实施正当的贸易保护和产品结构的升级。在这种情况下，发展中国家政府的适当干预和宏观调控具有十分重要的意义。其三，我国的社会经济发展很不平衡，市场经济不成熟，面对“入世”后开放的国内市场，为了实现国民经济稳定、协调地发展，更需要有一个充分行使社会公共管理职能的强大国家的存在，需要依靠政府强有力的调控干预。因此，面对 WTO给予我们的机遇与挑战，政府宏观调控职权既要加强，使政府在国家经济竞争和发展中起到主要的推动作用，又要适度行使宏观调控职权，以防止和避免对市场经济的阻碍。把握好宏观调控中的强化与适度的关系，实现二者有机结合的关键在于厉行法治，实行宏观调控的法治化。二、宏观调控法治化管理的内容政府作为宏观经济的调控者通过各种经济杠杆，调节宏观经济的景气指数，主要是经济增长速度、物价的水平、社会就业和国际收支平衡。党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家作为治国的基本方略，其中包括了要求国家行政机关把依法行政贯彻于公共行政管理活动的全过程。宏观调控行为是政府公共行政管理中的一种特殊行为将其纳入法治化轨道就是要在整个国家宏观调控领域严格贯彻法治原则。它包括：(1 )政府宏观调控职能的法定化；(2 )宏观调控手段的法律化； (3 )宏观调控立法的完备化；(4)宏观调控权行使的合法化。政府宏观调控职能的法定化是实行宏观调控法治化的前提。市场经济中的宏观调控始于十九世纪末、二十世纪初，其理论基础是以凯恩斯为代表的西方经济学说。二战后，发达国家逐渐建立起一套完整的宏观调控体系。尽管在七、八十年代，凯恩斯主义遭到新经济自由主义理论以及公共选择和政策分析学派理论的批判和挑战，但迄今为止，政府宏观调控和干预仍是当代发达资本主义国家介入市场经济运作的有效途径。无论是以美国为代表的以反独占与规制为特点的国家调节，还是以德国、日本为代表的强调为实现国家宏观调控目标而介入社会经济生活，对社会经济进行统治，国家宏观调控职能的行使都是以法律形式出现的，都伴随着一批经济法律的出台。考察各国宏观调控和干预的产生发展过程，不难得出这样的结论 :政府宏观调控的职能一开始就是法定的，国家宏观调控职能从产生那天起，就与法律结下了不解之缘。在实际中，一方面，我国中央政府宏观调控能力不强，调控的方式、方法不能适应市场经济的要求，调控的措施在实践中受到部门利益和地方利益的干扰；另一方面，政府的宏观调控的职权不清晰，宏观调控的义务、责任不明确，存在着行政机关非法干预和个别行政领导人的恣意妄为、瞎指挥等问题。加入 WTO以后，我国政府面临的是一个强调流动自由的交易规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场，面临着国内市场范围日益扩大和经济关系日趋复杂。为了在全球化的激烈竞争中维护本国人民和企业的经济利益，维持经济稳定与增长，我们比以往任何时候都更要求一个高效率、强有力的政府，要求政府宏观调控的科学性、规范性、稳定性。因此，由国家权力机关通过法律的形式授权政府以宏观调控职权，使其法定化，通过法律的强制功能保障政府宏观调控措施的贯彻实施，规范政府的宏观调控活动，对于有效地履行政府经济管理职能，保障经济活动主体的自主权，防止政府的不当干预具有重要意义。宏观调控手段的法律化，是实现宏观调控目标的保障。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为使经济运行符合国家宏观调控的方向和目标，政府必须采取一系列宏观调控手段，主要有经济手段、法律手段和行政手段。法律手段是宏观调控诸手段中最为规范的手段。西方经济学者如李斯特、萨缪尔森等都高度重视运用经济法规进行经济调控和干预，甚至把它作为国家的重要职能。“入世”后，市场制度的普遍性特征将在很大程度上影响政府的行为模式，促使政府的宏观调控职能由过去的直接控制、直接经营转变为以间接调控为主的管理模式，并改革行政手段单一的管理方式，逐渐过渡到以经济和法律手段为主，多元手段并存的调节和控制经济运行上来。无论是经济手段还是行政手段都是通过政府行为发挥作用，特别是行政手段，如果缺乏法律约束，便不可避免地带有“人治”的因素，极易影响、干扰宏观调控目标的实现，必须使其具有合法性，即必须使其采用法律形式，借助法的规范性、稳定性和权威性，使宏观调控手段的作用得以充分发挥。宏观调控法治化的基础在于完善的宏观调控立法。加强宏观调控立法的意义在于 :一方面，通过法律确定国家对国民经济总体结构和宏观调控的基本指导思想和目标，确定政府宏观调控的基本原则和基本制度、宏观调控的手段和方式、宏观调控的对象等，规范政府的宏观调控行为；另一方面，政府的宏观调控职权的实现要通过一定的法律形式加以保障。由于我国过去几十年来计划经济下所制定的宏观调控的法律、法规，实质是为行政手段服务的法律，带有浓厚的计划经济色彩。所以，当前完善宏观调控立法，就是要根据市场经济对政府宏观调控的要求，修改、完善现有的宏观调控法律、法规，吸收、借鉴市场经济发达国家成功的经验，制定适合我国国情的宏观调控法。尽管市场经济与各个国家不同的社会制度结合具有不同的社会规定性，但现代市场经济发展的一般规则和基本规律是相同的。随着我国加入WTO，我国经济与世界经济融为一体，我国要按照世贸组织的规则要求和与外国相衔接或相同的调节市场经济的法律办事。此外，我国的宏观调控体系和法律法规应当适应经济全球化则带来的国际经济环境的变化，解决好与国际经贸规则接轨的问题。政府宏观调控职权行使的合法化是实现宏观调控法治化的关键环节。由市场机制的内在本质决定，政府宏观调控的出发点和归宿点是为了最大限度地促进公共利益，保障社会经济主体权利充分而有效的运用。但是，宏观调控作为国家的重要经济职能，表现为政府介入社会经济生活领域，运用行政权力的强制性、权威性，保障对各种社会资源的合理配置和开发利用，实现国家的意志的行为。这种行为，对于社会经济主体而言，是服从国家经济意志的行为。“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰；因为如不对这种权力及其界限做出严格的规定，这将沦为纯粹的权力统治”, 极易给社会经济主体造成伤害，使生产力遭到破坏，导致市场衰退，产生权力腐败和其他副作用。我国“入世”后经济运行、经济关系的市场化取向和对 WTO有关规则的遵循必然对传统的行政模式产生冲击，特别是 WTO规则要求增强政府政策的法治性和透明度，以保证政府为市场和企业提供公平的“游戏规则”,要求政府推行政务公开，为所有的市场主体提供平等的竞争机会和环境，提供优质的公共服务。因此，政府宏观调控职 权的行使必须遵循职权法定、法律保留、法律优位、依据法律、职权与职责统一的行政法治原则，受到法律的严格监督、约束。政府宏观调控权的行使必须符合相应法律的实体规范和程序规范的规定和要求，防止自由裁量权的滥用，行政机关及其工作人员违法必须受到追究。三、营造法制环境, 加快政府的职能转换，重塑政府的经济职能, 建立服务型的政府在经济全球化的大背景下，我国加入 WTO意味着机遇与挑战并存。能否充分地把我国加入 WTO后享受的各种权利合法地转化为推进我国经济社会发展的实际利益，能否在履行应尽的国际义务的同时又能利用 WTO规则维护我国经济安全和合法利益，使我国经济通过改革、开放、调整、创新、进一步融入世界，从而实现发展与现代化的目标，这取决于我国政府的经济职能能否尽快适应加入 WTO后的环境置换，尽快完成政府职能的转换，提高依法行政的能力和水平，为中外企业营造出更佳的更有保障的公平竞争的法治环境。首先，建立和完善宏观调控法律体系，制定完备的宏观调控基本法。“国家加强经济立法，完善宏观调控”是第八届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案做出的一项重要规定。近年来，我国的经济立法和宏观调控已有了很大的加强和改善。但是，由于缺乏宏观调控基本法的规定，政府宏观调控职权的解释存在困难，也不利于对政府的调控权的监督和制约。为了适应“入世”后的市场变化和管理模式的要求，将政府宏观调控全面纳入法治轨道，必须尽快建立和完善宏观调控法律体系。宏观调控法律体系是由多层次、门类齐全的调整宏观经济调控关系的规范性文件所组成的有机联系的统一整体，包括宏观调控基本法和其他宏观调控法律以及宏观调控的法规、规章等。当前，应当抓紧制定宏观调控基本法,以此为依据，制定配套的宏观调控法规及其规章。其次，按照 WTO的要求，重塑政府经济职能，加快政府职能转换，建立服务型政府。WTO协定虽然是国际经贸领域一整套法律和一些法律框架，但它是以政府行为作为主要内容，以政府的管理活动为调整对象，因而，它对政府权力的运作将发生实际的影响。如果说建立和完善社会主义市场经济是政府职能转变的内在驱动力，那么，加入 WTO则是促使政府职能转变的外在压力。因此，我国政府的经济职能必须适应这一要求，尽快完成由传统的直接管理转变为间接管理为主，从管理为主转向服务为主的过渡，在统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等方面积极履行自己的职责。 再次，加强政府宏观调控能力，规范政府调控行为。加入 WTO并不是意味着政府地位的下降，而是对政府能力，特别是对宏观调控能力提出了更高的要求。宏观调控是一项高度整合性和全局性的系统工程，不仅需要政府有令行禁止的调控权威，而且对于宏观调控的各种手段、方法及各种方法的配合使用也需要高超的调控技能。针对目前我国存在的中央政府宏观调控能力弱，地方政府经济调控行为失控的问题，应当通过法律的、制度的、道德规范的建设来加强中央政府宏观调控的权威性以及对地方政府的约束机制；通过加强行政法制建设，从实体上和程序上规范政府调控行为。目前，我国行政法制建设的诸多问题集中于行政权的实施过程中，不规范的行政行为影响了行政管理职权的有效落实，损害了管理相对方的利益，对开放的市场环境造成了不良影响。当前，特别要规范政府部门的经济利益行为，如政府审批权的规范化，程序的公开化，提高审批的透明度；清理政府及其部门的各种收费项目等；扩大行政执法行为的透明度，加大对行政行为的监督