ID226-经济适用房共有产权的实现方式及其影响.docx

经济适用房公有产权的实现方式及其效率分析朱亚兵 朱亚兵，1974年5月，上海立信会计学院工商管理学院，副教授，博士 （上海立信会计学院工商管理学院，上海，201600）摘要：本文主要结合现代产权理论和合约理论的研究，对经济适用房的公有产权的属性及其产生的原因进行分析，在此基础上讨论了经济适用房公有产权的两种实现方式：留置在公共域的公共产权及其封闭交易模式和基于控制权分享的市场化交易模式，此外还从退出机制的效率、政府管制效率、政府对经济适用房的补贴效率、对商品房市场的冲击以及可持续发展等方面对这两种模式进行了对比，并由此分析了经济适用房公有产权的实现形式对经济适用房政策的效率的影响。关键词：经济适用房；公有产权；公共产权；共有产权；分类号：F293.3 引言 经济适用房在开发建设以及经营过程中，存在进入、退出问题，经济适用房不经济、供应量不足、政府投资不足、建造成本等问题，部分地区经济适用房无人问津，而部分地区的经济适用房主要的业主是一些高收入家庭等等，这些问题的出现不仅影响了经济适用房政策效应的发挥，也影响了构建多层次住房体系的目标的实现。在经济适用房政策实施过程中，存在经济适用房分配主体不符合政策设计的初始目标要求，拥有初始产权人不是合格的主体，市场中存在大量的寻租行为，政府投资规模比较大，缺乏进行经济适用房投资的积极性，经济适用房的建设和开发以及利用缺乏持续性，并且政府的投资成本非常高，缺乏有效管制的经济适用房对商品房市场形成不利的冲击，破坏房地产市场的秩序。而开始于江苏淮安的一种全新的保障房建设模式共有产权房成为一种有益的尝试，为进一步完善住房保障体系，有效地满足中低收入家庭的住房需求提供了新的思路（陈明，2008；谢佳妮，2010；顾正欣、吴翔华，2010；吴立群、宗跃光，2009）。但是在实施过程中，这种市场化程度比较高的住房保障模式不仅显示出其优点，也出现了一些问题，需要进一步研究和完善（朱宪辰、周彩霞，2005）。一、经济适用房的产权性质与公有产权分析产权理论的研究表明，产权是一系列的权属（控制权）的组合，不同的控制权将给初始产权人带来不同的收益，这些权属在市场经济条件下，可以通过市场交易来实现（Gans，2005）。经济适用房也可以看成是一组权利的组合，并且在市场经济条件下，这些权属的价值也可以通过市场来实现（朱亚兵，2010）。巴泽尔（1997）的研究表明，当对构成产权的不同控制权的定价成本低于定价的收益的时候，市场机制可以在这些控制权的定价和转移中发挥分配作用，通过市场对这些权属进行定价就是有利可图的。在完全竞争市场中，对控制权估值最高的潜在竞争者，可以通过参与竞争性出价来获得控制权（Myerson,1981）。但是，当市场存在管制或者信息不对称时，市场交易成本非常高，就会使得市场对这部分控制权的定价和交易变得不可能或者是低效率的，此时，这部分控制权就被初始产权人留置在公共领域，成为公有产权，即这些产权的价值就不能够通过市场交易来实现（巴泽尔，1997）。经济适用房作为特定政策目标设计下形成的独特的住房制度，其产权性质不同于一般的商品房，由于政府让利的存在，使得经济适用房对于消费者来说，存在一定的租金，此外，由于其实际的消费对象严格限定为中低收入家庭，受这些家庭购买力和支付意愿的影响，这些租金被留置在公共领域中，成为公共产权。因而不同于巴泽尔对公共域存在的原因分析，经济适用房中公共产权产生的原因，即不是技术上无法对产权进行界定，也不是界定产权的交易成本太高，而是政府对住房消费对象进行管制的基础上产生的。离开了政府的管制，这种留置在公共领域产权很容易被界定和定价，并进行交易。因此，经济适用房公有产权的产生，一方面取决于住房政策设计的目标，主要是为了满足居住困难的中低收入家庭的居住需求而设计的，因而这种市场上的低支付意愿，决定了经济适用房控制权的价值必然受到影响，相对于商品房市场，基于低支付能力决定的价格一定是比较低的，价格低估导致其部分控制权不被合理的定价，因而被留置在公共领域，被居住者无偿获得。另一方面，来自于政府的税费减免或让利政策、政府补贴等因素，即政府支付或减免了经济适用房的部分费用，通过这种直接或间接的补贴行为，降低了开发商的成本，再加上政府限制定价政策的限制，这也降低了经济用房的实际市场价格，这也使得这部分控制权被留置在公共领域，形成了一种相对于商品房市场的租金。由于住房具有投资和消费的双重属性，因而房地产市场的需求层级并不能进行很好的自我分割，高收入群体可能仅仅因为投资需求也会选择进入经济适用房市场，开发商出于收益最大化的目的，也愿意在建造经济适用房的过程中，尽可能的满足高收入阶层需求，从而这些留置在公共领域的公有产权及其所产生的租金就有可能被具有较高的支付能力和意愿的消费者和投资者无偿获得。从而，为了满足中低收入家庭居住需要而设计的经济适用房就最终变成了“寻租房”，被高收入家庭无偿获得或无偿占有其被留置在公共领域的租金（基于投资需求或消费需求）。因此，为了解决或者保证中低收入家庭居住需求的经济适用房就从市场中反向漏出了，反而最终进入商品房市场，不仅破坏了商品房市场的秩序，还影响了多层次住房体系的构建。因此，为了保证经济适用房的政策设计目标，就必须保证将这些公有产权及其租金留置在公共领域，并且在选择退出机制时，对公有产权的合理定价和交易，保证这部分租金能够被收回，或者仍然被留置在公共领域，减少投资者或者寻租者能够获得的租金的规模。二、基于共有产权的经济适用房控制权的配置分析产权理论对于控制权的配置可以采取两种方式，一种是剩余控制权的分配，即具有预算约束、厌恶风险的一方拥有明确的权限，而相对来说，对投资的绩效具有决定性影响的一方拥有剩余控制权，这种分配有利于提供有效的激励，保证控制权的实际履行和效率（GHM，1986，1990）。第二种方式是控制权的分享，即根据利益相关者的理论以及投资双方的实际作用，由对控制权的绩效具有影响的各方分享控制权，达到风险共担，收益共享的目的。 控制权的配置不仅影响收益的分配，还会对交易效率产生影响（Milgrom,2007）。实际上，在经济适用房分配过程中，基于公有产权的来源及其不同的性质，作为初始产权人的开发商（政府部门）可以将经济适用房的各项物权进行合理的分配，尤其是其中所包含的公共权益。根据以上分析，经济适用房的控制权的配置主要有以下两种模式：1、基于剩余控制权的封闭市场模式经济适用房产权种包含的是隐含的公有产权，进入市场的中低收入家庭拥有初始产权以及使用权和收益权，并可以在经济适用房的细分市场上进行交易，并通过市场化交易选择进入或退出市场，即将这部公有产权一直留置在公共领域，形成经济适用房市场和内部循环机制。此时，保证经济适用房在内部的流转和循环，通过建立独立的经济适用房市场来对经济适用房进行分配。而政府拥有最终的控制权，即决定经济适用房是否退出市场，转向商品房市场，并对住房退出经济适用房市场进行选择和交易，最终获得经济适用房相对于商品房的被留置在公共领域的公有产权所产生的租金。此时的经济适用房属于政府和保障对象共同共有，而政府只有在经济适用房选择退出经济适用房市场时才实际行驶其拥有的剩余控制权，而在经济适用房市场上，政府只作为管制方和开发商存在。该模式对于政府来说，主要的成本是初始管制成本和市场机制设计的成本，即设定条件并对符合条件的居民进行甑别的成本，而经济适用房的建设可以采取市场化的机制来进行招标选择开发商，并采取市场交易方式来进行交易和分配，业主在选择进入和退出该市场时，也直接选择通过市场交易的方式来进行，但是，在市场的初期，可能由于市场参与者的数量和交易对象的特殊性可能导致市场交易成本比较高，但是，当经济适用房市场达到一定的规模，参与人的数量比较高时，市场化竞争性交易的效率可以得到提高，交易成本可以得到降低。2、控制权分享模式的开放市场模式此时经济适用房包含的公有产权的实现机制是“显性化的共有产权制度”，即政府和保障对象共同拥有经济适用房的产权，并将经济适用房的产权根据出资人出资情况进行合理的划分（政府是各种补贴或者市场价格相对于政府定价的剩余部分，而个人则是购买经济适用房支付的价格），在双方之间进行合理的分配，其结果是政府和个人各拥有部分产权，并且政府和个人分别拥有相应的控制权，当个人在正常使用经济适用房的时候，个人享有完全的使用权，但是当个人选择退出经济适用房市场时，该个人可以选择在商品房市场进行交易，并将获得的收益在政府和个人之间按照股权比例进行分配。政府将公有产权通过共有产权的模式明晰化，并在交易过程中实现公有产权的收益。该政策的优点是，不需要形成独立封闭的经济适用房市场，政府可以直接通过商品房市场来实现经济适用房的供应和流动，另外，经济适用房的使用者，其投资资金购买经济适用房时，仍然可以获得其购买资金的增值收益，因而可以避免封闭的经济适用房市场中的流动性不足以及收益率比较低的问题，比较容易变现并实现收益。这种模式对于政府来说，和前一种模式一样，需要对参与者设置条件进行甑别选择，并且需要合理确定价格和相应的控制权比例，给定中低收入群体的实际支付能力是私人信息，此时，确定合理的比例缺乏有效的信息，并且在退出市场的过程中，政府也需要对价格进行监管，因而，该种模式管制的成本比较高，但是对于参与者来说，市场化的交易成本会比较低。三、公有产权不同实现形式比较及其影响分析根据相关文献的分析，影响经济适用房政策实施的主要障碍在于其市场的准入和退出机制的不健全，政府缺乏投资的积极性，对商品房市场的冲击和干扰等，采取公共（共有）产权制度并引入市场化的交易和分配机制，可以有效地改善这些不利影响的影响，提高住房保障制度的效率和效益，但是不同机制的影响是不同。本部分从购买经济适用房的投资增值的角度，政府管制的效率以及购房者的道德风险，经济适用房使用者的福利角度，融资角度等对这两种方式进行进一步的比较。1、建立了有效退出机制，减少寻租的空间投资人在投资购买经济适用房时，其可能获得的收入既包括购买经济适用房所带来的增值（溢价），还包括经济适用房中所包含的公共产权的重新界定和转移。但是，两种方式的实现机制并不一致，以政府拥有剩余控制权为核心的经济适用房的供应方式，保障对象将拥有全部的住房居住权，并且其拥有在经济适用房市场上处置其产权的全部的权利，因而，其拥有的权属是比较完整的，并且建立在主要满足中低收入人群居住需求基础上的交易制度也比较好的限制了住房的投资收益，因而可以更好的抑制外部人因投资需求产生的购买力的影响，降低了市场购买行为中的逆向选择行为。并且，基于市场的交易行为也可以避免政府的过度干预，降低政府管制的成本。采用“共有产权”的形式来提供经济适用房，将经济适用房和商品房置于同一市场，并且根据购买者的支付的价格给予相应比例的产权，而政府获得剩余部分的产权，政府就可以按比例享有经济适用房的产权，从而能够参与经济适用房退出市场时获得的利润的分配，可以有效地抑制投资者所能够获得的获利空间，从而有利于抑制违规购买经济适用房的现象（王洪亮，2010）。从投资的角度来看，这有利于保证中低收入家庭的购房所应该获得的投资收益，避免了保障房可能形成的投资歧视，尤其是在房地产增值比较快的市场环境下，有利于增加中低收入的收入，为其下一步改善住房条件创造了条件。既保障了中低收入家庭的居住权，也保障了其投资获得收益的权利。以共有产权方式实现的经济适用房制度，这种模式类似于合伙制的投资，其优点是购买者以较低的价格可以获得相应的住房的占有和使用权，并且在市场上出售时，按照份额享有相应的投资收益权。因而这种政府补贴方式有效地限制了购买者的寻租行为，抑制了高收入阶层的逆向选择行为。但是存在的问题是，当房地产市场的价格存在较大的波动的时候，往往导致购买者的利益受到损失，导致中低收入阶层不愿意进入市场。此外由于政府的补贴是以政府的部分产权的行为存在的，因而这部分补贴实际上仍然是政府拥有所有权，只不过持有方式上的不同，由于购房者并不拥有全部的产权，使得这些购房者在行使相应的权利时，不可避免的会受到限制，并且在对经济适用房进行出售时，容易导致暗箱操作，出现损害公共利益的行为。当然当住房价格增长比较快时，对投资收益的需求会导致部分不合格需求者进入市场，借助于政府的补贴行为进行房地产的投资炒作，因此这种方式虽然避免了投机者对公共利益的寻租行为，但是却可能导致其变相利用政府所有权进行投资获利的行为。此外，在经济适用房出售时，政府不再是独立的第三方，还是市场交易的参与方，其为了保证投资的收益也有积极性推高交易价格来获利，从而激励地方政府维持高房价。2、政府管制范围和效率政府的管制主要包括对进入者的身份识别和管制，退出管制以及使用过程中的管制。对于第一种方式而言，经济适用房将部分产权留置在公共域，使得政府“隐含方式”存在的公共产权具有实施上的弹性，政府可以结合财政状况来进行调节，独立的封闭运行的经济适用房市场，可以根据合格的进入者的实际收入和支付意愿进行交易，并且可以形成比较有效的市场价格，而该价格可以为政府借助市场化招标机制进行经济适用房的建设和分配提供依据。并且由于独立的经济适用房市场上的价格不包含公共产权的价值，因而极大的降低了经济适用房对投资人的吸引力，而对经济适用房套型结构的限制以及适当的登记制度，也使得消费者的消费效用受到控制，因而，该机制可以更多的借助于市场机制来达到政策的目标。并且，由于排除了投资和投机需求，并且市场参与者均为中低收入家庭，此时经济适用房市场的价格波动的幅度会比较小，价格相对商品房市场更加稳定。共有产权模式的经济适用房，在实际实施过程中，政府面临的管制除了上述对进入者的身份甑别外，也需要对套型结构以及登记行为进行管制，除此以外，还需要合理的确定政府和私人产权的比例和私人支付的价格。（1）当经济适用房的建设是相对独立的时候，对于比例的确定是非常难的，由于房地产的地段特征，在缺乏有效市场机制，因而无法给出合理的市场价格时，对产权比例的划分必然缺乏有效的依据，需要政府部门来选择价格标准和产权比例，增加了管制成本；（2）当政府通过商品房市场进行共有产权房的提供时，可以根据居民的支付金额和商品房的价格来确定产权比例，但是该比例确定之后，往往缺乏弹性，并且在价格变动比较大的条件下，将形成个人和政府共担风险的模式，而中低收入家庭往往承担风险的能力是比较低的，因而必然影响合格购买者的购买行为。当然通过商品房市场提供共有产权房时，政府可以采取完全市场化的手段，因而和前者相比，在经济适用房的建设和分配以及退出上所需要的管制是最少的。并且在对退出机制进行合理的设计，并把政府提供的补贴完全产权化的条件下，购买者能够获得的收益只有自身购入部门的投资溢价，因而有利于抑制逆向选择行为的发生。3、政府投资（补贴）显性化影响在公有产权或共有产权制度下，政府对中低收入家庭的住房保障的资金需求均显性化了，这有利于地方政府根据自身的财政状况和保障对象的范围以及其水平合理编制预算。同时补贴的显性化有利于对资金使用的监督，提高资金的使用效率。并且用于住房保障的资金，变成了一项投资，而且这项投资可以通过市场机制来实现良性循环。但是当投资的收益随着房地产市场的价格变化而变化时，政府对投资收益的考虑可能会使得地方政府缺乏稳定本地住房市场的动力，从而会推进住房价格的上涨。此外，在公共产权的封闭市场模式中，补贴的显性化、市场化，政府可以利用市场机制来进行开发融资，在保证合理的收益条件下，政府可以引入私人投资者来进行经济适用房的开发和建设。但是在共有产权模式下，政府引入私人投资者进行投资则比较难，政府拥有产权部分的收益缺乏有效的实现机制，具有较大的不稳定性，因而具有比较高的风险，不利于私人投资者的参与。4、对商品房市场的冲击的影响公有产权模式对经济适用房市场和商品房市场进行了有效的分隔，因而经济适用房的供求一般不会对商品房形成直接的影响，间接的影响是产生于消费者的分流作用，将部分需求者转移出商品房市场，有助于减少商品房市场的需求，在商品房市场供应不足时，保持价格的稳定，并且，政府可以选择在这两个市场之间进行合理的配置，能够很好的起到对住宅市场的调控作用。以共有产权的方式，通过商品房市场来满足中低收入家庭的住房需要，会增加商品房市场的住房需求，并且由于政府投资的参与，可能对商品房市场的价格产生一个正向的冲击，从而抬高商品房的价格。5、经济适用房的可持续性影响由于收入分配的不平衡、社会经济发展带来的人口结构变化和城市化的深化，使得社会对经济适用房的需求在短期并不会减少，因而保证一定规模的经济适用房对于满足中低收入家庭居住需要就显得非常必要。以公共产权模式来提供经济适用房，经济适用房不会因为使用者选择退出市场而从市场上消失，因而经济适用房会随着供应量的增加而逐步扩大，并且，当消费者因为收入水平的增加和购买力的提高，选择更好的住房条件时，其可选择在经济适用房市场上出售其拥有的住房，保障了经济适用房的供应规模和可持续发展。以共有产权模式进行经济适用房的供应，借助于商品房市场来实现，政府对经济适用房的补贴是以其拥有部分产权的形式存在的，因而从政府补贴的角度来看，其具有一定的可持续性，随着消费者的退出，政府部门可获得其相应份额的收入，回收其资金，因而经济适用房的存在形式是以政府投入资金的规模来实现的。当政府的财政状况比较好的时候，投入资金比较有保障，此时对经济适用房的保障比较高，但是当政府财政状况比较差的时候，在削减财政支出时，其投入的资金规模会受到限制，因而此时经济适用房的供应是不稳定的，比较容易受政府行为影响。此外，商品房市场价格波动比较大的时候，也会对政府投入经济适用房的资金需求规模形成不利的影响。四、结论与建议本文基于产权理论的分析方法，对经济适用房的产权特征及其公有产权的特性进行了分析，面向中低收入阶层的经济适用房，在政府管制的条件下，包含了部分被留置在公共领域中的公有产权，这种背留置地权利在商品房市场上可以给投资人带来很大的收入或租金，因而经济适用房政策的成功与否，就在于政府如何有效地对该公有产权进行管制，保证该公有产权的租金被真正的中低收入阶层所占有，而不是被寻租者所摄取。在对相关理论进行分析的基础上，本文进一步对经济适用房的两种市场化的实现模式进行了分析和比较，分别是“留置在公共域的公共产权及其封闭交易模式”和“基于控制权分享的市场化交易模式”。通过比较，这两种方式具有不同的政府管制成本和市场交易成本，均可以有效的解决经济适用房拥有的退出问题，并且都可以凭借市场化的机制来提高政府的管制效率，降低管制成本。但是，相对而言，封闭的市场模式在保证政府的有效参与、降低政府的管制成本、减少对商品房市场的冲击、稳定房地产市场的价格、吸引私人投资以及可持续方面更有效率。因而，构建有效的住房保障体系，必须构建一个相互分离的房地产市场，通过不同的市场来满足不同的消费者的消费需求和投资需求。此外，保证房地产市场的有效运行，还必须完善相应的配套机制，比如收入申报、产权登记以及税收机制等。参考文献Grossman, 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