从法律角度杂谈土地一级开发.doc

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羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀螅节膂蚅螁芁莄薈肀芁蒆螄羆芀蕿薆袂艿芈螂螈袅莁薅蚄羄蒃螀羂羄膃薃袈羃芅螈袄羂蒇蚁螀羁蕿蒄聿羀艿蚀羅罿莁蒂袁羈蒄蚈螇肈膃蒁蚃肇芆蚆羂肆莈葿羈肅薀螄袄肄芀薇螀肃莂螃蚆肃蒅薆羄肂膄螁袀膁芇薄螆膀荿蝿蚂腿薁薂肁膈芁莅羇膇莃蚀袃膇蒅蒃蝿膆膅虿蚅膅芇蒁羃芄莀蚇衿芃蒂蒀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从法律角度杂谈土地一级开发河北新业律师张霄云刘浩我国土地供给制度自2003年起经历了土地清理整顿、宏观调控等一系列行业“革命”后，市场发生了深刻的变化，尤其是随着土地招拍挂制度的确立与土地收购储备制度的实施，从“生地”到“熟地”的土地一级开发的过程便成为土地能否形成有效供给的最重要环节。土地一级开发亦成为各级政府、开发商关注的焦点问题。石家庄市市区土地一级开发暂行办法已经市国土资源局研究同意，正在报市政府办公厅转发，本文将结合上述暂行办法及全国土地一级开发的实务从法律的视角谈谈笔者自己的看法，希望给广大的开发商朋友提供一点帮助。一、土地一级开发的定义土地的一级开发不是一个法律术语，是各地约定俗成的一个概念，专家、媒体、以及各个城市对一级开发的定义不尽相同，一般认为一级开发是根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，遵照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备供应计划的开发项目，在确定土地开发综合策划方案(土地一级开发实施方案)以后，以政府委托或公开招标的方式选定土地开发主体。获得土地一级开发项目开发权的开发主体，运用现代项目管理的理论、系统和方法，组织实施土地开发项目的投融资、征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设，并为二级开发商服务，提供土地开发项目完成后的经营管理方案，对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。石家庄市国土资源局针对本市的实际情况，在借鉴外省市经验的基础上，起草了石家庄市市区土地一级开发暂行办法，暂行办法对土地一级开发进行了界定：“本办法所称土地一级开发，是指土地储备机构按规定确定一级开发单位，依照土地利用总体规划和城市规划，对国有土地、集体土地依法实施拆迁、收回、征收和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。石家庄市的城中村改造、旧城改造将按照石家庄市市区土地一级开发暂行办法的规定实施一级开发。二、土地一级开发的工程量内容按照石家庄市市区土地一级开发暂行办法的规定，土地一级开发主要包括：（一）、办理一级开发相关政府审批手续，包括规划、项目核准或备案、征地、拆迁、市政建设、交评、环评等一级开发审批手续；（二）、实施集体土地征收工作；（三）、实施国有土地收回（收购）及地上建筑物征收工作；（四）、完成地上附着物拆除、地下构筑物拆移等工作（五）、根据规划条件进行土地平整及其他市政、配套基础设施建设；（六）、其他一级开发工作。各地对一级开发的概念不同，一级开发工程量内容也不同，除了石家庄市上述界定外，有的地方还要求在一级开发过程中，将二级开发的前期手续全部办理完毕，甚至将小区的道路、绿地、公共配套全部做好再行供地，二级开发商只是直接施工，但实际效果并不理想。三、土地一级开发的法律渊源各国立法为了保障政府顺利完成其社会管理职能，均从法律上赋予政府有强行征收私有财产的权利，其实是一个强行将私有财产转为国有的制度，我国也有这方面的立法。宪法第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。土地管理法对征收集体土地以及可以收回国有土地使用权的几种情况进行了详细规定并对征收与收回的补偿做了原则性规定，同时明确规定农民集体所有的土地须由政府征收，可以收回的国有土地使用权须由政府收回，政府是征收和收回的主体，因此政府也是对被征地农民和被拆迁人进行补偿的主体。物权法第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；第148条规定，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。以上规定均明确了政府是征收和补偿的主体。征收和收回都需要由政府做出决定，这个决定属于行政强制行为，集体土地征收为国有土地通过征收补偿来实现，而收回出让的土地使用权则是采取退回土地出让金的方式，对征收土地上的附着物采取拆迁安置补偿的方式。政府的征收或收回决定的实现绝不仅仅是一个文件的实施，征收和收回是一个过程，不仅包括文件的制定、公告，还包括征收补偿、拆迁补偿等的实现，直到土地交付并进行验收，整个过程才能完结。当然我们在实务操作中，收回国有土地使用权权时按照拆迁的规定对房地产一并进行补偿的。并且划拨用地与出让用地的补偿没有区别。也不采用退回出让金的方式。土地储备管理办法第10条规定，对于已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地、依法收回的国有土地等可以纳入土地储备范围。第12条规定，因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。第18条规定，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。第19条规定前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。国务院关于促进节约集约用地的通知国发20083号，第十一条规定：储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。从以上可以看出，虽然土地一级开发在法律层面没有明确界定，但是诸多的法律、政策规定对于土地一级开发已经由一些内涵上比较模糊的规定逐步细化到了前期开发的具体内容，并对供地前的土地一级开发做出了具体的要求。四、土地一级开发的目的及意义土地储备是由消灭原权利人的物权到供地前的土地整理过程，土地整理自然需要一段时间。而充分利用储备土地在供地前的空闲时间才是国务院要求一级开发本意。土地一级开发的目的在国务院2008年3号文件中非常明确，就是在土地出让前，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。防止二次闲置是进行一级开发的终极目的。从外地执行来分析，这种愿望虽然好，但实际效果并不理想，因为一级开发的程序越多，参与机构赿多，开发时间就长，开发效率就低。现在的一级开发，从申请到编制方案，从报批到招投标，从实施到验收，最后再进行成本审定，不仅仅相关部门参与多了，而且参与的社会其他主体也多了。因此，土地一级开发不仅仅成本会高而且开发时间会长，有调查显示，外地有的地块，财务费用占了成本费用的53%，需要规划部门进行规划、需要区政府编制项目方案、需要储备机构报批、需要组织人力进行招投标、需要安排人员监管一级开发过程，需要有人进行财务审核。这一系列的工作大部分是原有的土地制度中不需要必须做的。有程序必然有费用，这就产生了前面讲的后果。一级开发种种弊端初现端倪已经是全国范围内不可回避的事实。当然任何一个新生事物的出现都有可能有一些最初意料不到的问题，这需要大家共同完善这一制度。五、征收决定直接产生物权消灭的效力物权法第28条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让、消灭的，法律文书或者自人民政府的征收决定生效时产生效力。无论是征收集体所有的土地或者单位和个人的财产，还是收回国有土地使用权，首先人民政府要做出征收或者是收回决定。该决定做出后，政府必须依照规定补偿。征收的决定一经生效，原产权人的物权就产生了消灭的后果。当然我们可以理解征收补偿是一个过程而不是一个时点，从征收决定开始，一级开发进入实质阶段。到一级开发完成，土地交付，这个整个过程才算结束。所以先有决定，再行补偿，土地交付时视为土地正式收回。所以我们认为，征收决定应当在公开招投标前做出。因为只有消灭了原产权人的物权以后，才产生补偿程序，中标人才能依法实施一级开发并使之成为净地。集体土地的征收过程也是这样操作的，在各种征收组卷到位后，报省以上政府审批，才能实施征收补偿程序。到土地交付，程序结束。一级开发中的国有土地的收回也不例外。六、依靠政府的优势由政府进行土地一级开发不客观。很多人认为，政府依靠其管理职能，有许多的权利优势，进行一级开发会更加地好。我们认为这是个误会。这也正是为什么在土地一级开发中界定政府的主导地位的原因，是因为政府既是土地所有者的代表，也是土地开发市场规则的制定者，既是土地一级开发主体的确定者，也是土地级开发相关利益的协调、控制者，既是开发市场的监管者，也是公众利益的代表者，显然应该在土地一级开发过程中发挥强势政府的主导作用。在全国净地出让的大趋势中，许多人认为政府认为依靠自身的资源优势将前期工作包括立项、规划、设计等全部包揽，然后直接拿去招拍挂是政府的职责。但我们认为由政府去做这些工作是不适宜的，政府要垄断土地一级市场，并非一定要垄断土地一级开发行为，如果由政府土地储备机构自己运作就会偏离原有政策的公平、公正、公开的原则，造成许多不利于市场化经济的因素，首先，不利于政府的监督、控制、管理职能的发挥，既当运动员，又当裁判员的形式早已经被市场经济所摒弃；其次，政府土地储备机构如果单靠自己的力量，根本不具备土地一级开发的能力，或者说土地供应量无法保证市场需求。从土地开发权和开发资质、专业技术人力、大笔资金运作能力，甚至有的一级开发联动二级房地产开发(如建设农民回迁楼)等等土地储备机构都无此能力；再者，政府做土地一级开发不是强调追求经济效益，而是重点解决好农民安置和拆迁中的纠纷，防止发生当地社会不安定的矛盾激化事件，所以在土地一级开发问题上政府不如公司办事效率高，没有经济效益压力和动力，再加上办理有关前期手续时间长、动作慢、在征地、拆迁上甚至不计成本，更不利于整体推动；另外，土地一级开发中经常遇到的农民回迁安置楼的开发运作，如果由政府或土地储备中心来执行，就不符合有关政策规定，而作为土地储备中心也没有房地产开发权和开发资质；因此，靠政府的优势进行土地一级开发很明显是不客观的。七、土地一级开发程序根据石家庄市市区土地一级开发暂行办法的规定，土地一级开发应遵循以下程序：（一）、土地所有者、使用者或所在区政府向市土地储备机构提出土地一级开发申请；（二）、市土地储备机构受理申请并进行项目预审；（三）、区政府会同土地储备机构编制土地一级开发实施方案。如果市政府向市土地储备机构下达一级开发任务，则直接由市土地储备机构编制土地一级开发实施方案，以下程序相同。（四）、市土地储备机构报国土局审核后报市政府审批；（五）、市土地储备机构招标确定土地一级开发实施单位，签订土地一级开发委托协议，或土地储备机构自行实施；（六）、市土地储备机构或土地储备机构委托实施单位到发改、国土、规划、建设等相关部门办理有关审批手续；（七）、一级开发实施单位组织实施一级开发；（八）、市土地储备机构审核土地一级开发成本、组织项目验收、市土地储备机构将地块储备开发情况呈报市国土资源局，纳入市土地储备库。上述程序基本和全国各地的情况一样，但是我们觉得在一级开发招投标前，应当设定一个重要程序就是土地的征收决定，如果没有征收决定来消灭原权利人的物权，那么中标人在拆除等实施环节就存在法律上的漏洞。另外，验收后应该有项目结算报告程序，而土地一级开发成本的审核应当在项目结算报告之后，很显然，如果项目未通过验收，将面临返工或者中标人承担违约责任，而中标人只有在通过验收以后，才能出具最终的项目结算报告，然后才是政府的财政审核。这个程序如果按照建筑施工合同的履行程序会更加地完善，合理。八、土地一级开发的成本构成、控制、结算（一）、成本构成有的城市规定成本的构成应包含以下内容：（1）征地补偿费用及相关税费；（2）地上物拆除补偿费（树木除外）；（3）住宅以及非住宅的拆迁费用；（4）渣土清运费；（5）围墙施工费、地下管网或其他需要移建的地下构筑物；（6）组织测绘、钉桩、勘界、规划、地上物评估、中介咨询、公告、委托调查、施工设计等前期费用；（7）宗地红线外围市政基础设施及市政管网建设费用（也叫市政大配套）；（8）财务费用（自有资金除外）；（9）不可预见费等其他可由一级开发企业承担的费用。按照石家庄市市区土地一级开发暂行办法的规定，石家庄市土地一级开发成本包括：1、前期费用；2、征地补偿费、拆迁补偿费、工程费；3、市政基础设施、公共配套设施建设费用；4、财务费用和相关税费；5、不可预见费需要提示开发商朋友的是，成本的高支出，是许多开发商力图借此取得二级开发权的手段，但实际上，成本的支出储备机构会随时临管，结算后要审核，最后一关还有财审。所以大家要注意支出的合理性。更何况，提供成本结算时，还要提供财务资料及合同等证明。（二）、成本控制从外地情况来看，测算土地一级开发成本时，国土资源局、财政局、被征地乡镇和土地储备机构计算的结果会出现较大出入，如每亩地由80万元到200万元不等，这主要是各自的出发点不同，尤其在征地、拆迁上出入较大，不同的开发商结果也会有很大的不同。占在政府的利益角度说，土地市场价固定情况下，成本低政府的收益才高，但土地一级开发的成本不能简单以价格低为追求目标，有如施工合同，施工单位压低成本有可能造成豆腐渣工程。就一级开发来说，如规划设计方案请一人世界知名品牌公司与普通的小设计公司相比，成本自然要高，拆迁方案和时间保障及速度也会影响价格，这些问题都应该综合考虑。土地一级开发投标报价只是一个概算，它不同于建筑施工合同订立时的工程价预算报告，在建筑施工过程中，工程量确定以后，按照取费标准，工程款也就基本固定下来，不同主体的报价差别非常小。但是在土地一级开发过程中不稳定因素非常多，比如工程量、补偿安置等等，尤其拆迁成本更加地难以控制，在没有签订拆迁补偿安置协议前，概算与结果差别很大，这些都无法确定。另外，投标价与拆迁人的实际支出可能会出现有巨大的差异，包括土地一级开发企业为了拿到二级开发权的心态会左右其加大支出，成本的增加可能导致土地一级开发企业无法通过政府财审，而且成本的加大也可能导致项目利润的下降。因此，需要对土地一级开发进行成本的控制，但这种控制仅仅依靠市场是不可能完全实现的，需要综合考虑工期、社会稳定等因素才能确定。成本审核规则可能会成为成本控制的最好规范，在一级开发利润只有10%的情况下，成本的控制失控，可能会导致开发者亏损。（三）、成本结算、审核、财政审定。实务操作中，土地一级开发的结算报告由土地一级开发企业自己去做，这样往往导致结算报告中报价的偏高，这也是导入财审的意义和目的所在。土地一级开发的成本支出是地价成本的重要构成部分，土地一级开发支出过大会挤低政府收益，甚至在某些建筑密集区土地一级开发支出远远超过当地的市场地价，因此成本结算关乎着国家和土地收入利益。由于更多的开发力图通过一级开发进入二级开发，所以大成本上做文章，是避免不了的。土地储备机构及财政部门对其审核也成了必要的程序，但由于时间紧，任务重，资料多，这种财务审核能不能做的十分到位，都是个问题。如果储备审核两个月，财政部门再审核两个月，工作效率问题就出现了。所以我们建议，在开发过程中，引入提前介入的方式，储备部门和财政部门直接介入其中，审在过程中，不仅仅会起到监督指导的作用，还会减少将来程序性工作。九、土地一级开发中涉及的主体、法律关系及法律责任的分担。土地一级开发主要涉及三个主体：代表土地所有权的政府、政府授权负责土地一级开发工作的土地储备机构，一级开发企业、被拆迁人及被征地农民（一级开发前土地使用者）。根据上面论述的宪法、土地管理法、物权法的规定，政府是征收和补偿的的主体，因此，土地一级开发第一个重要的主体就是政府，土地储备机构的设立恰恰是完成政府一级开发职能的机构。但是，由于政府部门在土地一级开发中会存在资金不足、人员不足等多方面的难题从而会制约土地一级开发，极不利于土地的储备，鉴于此种客观情况，全国各大城市开始将一级开发引入市场机制，所以才有了政府主导、市场动作规则。土地储备机构可以委托有实力的一级开发企业进行土地一级开发，从而解决土地储备机构资金不足、人员不足等难题。虽然说政府也可以基于法律的规定授权给土地储备机构，由土地储备机构独自完成。但业内普遍认为，征地和拆迁是土地