关于加强人民调解指导工作的若干思考.doc

关于加强人民调解指导工作的若干思考洪 云 孙少君我院拟定并与新区司法局共同讨论通过的浦东新区人民调解工作暂行办法已于今年1月12日发布实施。该暂行办法在进一步细化新区人民调解工作的同时，亦对人民调解指导工作的开展予以规范，有力地推动了我院人民调解指导工作的发展。暂行办法实施以来，院各民事业务庭积极落实相关规定，深入开展人民调解指导工作，并取得了良好成效。但与此同时，民间纠纷也出现了多元化、复杂化、调解难度大、易激化等新特点，从而对人民调解指导工作提出了新的要求。为进一步提高人民调解指导工作成效，优化多元化纠纷解决机制功能，促进新区维稳体系之稳固，实现社会主义和谐社会之构建，特从人民调解指导的内涵、工作定位出发，结合外高桥、陆家嘴、金桥等人民调解指导先进法庭在开展人民调解指导工作中的既往举措，对如何有效开展人民调解指导工作的经验、原则予以阐述，并在此基础上，就如何进一步加强人民调解指导工作提出若干思考意见。一、人民调解指导内涵及工作定位自年中办、国办转发最高人民法院和司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见，最高人民法院颁布关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定的司法解释以来，人民调解指导工作的意义及重要性日益受到推崇，并成为提高人民调解效率及权威性、推动人民调解制度规范化的主要途径和有效方法之一。人民调解指导实质就是司法部门以其在定纷止争方面的权威性及法律资源优势，对人民调解工作的开展进行法律指导，主要包括以人民调解员为主要受众的自上而下的法律咨询与培训、调解指导员与调解员之间的互动式的调解方法与技巧的交流、法院与调解组织间关于纠纷信息的沟通与反馈，以及有关调解协议书制作、调解流程等方面的规范化建议等。以此提高人民调解员的法律素养和纠纷调处水平，优化多元化纠纷解决机制的功能发挥，并通过人民调解员法律素养的提高及间接传播，促成社会整体普法水平的提高，同时也为司法处理提供准备程序和辅助力量，相应减轻法院工作压力，促使司法资源的更合理有效利用。人民调解指导工作的定位，主要表现为最高法院肖扬院长在2004年2月在全国人民调解工作座谈会上的讲话中所要求的“三位”，即不缺位、不错位、不越位。具体可阐释为：（一）积极参与调解指导不缺位。法院应当加强业务指导，开展对人民调解员的业务技能培训，提高人民调解员业务素质，并以审判手段为后盾，给予人民调解以坚强后盾。对于在审判工作中遇到的人民调解组织根据法律、社会主义道德、善良风俗和习惯等社会规范促成当事人自愿达成的调解协议，应给予支持。（二）找准指导关系定位不错位。法院在开展人民调解指导工作时应当明了自身与人民调解委员会之间非领导与被领导关系，而为业务指导关系，其应通过与司法行政机关或者人民调解组织相互协商、沟通，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作，而不能按照上下级之间的关系发通知、下指示。（三）把握最后防线地位不越位。法院应把握好司法最后防线与人民调解工作之间的关系，在指导人民调解工作时，做到不干扰、不主导，不代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，避免直接插手正在进行调解的个案，对个案的具体处理发表意见，而仅针对一般性法律问题和调解技巧进行指导。二、有效开展人民调解指导工作之经验归纳综观我院外高桥、陆家嘴、金桥等人民调解指导先进法庭的人民调解指导工作，可将其成功经验归纳为如下几点：（一）加强与基层司法行政部门间的沟通、协作，争取最大限度理解与配合因法庭对人民调解员只有业务指导关系，而无行政命令权，故加强与基层司法行政部门特别是基层司法科的沟通、协作，争取其配合、支持，尤显重要。特别在遇到个别基层司法科人员队伍不稳定，调整频繁，对人民调解工作重视度时高时低的情况时，更需要加强与相关人员的交流与沟通，提高其对人民调解工作重要性以及人民调解指导意义的认识，积极配合、协助法庭调解指导工作的开展。如外高桥法庭在开展人民调解员诉讼参与制试点时，虽然对人民调解员并无配套的奖励和补贴办法，但通过与三镇司法科的沟通、协作，得到其理解、配合，从而得以借助其行政隶属关系，促使调解员到庭参加诉讼协助调解，保证了人民调解诉讼参与制的良性运转。又如金桥法庭从去年5月起开展的对居委调委主任、妇代干部的轮训工作的贯彻实施，亦通过对应司法科的督促与协作而加以实现。（二）构建畅通、及时的信息报送、反馈体系，充分发挥人民调解网络附属功能开展人民调解指导工作的目的之一是协助人民调解组织及时、有效地化解纠纷矛盾。要实现这一主旨，需要构建一套反应及时、畅通灵敏的信息传达反馈体系，将日常调解工作中遇到的纠纷难题、法律困惑，及时上报给人民调解指导员，特别是对于涉及人民群众切身利益，容易造成矛盾激化或群体性上访，影响社会稳定事件的信息，更要立即报送至法庭，由法庭及时派出指导员进行指导、协助化解，将重大苗头消灭在萌芽阶段。同时，调解指导员亦应及时将相关的法律处理意见反馈给相应的人民调解组织。该信息传达反馈体系可依托于人民调解网络而建立，以充分发挥现有人民调解网络的附属功能，亦有利于法庭将调解指导工作融合到整个社区维稳体系中，有针对性的开展调解指导工作，促使指导工作发挥实效。（三）针对不同辖区特点，形成自有调解指导工作特色不同法庭辖区内的民间纠纷既有共性，又有各自特性，故在开展人民调解指导工作过程中，法庭宜结合辖区内的纠纷特点、主体类型特性，因地制宜，有针对性地调整工作措施，逐渐形成各自的人民调解指导工作特色，只有这样才能不断适应矛盾纠纷构成复杂化、领域扩大化、表现形式多样化的新情况。如外高桥法庭利用辖区内三镇较为周密的人民调解网络，创建了人民调解员诉讼参与制，并积极推动三镇人民调解例会制度的健全；金桥法庭努力扩展审判功能，采取下社区开庭、以案论法、法制授课等丰富多样的形式积极开展法制宣传；陆家嘴法庭在其编撰的调解通讯中，设立社会方圆、案例点评、小陆信箱等特色栏目，全方位、多角度提供法律咨询、相关信息。（四）由点及面，不断总结、修正，逐步推广调解指导成熟模式开展人民调解指导工作，需要指导形式、模式的创新，但具体调解指导举措、方案的落实，应当在对新模式的试点效果进行实地调研总结的基础上，由点及面，不断修正、细化，不断完善，以成熟的模式加以推广。如外高桥法庭在人民调解员诉讼参与制的推广过程中，首先对辖区内三镇人民调解网络的完备程度进行摸底调查，考虑到高东镇已构建了较为完善的覆盖全镇的四级调解网络机制，易于工作开展，遂选择高东镇作为调解员诉讼参与制的试点街镇。并在一段时间后，就试点前后镇非讼调解率、法庭同期受理诉讼案件数进行调研比较，同时积极开展意见征询和反馈工作，不断进行细化、修正，形成较为成熟的操作模式，然后再到高桥、高行两镇逐步推广，以此保证调解指导新模式的有效性与权威性。（五）注重资源整合，积极利用有限司法资源发挥最大效用开展人民调解指导工作的意义，不仅在于完善多元化纠纷解决机制，发挥人民调解制度作用，同时亦希望籍此相应减轻法院工作压力。因此在通过多种形式积极开展人民调解指导工作时，亦应考虑到法院本身所承担的审判任务，以及调解指导员时间、精力的有限性，要注重整合现有资源，积极发挥有限司法资源的最大效用。如金桥法庭于2004年设立老年维权示范岗后，需要对审理涉老案件中积累的调解经验和发现的问题进行汇总整理，其在总结上报的同时，亦将有关经验、问题传授和反馈给辖区人民调解员，充分利用了调研成果。又如，外高桥法庭针对人员较少、调解指导人手相对有限的现状，充分利用全院调解指导资源，将金桥法庭司法小故事、陆家嘴法庭调解通讯中对本辖区调解指导工作具有同样适用意义的内容，交由三镇司法科，作为调解员培训的材料之一，既减轻了法庭工作负担，又使其他法庭的工作成果发挥了更大的作用。三、加强人民调解指导工作的建议（一）建章立制，不断调整和完善已有模式及举措进一步加强人民调解指导工作的制度化、规范化建设，为开展人民调解指导工作提供制度保障。不断跟进已有的指导模式与举措，探究实效反馈，并根据指导受众的实际情况，不断调整改进，完善举措。同时严格人民调解工作指导工作程序，克服工作中的随意性，保证原有制度举措的规范运行。建立信息登记回访制度，将人民调解指导员参与辖区对口镇司法科组织的调解例会固定化、常规化，并将会议内容汇总成书面文字加以固定；遇有突发事件信息反馈时，接到信息的人民调解指导员应自行或委托其他指导员至现场指导，将纠纷排处结果详细登记，并及时回访。（二）整理汇总，进一步丰富人民调解指导形式和内容 人民调解指导工作范围可划分为三方面，即：开展法律咨询与培训，配合提供普法宣传资料，指导规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。可围绕此三方面，对民法庭的人民调解指导工作举措进行汇总整理，并在此基础上进一步丰富、多样化，以供法庭结合辖区实际情况及对应司法科工作重点，有选择的加以运用。具体可包括：在法律咨询与培训上，除人民调解员诉讼参与制、人民调解例会参与制、深入社区法制授课等形式外，还可进一步强化庭审旁听制度，定期邀请人民调解员旁听公开审理的案件，人民调解员主动要求旁听的，积极予以支持。旁听制度的优势在于不限定具体时间、案由，可由人民调解员根据工作自行安排，选择庭审进行旁听。在配合提供普法宣传资料上，可就调解例会或日常交流中调解员反映较多的问题，编制相应的规范汇总、宣传手册，并以常见纠纷为中心，适当的根据辖区案件的特点，有的放矢的加以扩充、延伸。在规范调解制度和文书制作上，可建立评阅制度和调解质量反馈制度。一方面对人民调解委员会送交的通过调解达成的协议以及卷宗材料进行评阅，对于其中文书上存在的破绽或不规范的地方进行点评；另一方面在涉及人民调解协议的案件审理终结后，由承办法官将生效的裁判文书寄送原承办的调处中心或人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。（三）顺应形势，推动人民调解指导网络横向、纵向扩展暂行办法目前仅就街镇人民调解委员会和居（村）委人民调解委员会的调解工作进行调整，相应地，我院人民调解指导员的职责为“协助街镇司法科培训人民调解员”、“为人民调解员化解疑难纠纷提供法律咨询”。事实上，日前民间纠纷日趋复杂化、尖锐化，不仅在内容上由婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单人身、财产权益纠纷，发展为干群关系纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、企业拖欠外来人员工资、医药费纠纷、城市建设噪音扰民纠纷、拆迁征地纠纷等；表现形式上，亦由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的矛盾纠纷。特别是浦东开发建设十五年来，城市化步伐加快，城市化进程中的城乡转制矛盾日益增多，而户籍管理制度的改革，人员流动性增强，又引发了众多常住人口与暂住人口间及暂住人口之间的矛盾。因此，我们需要顺应形势，进一步推动人民调解指导网络横向、纵向扩展： 纵向上，主要是将指导对象由单一的调委会委员、村居委调解员，纵深延伸到以村民小组长、楼组长为代表的信息员、信息排摸员。通过培训，使其掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解水平，引导其树立信息反馈责任意识，并在纠纷初始发生、而调解员、指导员尚未到场时，能够积极运用所学法律知识、调解技巧，开展初步的劝抚、调息工作，以及时化解纠纷矛盾。横向上，主要是从原先的单条线指导，扩张到企业、城管、妇联、劳动保障等多条线指导；从一般公民之间的纠纷调解指导拓展到公民与法人、与集体、与其他社会组织以及法人之间、社会组织之间的矛盾纠纷调解指导；并逐步推动企业、城管系统内调委会的健全，进一步巩固社会维稳体系。（四）积极试点，探索、细化委托调解操作模式委托调解，是实现当事人自由处分与法官适当介入有机结合、促使法院审判工作向法官职业化的“精审判”之路迈进的可行途径。但暂行办法仅于第27条予以概述，而未细化规定委托调解的相关程序及操作流程。故可在下阶段人民调解指导工作中，积极开展委托调解试点，通过实践操作，归纳、总结出一套具有可操作性、且行之有效的委托调解模式。在开展委托调解试点工作中，对于委托调解的案件类型，除暂行办法规定的“涉及婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件”这一限制外，还应当结合各法庭受理案件特点，有针对性的选择调解比例较高、地域性较强、解纷适用法律技术含量较小的案件类型进行试点，如简单的人身损害赔偿案件、相邻纠纷等。在如何鼓励当事人接受委托调解上，除耐心解释、宣传人民调解解决纠纷的优势外，还可通过诉讼费的减免增加吸引力。如委托调解成功，当事人要求以调解书名义出具协议文书的，可在形成书面协议后，转由法官进行形式审查。如不违反法律规定，且当事人表示系自愿达成，就予以认可，依照协议内容出具调解书。此外，因立案后的委托调解对于案件审理期限不可避免要有所影响，为防止法庭受审判质量考核指标牵制而怠于开展委托调解，宜进一步同立案庭乃至高院协商，将委托调解列为扣除审限的事由。（五）创新机制，促进人民调解与诉讼调解有效衔接暂行办法第28条对于人民调解委员会调解达成的协议，可经当事人起诉申请，由法院出具民事调解书确认协议书效力，但对于如何衔接，尚未确立具体程序、制度。对此，我们可以创新机制，设立专门的人民调解仲裁庭，专职审理人民调解协议效力确认案件。在审理程序上，当事人起诉时应当提交申请书及相关调解协议书。法院受理后，依简易程序由审判员一人独任审理，并通知调委会将案件相关调处材料移送法院。法官审查时，以书面审理为原则，如认为有必要，可通知当事人或证人到庭询问，以核清事实。对于审理期限，因此类案件一般事实均较为清楚，争议不大，故可限定较短期限，一般应在15日内审结，复杂的可延长至一个月。经过审理，如人民调解协议书协议内容清楚、合法的，应依据协议内容制作法院调解书；如认为人民调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在协议书无效的情形下，如双方当事人愿意再行调解，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书；如当事人不愿意调解或者调解不成的，则告知当事人另行起诉。在条件成熟的情况下，甚至可尝试设立人民调解前置程序，对于某些类型纠纷，如果争议标的在一定额度下的，未经人民调解组织的调解，人民