再论加强和规范政府非税收入管理

1 / 8 再论加强和规范政府非税收入管理 当前政府非税收入管理己引起各级党政领导和财政部门的高度重视。自 2001 年以来，我省在广泛开展调查研究的基础上，积极探索非税收入管理新途径，已经取得初步成效。通过调查研究，进行改革试点，我深深感到：政府非税收入管理中的问题仍然突出，改革势在必行，出路在于创新。 一、问题仍然突出 近些年，我省在非税收入管理特别是行政事业性收费、政府性基金管理方面，积极推进收费征管体制和综合财政预算改革，不断深化“收支两条线”管理，为加快我省经济社会事业发展，缓解财政困难，优化 经济发展环境和推进反腐倡廉发挥了重要的作用。但随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的主要问题不容忽视。 思想认识不一，改革举步维艰。主要表现为一些部门、单位甚至是一些领导同志，对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的认为非税收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用财力，花大力气2 / 8 加强非税收入管理 得不偿失；还有的认为加强非税收入管理的根本目的是为了增加财政收入，平衡财政预算，在管理上没有从根本上触动单位既得利益，明“脱”暗“挂”现象较为普遍。 征管主体不明确，执收行为亟需规范。非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，财政机关内部也没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收费养人”局面，更是形成编制人员膨胀的主要根源。同时，现行执收执罚行为主要存在部门多、环节多、 项目多、标准乱等问题。单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”，一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范围、标准收费，甚至擅立收费项目强行收费；另一方面则存在该收的不收，该罚的不罚，随意减免，收人情费，导致财政收入流失。 资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前，对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用、多罚多返”，3 / 8 加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势 力影响，非税收入难以全额进入预算“笼子”；加之财政部门在部门预算安排上采取的是先非税后预算，这样，单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收入基数编制过高，造成科学的部门预算夹带相当成份的人为因素，从而使非税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。 法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规；行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非 税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。 二、改革势在必行 政府非税收入是各级政府及其职能部门、依法代行政府职能的单位，凭借国家权力、所有权或政府信誉，依法取得的。具体讲，一是按照“谁受益、谁负担”的原则，通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向4 / 8 受益者收取的收入；二是为了校正或制止具有外部负效应的行为，通过惩罚性 收费和罚款等方式取得的收入；三是凭借国有资产所有权，通过资产收益的形式取得的收入。因此，从取得收入的依据上讲，这部分资金的取得无不以国家的公共权力或所有者权力为依据，凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入。 从世界各国的财政实践来看，行政事业性收费、罚没收入、国有资产收益等非税收入都是政府财政收入，特别是地方政府财政收入的重要组成部分，且在财政收入总量中占有较大比重。如在加拿大，非税收入占国家财政收入的 %，占地方财政收入 %；在美国，州和地方政府的财政收入 20%以上的来自于非税收入。 从我省来看 ，非税收入随着市场化进程的加快而不断增长，已成为我省财力一个不可或缺的重要组成部分，为支持我省经济建设、促进社会各项事业发展发挥了重要作用。2001 年我省非税收入总额为 278 亿元，相当于同期地方财政收入 205 亿元的倍，为同期地方各项税收收入亿元的倍；从增幅来看， 1998 2000 年，我省非税收入分别比上年增长 %、 %、 %，分别比同期各项税收增幅高、个百分点。 非税收入管理改革意义重大 按照社会主义市场经济体制和公共财政的基本要求，5 / 8 进一步加强和规范非税收入管理，具有十分重要的政治经济意义。 l、推行非税收入管理改革，是努力实践“三个代表”重要思想，全面贯彻党的十六大精神的必然要求。政府非税收入实质上是对社会财富的再分配，它与税收收入一样，必须遵循“取之于民、用之于民”的基本原则，同时做到“征收有度、使用有规”。当前非税收入领域存在的突出问题，说到底是分配不合理、管理不规范的问题，必须按照“三个代表”重要思想的要求，消除非税收入分配与使用上的不合理。只有这样，才能充分发挥非税收入的积极作用，支持经济和社会各项事业的健康发展，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，从而不断实现最广大人民群众的 根本利益。 2、推行非税收入管理改革，是优化经济发展环境的重大举措。实践证明，非税收入规模膨胀、管理无序、“三乱”屡禁不止，都会在一定程度上恶化经济发展环境，影响经济的持续、快速、健康发展。因此， 2001 年 10 月，党中央、国务院作出的关于整顿和规范市场经济秩序的决定，就明确将大力治理“三乱”、切实规范收费行为作为治理和优化经济发展环境的重要举措。我们只有按照党中央、国务院的统一部署，切实加强和规范非税收入管理，才能促进我省经济发展环境的根本好转。 6 / 8 3、推行非税收入管理改革，是促进财政支出改革和建 立公共财政体制框架的重要基础。财政支出改革的核心是要建立部门预算和国库集中支付制度，政府统管全部财政性收支，做到收入直达国库或财政专户，支出直达用款单位和商品劳务提供者。而改革非税收入管理机制，是推进部门预算和国库集中支付制度改革的关键环节和重要内容。为此，就必须淡化预算外资金概念，对包括非税收入在内的所有财政性资金实行统一归口管理，统一编制预算，统一集中支付。把非税收入纳入财政的统一预算，是建立全面、准确、真实、完整的部门预算以及公共财政体制的必要条件。 4、推行非税收入管理改革，是强化财政职能、提 高依法理财水平的客观需要。财政机关是政府管理财政资金的宏观调控部门。建立健全财政收入管理机制，加强对所有财政性资金的统一管理，既是履行财政职能的应有之举，也是为财政支出提供稳定可靠非税收入的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目 标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间7 / 8 也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。 加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制 一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入，为消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障。为此，建议省人大废止湖南省预算外资金管理条例，尽快出台湖南省非税收入管理条例。在此基础上，由省政府分类制定非税收入征收管理办法及实施细则，形成健 全的法规体系。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数。三是要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。四是要建立定期将非税