“免疫系统”视角下经济责任审计研究经济责任审计研究-马驰-2.doc

“免疫系统”视角下经济责任审计研究马驰（中国移动甘肃公司 审计部，甘肃 兰州 730070）【摘 要】国家审计署审计长刘家义提出“审计是保障国家经济社会健康运行的免疫系统”，通过“预防、揭示（揭露）、抵御”等方式对国家经济安全发挥作用。“免疫系统”理论的提出，标志着审计的定位发生了实质性的改变。本文从“免疫系统”视角下的领导干部经济责任审计为切入点，探讨了“免疫系统”功能在领导干部经济责任审计的作用机理及内在联系，并联系目前经济责任审计对现实发展的需求，探讨如何构建新模式，更好的发挥内部审计在对领导干部履职问责、权力监督、绩效评价等方面的作用。【关键词】经济责任审计 受托经济责任 权力制约经济责任审计伴随着我国经济体制改革而产生和发展，以1999年中办、国办颁布两个暂行规定为里程碑，经济责任审计正式成为国家的法定行为。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定，进一步明确了经济责任审计的对象、目的和内容。但近年来，经济责任审计工作在开展中一直存在着诸如审计力量不足、审计评价无科学明确的标准、责任界定难和审计结果利用不充分等问题。虽然各级审计机构不断探索，但并未寻得很好的解决途径，这已成为制约经济责任审计工作发展的瓶颈。国家审计署审计长刘家义“免疫系统”论的提出，是对审计本质的新认识，为重新审视经济责任审计工作中存在的问题提供了新的视角，也为各种审计类型结合发挥作用提供了新的工作思路。一、“免疫系统”功能在领导干部经济责任审计中的作用机理领导干部经济责任审计模式选择受到的影响因素较多，首要因素是审计的功能定位。审计的功能定位具有典型的时代特征，不同时间具有不同的经济复杂程度，同时也体现为不同的审计目标。在审计发展过程中，人们对现代审计的规律、本质和功能的认识也在不断深化，最初定位在查错纠弊，后来发展到“看家”、“守护”，进而认识到是保障企业健康运行的“免疫系统”， “免疫系统”理论的提出，标志着审计的功能定位发生了实质性的改变，同时审计理念、审计评价标准等方面也形成了新的体系，这些都对领导干部经济责任审计模式的选择产生了重要影响。（一）“免疫系统”理论随着社会经济的快速发展，审计的作用也发生了巨大的变化，如何体现审计的特有职能、更好满足经济的健康快速发展。就是要解决“什么是审计”、“为什么要审计”、“为谁审计”和“怎么审计”等问题，就是建立在这样的问题基础上。国家审计署审计长刘家义提出“审计是保障国家经济社会健康运行的免疫系统，通过预防、揭示（揭露）、抵御等方式对国家经济安全发挥作用”。“免疫系统”的观点，实际上包含了审计机构和经济发展宏观整体的“二元视角”。传统审计学，作为一种“微观审计学”，它所关注的是某部门单位内部的制度和体制机制，即内部控制，无法解释审计为什么以及如何关注公司整体运行的制度和体制机制问题。审计免疫系统论，作为一种“宏观审计学”，它是把公司的发展看作一个运行中的系统，就能够很好地回答这些问题。（二） “免疫系统”功能与经济责任审计的内在联系经济责任审计将对“人”和“事”的监督明确的结合在了一起。这种结合使得领导干部经济责任审计实质上成为对特定人群权力运行进行监督的手段，进而成为考核和任用干部的重要手段。因此经济责任审计的目标符合“免疫系统”对权力控制机制审计的要求，“免疫系统”与经济责任审计具有内在关联性。目前在我国央企尽管已基本建立了现代企业制度，但仍存在权力过分集中，权力分配机制不够透明的问题。这些问题的存在直接影响了企业运行的效率和效果。如何有效地约束和规范企业领导人的行为，提高工作效率，成为建立现代企业运营必须解决的首要问题。构建现代企业的本质就是建构科学、合理的权力控制机制，保障权力运行的方向和目的。那么，经济责任审计作为权力控制的工具，对企业领导人权力控制机制的设计是否合理、控制机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。这完全符合“免疫系统”对经济责任审计的要求。二、经济责任审计在现阶段实践中存在的问题和难点经济责任审计是对各级领导干部在其任期内的财务收支真实性、合法性和效益性以及应承担的有关经济活动责任所进行的监督和评价活动。经济责任审计既应包括真实性、合法性的监督，还应注重效益性的评价，这本来应该是经济审计的基本功能。然而我国自1999年正式开展任期经济责任审计至今，囿于审计手段落后和人员素质不高、审计评价体系尚未健全等因素，经济责任审计的内容主要围绕“财务收支”进行审计。这种以财务收支为主的审计模式对于领导干部经济责任的监督、促进作用明显存在不足：其一，由于领导干部经济责任审计是组织人事部门考核、提拔任期干部的重要参考依据，财务收支审计不能完整体现领导干部的经济责任，迫于“数字出官”的强大压力，为完成目标任务，往往形成“官出数字”的怪圈，被审计领导干部只注重“经济数字”增长，而忽视企业的长远发展。其二，一些以“合法”形式、非数字化形式出现的严重违纪违规问题，仅靠财务收支审计难以查清问题。最后，审计报告非标准化，造成成果利用“脉搏微弱”。目前审计报告文本非标准化，没有评价的具体框架，审计评价难度增加，多数情况只能由审计人员根据自身素质，结合实际情况进行评价，造成审计报告可读性不强，利用率不高，致使经济责任审计与干部选拔任用存在“两张皮”现象，审计工作仅仅停留在形式和程序上，审计成果没有真正运用到干部管理监督中去。总之，这种审计模式虽然强化了监督预防功能，但并未真正发挥审计“免疫系统”的促进性作用。三、“免疫系统”论下经济责任审计的对策党的十七届四中全会在关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定中提出领导干部经济责任审计要有效发挥在加强领导干部队伍建设、深化责任追究中的监测、预防监督、促进性作用，必须进一步加快经济责任审计转型，从以往单一的集体问责向个人问责转变，进一步拓展领导干部经济责任审计的空间。充分运用“免疫系统理论”为指导，发挥领导干部经济责任审计对权力运行的监督预防，以及促进领导干部队伍建设的可持续发展。在现行的经济责任审计模式中，我们一直强化了审计的监督预防作用，而弱化了审计的促进性作用。从审计的目的分析中，我们知道审计的根本是为了促进发展，服务管理。这就要求我们，新时期的领导干部经济责任审计应从“真实性、合法合规性”等监督预防功能向预防性功能和“效益性”等评价促进功能并重过渡。（一）建立合理可行的经济责任审计体系，夯实“免疫”基础1、规范经济责任审计体系在审计目的上，要明确领导干部的经济责任审计的目的在于评价离任人员在履行经济责任的效果，具体来说：客观评价领导干部任职期间运营业绩情况;客观评价领导干部任期经济责任履行情况加强领导干部任期经济责任审计监督;客观评价领导干部任期经济责任履行情况;促进领导干部依法履行职责;确保国有资产保值增值;在审计范围上，应明确规定各类领导干部在调任、转任、轮换、退休、辞职、辞退、解聘或机构裁撤合并时，都要进行任期内经济责任审计。在审计内容上，经济责任审计必须摆脱传统财务收支审计的束缚，从注重财务监督检查向经济活动的全面鉴证和评价转变。把领导干部履行经济决策权、经济管理权、经济监督权和遵守廉政规定的情况作为审计的重点内容。在审计方法上，一是账内与账外结合。查账虽然是主要审计手段，但有些问题在会计资料中反映不出来，可以找一些所在单位不同层次的人进行座谈或个别询问，也可表格式调查，以弥补查账的不足。二是微观与宏观相结合。既要反映查处违纪违规事实，又要了解掌握公司运行总体情况，反映制度上、政策上的一些不足。三是检查重大经济决策、重要经济事项集体讨论的会议纪要，分清党政领导各自责任。四是常规与运营审计相结合。2、建立经济责任交叉、联合审计和评估制度经济责任审计是一项面广、关联度高、比较复杂的系统工程。组织人事部门、纪检监察部门和审计机构在工作中要加强相互协调、各司其职，各负其责，交流与通报有关经济审计的情况，及时协调解决工作中遇到的问题，指导经济责任审计工作开展。要切实加强质量控制，制定严格的责任追究制度和审计回避制度，促进审计人员依法审计和领导干部的勤政廉政。由于党政干部经济责任审计较难处理各方面的关系，为了确保审计结果的独立、公正和客观，可以实行交叉和联合审计制度。可以尝试建立联合评估制度。着眼于经济责任审计的长远发展，扩大经济责任审计的公开化程度是不可回避的战略选择。这种公开不仅包括结果的公开，也涵盖到审计实施以及审计评价等环节。（二）深化经济责任审计内容，扩大“免疫”范围“免疫系统”下经济责任审计的内容，主要是涉及企业资产的保值增值等重点领域的审计，特别关注以下几个方面内容：1、执行国家有关法律、法规、政策、制度的执行情况审计主要审计领导干部任职期间的有关经营、管理等行为是否符合国家有关法律法规的规定，如有无公款私存，私设“小金库”；是否存在违规越权炒作股票、期货等高风险金融品种；违规对外出借资金、出借账户等。2、重大经营决策的科学性、有效性审计应重点关注企业的重大经营活动和经营决策过程是否合法合规，其中有无个人谋利行为；有关决策的履行过程明确了具体实施管理部门，有无进行过程监控；有关决策结果有无给企业造成损失等。3、内控体系建设和执行情况审计主要是对内部控制流程设计、制度建设、风险控制等方面健全性、有效性的审计，分析设计缺陷等薄弱环节及执行不力的风险，促进内控管理水平的提升。4、会计信息质量审计包括（1）财务收支状况真实性审计；(2)任职期间资产质量的审计；(3)任职期间经营成果审计。5、经营效益审计审计中应对成本费用的使用和固定资产投资的效益和效果进行审计，促使公司低成本高效运营，尽管目前开展效益审计存在诸多困难，但不能让这些困难束缚我们的手脚，唯有大力开展效益审计才能拓展审计工作一片新天地，才能促使经济责任审计在更高层次上发挥作用。（三）丰富经济责任评价体系，提升“免疫”功效笔者认为，审计在对领导干部的评价中，必须转变传统的审计评价模式，首先要构建多维度经济责任评价体系。其次在经济责任审计评价中应做到客观性、全面性、公正性、发展性等四项基本原则。 （四）拓宽经济责任审计成果运用渠道，扩大“免疫”影响一是创新审计结果通报形式，扩大审计结果通报范围。（1）审计结果通报形式应多样化。除采用结果报告文书外，还可采用专题报告、信息专报等形式。审计结果报告应抄告被审计领导干部，除保证客观、公正、透明外，使领导干部对自已应承担的经济责任有清醒的认识和心理准备，做到心悦诚服；同时结果文书应抄送人事、纪检等有关单位，为他们提供可靠的问责依据。（2）推行审计结果公告制度。及时向被审计单位张榜公告，与审计进点动员会相呼应，以免造成雷声大雨点小。 二是强化宣传与教育，重视示范效应。目前审计的监督对象往往偏重于被审计的某个单位，而忽视了对领导干部的考核与评价。有鉴于此，应及时将审计结果作为对全体干部进行教育的客观依据，尤其要注意抓好正反典型的宣传工作。对业绩突出、廉洁自律的领导干部，要积极予以正