制度设计--聪明人制定规则,普通人遵守规则.doc

制度设计欣之 发表于 2012年04月09日 23:00 制度设计在管理体系中一直是非常重要的一环，而且可大可小，大可致国家层面的社会管理制度设计，小可到一个部门的规则安排，甚至小朋友们做游戏的规则都可以看作是一种制度设计。关于这方面内容有很多专著，笔者此文只是结合生活实践提示制度设计的重要性，以及对目前制度设计现状做一些分析。笔者对制度设计的感叹源于一部关于农村题材的电影，名字确实忘了，其内容主要介绍改革开放前后农村生活的变化。笔者当时最感兴趣的是改革开放前农村生产队的工分管理制度。虽然没有具体的工分管理样本，但一听已知其应当细致周全。比如男工一天多少分，女工多少分，挑河多少分，锄地多少分等等。这分明就是目前管理者梦寐以求的量化管理，属于目前管理的最高境界。但农村当时有了这么好的管理手段，为什么全国人民都吃不饱饭？相反，改革开放后，农村改为家庭联产承包制后，工分也没人记了，对农民的管理没有了，中国的温饱问题反而迅速解决了。这实际上就是制度设计领域的典范。旧的制度强化管理，不但有工分约束，而且村干部还要天天组织农民开会学习中央文件，当时传达毛主席的指示还不能过夜，总之整体管理成本极高，反而毫无效果（人人饿肚子）。新的制度设立后不但管理成本几乎没有了，效果也是非常之好。此例证足见制度设计的重要性。管理上关于制度设计最有名的例子是英国向澳大利亚流放囚犯的故事。几百年前，当英国政府决定把囚犯流放到澳大利亚时，此项工作承包给了私人船主，承诺按人头给钱，以多少人在英国上船为记。所以船主为了多挣钱都拼命往船上塞囚犯，结果囚犯由于船上生活条件太差，有不少死亡。于是英国政府决定在船上安排随船监督，但监督一般都被船主收买，所以问题还是解决不了。最后有人想出改变规则，由上船多少人给钱变为在澳大利亚下船多少人给钱，马上死亡事故少了许多。因为船主要根据船的容积、给养、卫生条件等等精心计算运送多少囚犯，以保证能有更多的人活着到达澳大利亚。类似的例子有很多，特别是分蛋糕的故事都是介绍制度设计如何关键的。制度设计如何重要已不需赘述，那目前我们行政系统内关于制度设计的状况又如何呢？首先当然是重视不够，很多领导根本没有这个概念，管理往往还停留在拍脑门下命令阶段。有些事项明明制度规则已经明确，但实行起来还是要开会临时动议。“制度上墙”、“用制度管人”虽然被领导天天挂在嘴边，但制定制度时往往又仅凭领导意志，不深思熟虑，即使有了制度，但操作起来才发现设计环节留有诸多问题。针对目前我国行政体系制度设计的现状，笔者分析原因主要有以下两点：一利益问题；二智力问题。利益问题是指我们许多制度设计之所以不尽如人意，是因为部门利益或是领导者的利益纠缠在一起。而且有的制度本身就是要固定一些部门的特殊利益，或是强化领导的位置利益。制度最基本特征是公平合理，但中国行政系统的制度都是制定部门直接参与执行，类似于我们以前说的既当裁判员又当运动员，而且经常还是游戏的设计者。所以中国体制中的上级机关表现出权力与责任极不对等，上级权力一定收拢，责任一定下移。有时因为工作的强烈需要，上级机关的部分权力下放，但没几天如果下级部门用权力过程中出些问题，上级机关首先不是去调查出问题的原因或是研究解决方案，第一要务是马上把权力收回，好像权力在上级部门就不会出问题一样。制度制定机关第二个获利技巧是把制度规则模糊化，一旦模糊就会引起理解中的歧义，这时上级机关的裁判功能凸显，裁判权是权力构架中最重要的。制度设计本身就是利益博弈的结果，好的制度是要满足利益博弈各方的平衡，利益本身不是制度设计的弊端，但在设计制度过程中拼命要使利益倾斜，这种制度自然有问题了。中国行政体系中每每推行一件事时总是强调领导带头，我们往往对此作为一个方法，但没人问为什么？笔者发现领导者作为制度设计的最终把关者，经常给自己留个小漏洞。比如“完成上级交办的其它任务”，还有为什么公务员财产公开迟迟不能实现？等等。如果领导给自己在制度范畴内留了一手儿，制度的第二个要素一视同仁又何从谈起。以上的利益要素占据了目前制度设计不合理的大部分，我们还真无能为力，但对于制度设计缺陷的第二个因素智力问题，我们是否做点什么。所谓智力问题就是说有一些制度之所以设计有问题，是因为设计者的智力不足以达到设计制度或规则的程度。智力在制度设计中的作用一直不为我们所重视，我们的很多制度规则都是某个部门制定的，所以参与讨论的人必然大受限制。而且同一部门之人肯定朝夕相处，彼此不会对制度面临的各种可能展开激烈辩论，这样思想不能产生碰撞，如果每个人只是感觉到在完成一项任务，而没有意识到制度设计的重大意义，这种条件下产生的制度规则必然千疮百孔。等到执行时，我们总抱怨中国人太聪明，总会钻空子。不一定吧，美国聪明人也不少呀！人家是聪明人制定规则，普通人遵守规则，当然不好找空子；我们是普通人甚至傻子制定规则，聪明人遵守，那当然容易找漏洞。中国