湖南省政府服务规定讲义.doc

湖南省政府服务规定讲义今天我们一起学习湖南省政府服务规定，今年9月8日，我和黄一一起参加了县法制办组织的湖南省政府服务规定（以下简称规定）的学习培训，培训时间一天，4位老师整整上了一天的课，要求我们回单位后组织本单位干部职工一起学习。湖南省政府服务规定从2011年10月1日起已经实施。这是我省建设法治政府 “三部曲”中的最后一部。大家应当清楚，一是2008年出台的湖南省行政程序规定，二是湖南省规范行政裁量权办法。规定实质上讲的就是如何建立服务型政府的问题。什么是服务型政府？说得更直白一点，就是在政府服务中，公民、法人和其他组织主要是享受服务，而行政机关则负责提供或组织提供服务，并要求政府服务要均等化，要惠及全民。事实上，早在 2004年温家宝总理在省部级干部研讨班的讲话中，就明确提出“建设服务型政府”；十七届二中全会通过的中共中央关于深化行政管理体制改革的意见，对建设服务型政府做了部署；十七大就明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；2008年，中共中央政治局第四次集体学习时，胡锦涛总书记在学习结束时强调：“扎扎实实推进服务型政府建设，全面提高为人民服务的能力和水平”；中共中央在关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中，再次提出“加快建设法治政府和服务型政府”。 这是一个新的理念，以前我们谈到的政府是管理型政府（1949年到2004年），政府拥有无限的权力。现在是服务型政府，是一个有限政府（2005年至今）。服务型政府与管理型政府最主要的区别就是：“民本位”占主导地位还是“官本位”占主导地位。打个最简单的比方，过去我们常说：公安权力大，可以抓人；税务权力大，可以让你缴多少税你就缴多少税；国土权力大，天下之土，莫非他土。讲究的就是一个“谁权大”。随着法制化进程的推进，在建立服务型政府过程中，同样的问题，公民的观念已经发生明显的变化，他可以依法提出自己的看法、主张和质疑：你公安抓人有依据没有？你税务征收到位了没有？你国土征地是否依法？公民会更关注政府是否依法行政的问题。比如：上个月县城几家家俱销售店因不服某部门的行政处罚，前来咨询有关法律。正好我接待了他们，他们向我抛出三个问题：一是该部门是否有执法权；二是适用法律是否准确；三是如果打官司他们有几条途径？从这一点可以看出，我们的个体户法律意识已经很强了，他们已经懂得用法律途径来维护自己的权益，公民的法律意识在不断的增强。 因为规定的内容比较丰富，学习时间也很紧，我们只讲一个概要。湖南省政府服务规定的内容包括9章123条。第一章是总则，主要阐述规定的立法目的、适用范围、基本原则和管理体制。第二章至第八章为分则，分别说明了7个问题：一、由谁提供服务；二、提供什么服务；三、通过什么方式提供服务；四、怎样将服务信息告知社会公众；五、怎样保障服务到位；六、对服务性行为如何进行监管；七、对不依法提供服务的单位和个人追究什么责任。最后一章，即第九章是附则，包括制定方案、实施日期等。下面我们以规定第二章至第八章内容为重点，探讨以下七个方面的问题。一、由谁提供服务？建设服务型政府，实质上是公民、法人和其他组织主要是享受服务，而行政机关则负责提供或组织提供服务。政府服务由谁来提供？这里就涉及到政府服务主体。规定明确指出，政府服务主体是依法向公民、法人或者其他组织提供政府服务的单位和个人。大致分为两类：一类是管理服务主体，是指具有行政管理职能的行政机关和法律法规授权组织；另一类是公共服务主体，包括行政机关、授权组织以及提供公共服务的事业单位、公共企业、社会组织、社会工作者、志愿者等。在计划经济时代，政府扮演了“全能政府”的角色，几乎包揽了所有公共服务，印象最深刻的就是：那个年代买什么东西都得凭票，买肉凭肉票，买布凭布票，买粮凭粮票。后来改革开放，经济发展了，人们的需求单靠政府服务已经无法满足，于是政府服务的主体就扩展到行政机关以外的主体。出现了个体工商户、私营企业等等。公共服务提供主体的多元化，提升了公共服务的效率和水平。政府提供服务，当好人民群众的公仆，不是一下子就可以转变过来的，就目前而言，必须要加强政府自身的建设。一要转变政府职能。不能照搬过去的管理模式。如何转？首先要推行四个分开：政企分开、政事分开、政资（政府公共事务的管理职能与政府作为国有资产管理所有者的职责分开）分开、政社（与社会中介组织等社会组织）分开。其次要变管理为服务，强服务弱管理，这里不妨借用法国经济学家巴斯夏说过的一句话：国家不是，也不可能只有一只手。它有两只手，一只管拿，一只管送-换句话说，它有一只强硬之手，也有一只温柔之手。管理和服务，就如同政府的两只手，一只是管理的强硬之手，一只是服务的温柔之手。以前我们强调管理过多，强调服务不够，一手硬，一手软，现在两只手都要硬，尤其是要让温柔之手硬起来，同时让强硬之手稍软下去，要在服务上做加法，在管理上做减法；二要改革行政审批制度。减少行政审批事项。县里搞了两次，每次都减少三分之一的项目。去年我局清理规范了行政审批事项，保留了13个行政审批许可事项，取消了“商品展销会登记”的行政审批。达到优化行政审批流程，精简行政审批环节，缩短行政审批期限，提高行政审批效率的目的。三要优化政府职能配置。目前主要集中在“省直管县”的改革和乡镇政府建设的实践上。四要优化政府组织机构。精减机构搞了很多次，但效果不是很好，很多时候机构不是因事设岗，而是因人设岗，机构多、办事难，造成群众办事感到“门难进、脸难看、事难办”，机构立法势在必行。五要提高行政效能，推进岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一次告知制、首问责任制、代理制，提高行政效能。六要创新非强制性行政方式。政府可以把一些事务通过委托的方式交由社会力量来完成，以行政合同的方式确定双方的权利义务，达到行政目的，减少财政支出。二、提供什么服务？政府要提供什么样的服务？也就是政府服务的内容。这里讲一个发生在国外的真实的案例。德国一个60多岁的老头，因性功能障碍状告政府要求政府为其提供特别服务，众所周知，老头最后败诉了。这里就提出一个问题：政府究竟要为公众提供什么样的服务？我们认为，公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公众需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。比如：政府提供的廉租房和经济适用房，他的目的是为社会上的一些买不起房子的低收入群体提供基本的住房保障，如果你有更高端的需求，要住别墅，对不起，这不是政府的职责范围。所以政府提供的公共服务主要包括下面四类：一是社会保障类公共服务：包括就业促进服务，社会保险服务，社会救助服务，住房保障服务；二是社会事业类公共服务：包括公共教育服务，公共医疗卫生服务，公共文化服务，公共体育服务，人口和计划生育服务，社会福利服务。这些服务我们都在享受当中 ；三是公用事业类公共服务：包括水电气服务，居住环境服务，交通服务，邮政通信服务；四是其他公共服务：包括扶贫服务，政府信息公开服务等两个方面。政府除了提供公共服务，还要提供管理服务。什么是管理服务？管理服务，是指行政机关在管理国家行政事务时为社会，为公民、法人或者其他组织所提供的服务。规定将管理服务分为社会管理服务、市场监管服务和经济调节服务三类。提供管理服务，是行政机关从管理者到服务者的转变，要完成这一转变，我们要从多方面努力：一要转变思想观念。要寓管理于服务之中，在服务中完善管理；二要转换管理者身份，公务员不能仅把自己当成管理者，更要把自己当成服务者，是人民公仆，自觉为纳税人服务，为人民服务；三要解决现实问题。着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题；四要转变管理方式，多用行政指导、劝说、引导、教育等柔性手段，少用管制性手段，动不动就停水停电、采取强制措施； 五要提高行政效率；六要实行便民措施；七要实行贴心服务；八要依法行政：政府办事要讲程序、讲依据、听取对方合理意见，公平公正办事，让老百姓生活得有尊严；九要敢于承担责任。管理部门不是万能的，也会犯错，出了差错要敢于承担责任。三、通过什么方式提供服务？政府服务，需要服务平台。政府服务平台就是指服务主体向社会公众提供管理服务和公共服务所需的服务场所、服务设施、服务机制、服务机构以及服务制度等的总称。他包括硬件和软件两部分。硬件指的是服务机构、设施；软件指的是制度、机制。我们说政府有多少个部门就有多少个平台。规定所称政府服务平台包括两种：一是综合服务平台：包括电子政务平台（政府门户网站）、政府服务平台（政务中心）、社区服务平台、社会救助平台。二是单一服务平台：包括报警服务平台、医疗急救服务平台、消费者投诉平台等。规定第67条规定：社会求助服务平台统一设立号码为12345。政府部门、公共企业事业单位、社会组织的社会求助服务电话应与12345社会求助服务电话联接。整合110、119、122公共服务资源，建立统一的报警服务平台，并与12345社会求助服务电话联接。卫生部门应当组建统一的120医疗急救指挥系统，规范本行政区域各医院的急救号码，并接入120医疗急救指挥中心系统，集中受理，统一调度。四、怎样将服务信息告知社会公众？公开透明是建设服务型政府的重要目标，也是服务型政府的必然选择。怎样将服务信息告知社会公众？就是要推进政府服务公开。英国有一句古老的法律格言：正义不但要实现，而且要以人们看得见的方式实现。政府服务公开是指政府主体在提供政府服务过程中依法将提供政府服务的依据、过程和结果向当事人和社会公众公开，使他们知悉并有效参与和监督政府服务。政府服务公开包括行政机关服务公开、公共企事业单位服务公开、基层自治组织服务公开、社会组织服务公开。我们主要谈谈行政机关服务公开，根据规定第70条规定：服务项目设定公开，应当采取听证会、座谈会、协商会、开放式听取意见，专家论证会等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。召开听证会时，要严格执行公开产生听证会代表、如实记录听证笔录，向社会公布听证意见采纳情况等程序。采取其他方式听取意见的，也要通过适当方式向参与人员和其他利害关系人说明意见采纳情况。（我们在实施行政处罚的过程中，也必须告知当事人有陈述、申辩和听证的权利。我们制定的规范性文件，经法制机构审核后，到政府门户网站公布。也是一种公开。）当今社会上发生的一些暗箱操作，权钱交易、潜规则盛行，大多数情况下是在办事不公开或公开程度不充分的情况下发生的。五、怎样保障服务到位？ 政府服务不是靠说的，而是要靠做的。怎样保障政府服务到位，取决于很多先决条件，一是财政保障。要有充足的财力支撑。不管是服务平台的建设，还是服务公开的开展，服务内容的兑现，规定的落实，到最后都需要“真金白银”，我们说公务员不是天使，他的生存同样需要财政的保障。除了财政上的保障，要做好政府服务工作，还要有强大的组织保障，要有一支人民满意的公务员队伍。经济学里有一个著名的“木桶原理”，其核心内容就是：一只木桶盛水的多少，并不取决于桶壁上最高的那块木板，而恰恰取决于桶壁上最短的那块。如果套用“木桶原理”，将政府服务工作比作一个木桶的话，那么组织保障，恰恰是其中的一块短板。政府在财政上投入再多资金，制度制定得再完善再全面，如果提供服务的公务员服务意识不够，服务能力不强，不认真履行职责，那么，再美好的承诺，都无法向人民群众兑现。所以加强教育培训和队伍建设，是提高政府服务的组织保障。六、对服务行为如何进行监管？政府服务监管分为政府服务的外部监督和政府服务的内部监督。规定第七章指的是政府服务的内部监督，即以行政机关为主体的监督，包括对行政机关提供政府服务的监督和对其他服务主体提供公共服务的监督两个方面的内容。 （一）对行政机关提供政府服务的监督 规定第七章规定的对行政机关提供政府服务的监督主要包括五个方面的内容： 1.层级监督：上级行政机关对下级行政机关的监督，包括政府对所属工作部门的监督，上级政府对下级政府的监督，上级政府工作部门对下级政府工作部门的监督。在实践中，上级行政机关主要是通过行政检查、行政复议、规范性文件备案审查等制度实施监督。 2.专门监督：行政系统内部的专门检察机关对行政机关及其工作人员执行法律、政策和命令等情况以及违法违纪行为所进行的监督，包括行政监察和审计监督等。 3.绩效管理：政府绩效管理是指政府对所属部门以及部门内部对行政机关及其工作人员履行公共服务和管理服务的行为进行过程监控、有效评价，并通过评价结果促进政府服务水平不断提高的监管方式。政府绩效管理需进行绩效评估，由有关部门组织实施，绩效评估方式实行内部考核、公众评议、专家评价相结合。绩效评估的主要指标包括六项：行政业绩指标、行政效率指标、行政能力指标、行政成本指标、依法行政指标、部门特色指标。 4.效能监督：行政效能监督是指监察机关依法对行政机关的行政效能进行的监察活动。行政效能监督包括两种方式：行政效能投诉是指公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员的行政效能提出投诉的行为。电子监察是指行政机关运用现代网络技术主动实行的行政效能监督方式，主要针对行政审批类的业务事项进行事前、事中、事后的办事流程、办事效率、收费等方面的监察。 5.行政问责：行政问责是指纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限对领导干部的违法行政行为进行内部监督和责任追究的制度。行政问责对象：行政机关及其领导成员由于故意或过失、不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率、贻误工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为实行。规定还明确了行政问责的方式和程序。6.行政处分：行政处分是行政机关的内部管理行为，是行政机关对公务员等违法失职行为的惩戒措施。行政处分包括：警告、记过、记大过、降职、撤职、开除等六种形式。这六种形式针对八种违法失职行为：即不履行政府服务职责，拖延政府服务职责，违反规定实行行政事业性收费，索取、收受服务对象财务或者要求服务对项目提供赞助，不遵守政务公开相关规定，对行政效能投诉不依法受理或者办理，对公共企事业单位、社会组织监管不力等行为。 （二）对其他服务主体提供公共服务的监督 企事业单位、社会组织、社会工作者和志愿者等服务主体提供的公共服务，实行的是政府行为，应当接受政府及其有关主管部门的监督。监督方式包括八个方面： 1.检查制度：行政机关应当对公共企事业单位、社会组织提供公共服务的情况进行监督检查，及时纠正服务中的违法行为。 2.报告制度：公共企事业单位、社会组织应当与每年第一季度向有关行政机关报告上年度提供公共服务的情况。3.回购制度：行政机关为了公共利益的需要，可以采取回购等方式，依法收回特许经营、政府购买、服务外包的公共服务项目；给当事人造成损失的，依法予以补偿。 4.接管制度：公共企事业单位、社会组织因不可抗力或者其他原因，无法提供涉及公众切身利益的公共服务的，县级以上人民政府可以责成有关行政机关临时接管其公共服务，保障公共服务的正常提供。 5.解除制度：公共企业事业单位、社会组织通过特许经营、政府购买、服务外包等方式提供公共服务，需要符合一定的条件，当其不符合条件时，可以依照合同解除。 6.投诉制度：公民、法人或者其他组织对公共企业事业单位、社会组织提供的公共服务有异议的，可以向有关行政机关投诉。 7.评估制度：行政机关可以组织有关部门和有关专家对公共企业事业单位、社会组织提供公共服务的情况进行评估。评估结果通过适当方式向社会公布，并作为实施服务监督的重要依据。 8.追究制度：公共企事业单位和社会组织，社会工作者和志愿者，公民、法人和其他组织不依法提供公共服务的行为应当承担法律责任，包括行政处罚和民事责任。七、对不依法提供服务的单位和个人追究什么责任。 行政机关及其工作人员违反规定，除由有关机关给予责令改正，通报批评的行政处理外，还设置了行政处分，根据中华人民共和国公务员法行政机关公务员行政处分条例规定，行政处分的种类分为6