试论新形势下建筑工程消防监督管理法律制度.doc

试论新形势下建筑工程消防监督管理法律制度摘要：新消防法的颁行确立了新的建筑工程消防监督管理制度，提出了有关建筑工程消防监督管理的新课题。笔者认为应通过地方消防法规随后的修订、建立和加强公安机关消防机构与建设主管部门之间协调配合等法规制度，进一步完善建筑工程消防审核、验收和备案抽查制度。关键词：建筑工程，消防监督管理，施工检查，责任主体，施工许可，合并审查。建筑工程消防监督管理是消防监督管理工作的基础，把好这个消防监督源头关，才能从根本上消除火灾隐患。因此，历来消防法律法规都将此项工作作为重点，制定了一整套从建筑工程消防设计审核、施工检查到竣工验收的严格的法律制度，促进了消防法规和技术规范的执行落实，在预防火灾和消除火灾隐患方面发挥了重要作用。实践证明，这套制度是行之有效的，在促进经济建设、维护社会稳定上做出了应有的贡献。但是，随着社会主义市场经济的深入发展，特别是房地产业、制造业的迅猛发展和经济社会结构加快调整转型，这套制度也逐渐凸现出它的不足。主要表现在诸如执法管理的人员编制、执法力度、服务水平等与快速发展的经济增长不相适应。因此，2009年5月1日施行的消防法对建设工程消防监督管理制度进行了改革，将由公安机关消防机构对所有建设工程实行消防设计审核、消防验收，改为公安机关消防机构对国务院公安部门规定的大型人员密集场所和特殊建设工程，实行消防设计审核和消防验收制度，对其他建设工程的消防设计和消防验收实行备案抽查制度。这样的调整旨在保障人员密集场所和特殊建设工程（如易燃易爆建设工程）消防安全的同时，督促建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其有关人员树立和增强责任主体意识，自觉遵守消防法律法规和技术规范，保证工程的消防安全质量。可以说，建筑工程消防设计审核、验收制度和备案抽查制度是适应新时期消防工作需要、提高建筑工程消防监督管理效率和水平的一剂良方。随着新消防法的实施，公安部颁行了配套规章建设工程消防监督管理规定（下称规定）。结合两者关于建筑工程消防监督管理的规定和一段时间的行政执法实践来看，笔者认为，现行建筑工程消防监督管理法律制度尚存些许遗憾，并非完美无瑕： 1、建筑工程施工过程中的消防监督检查范围规定得不全面、不明确，可能导致建筑工程消防审核、验收和备案且受到抽查之外的工程留下先天性火灾隐患，最终难题交到开业前消防安全检查程序。消防法和规定都规定了建筑工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准、工程建设各方主体责任和相关法律责任，但规定第24条、第26条第2款只对需要接受消防审核、验收和备案抽查的工程作出了施工过程中的相关消防监督检查规定，而对其余工程(包括备案但不用抽查的工程)的施工检查则没有规定。可见这样的建筑工程施工消防监督检查制度并不完善，甚至会给基层消防执法人员造成错觉，使得消防审核、验收和备案且受到抽查之外的工程得不到施工检查或者造成没有法定依据的检查行为。加之目前尤其是装修工程的设计、施工及相应的管理均不规范，于是可能的火灾隐患压力落到了开业前消防安全检查身上。特别是隐蔽工程违规采用易燃、可燃装修材料问题一旦在开业检查时暴露，你说同不同意开业？同意是不对的，否则火灾隐患没消除就带病开张，出了问题谁负责？可不同意则只好花更大的价钱整改隐患，并且还要耽搁时间、浪费精力，从而引发行政相对人的抱怨和地方政府的质疑消防部门早干嘛去了？2、建筑工程责任主体规定的缺失。这是一直以来整个消防法律法规体系的通病，是一种典型的计划经济思维。相关的法律法规条款动辄将“单位”作为建筑工程的建设主体，并将“人”完全附着于单位，对自然人在社会主义市场经济条件下作为建筑工程（特别是装修工程）的建设主体资格出现考虑缺失，将导致现行建筑工程消防监督管理制度在实践中特别是基层消防执法过程中难以落实。比如，赵某一人或赵某、王某和张某等人合伙具备了经济条件，在一个已经办理了消防验收手续和房产手续的建筑内租赁房屋，装修一个550平方米的歌舞厅（绝大多数装修都是这样搞起来的），此装修工程按规定是要报经公安机关消防机构审核的，可是规定上只有“单位”报审之规范而无自然人报审之规范，如何操作即成问题；退一步讲，只论该工程是否应当报审，假设他或他们未报审就擅自进行装修施工，依法将受到责令停止施工、并处罚款三万以上三十万以下处罚，而四川省在2009年5月1日之前依据98年消防法和四川省消防条例对个人只能处一千以上五万以下罚款。根据我国目前国民收入状况和经济发展现状，不论是西部、中部还是东部，对单位和自然人不加区分地处以如此高额罚款，特别是罚款的底限对于自然人而言，确显不妥。3、为规避消防审核、验收和备案抽查，行政相对人可能将工程拆分开来，分项建设。根据现行建筑工程消防监督管理制度，必须申报消防设计审核、验收的建筑工程大多是具备一定规模的，根据其使用性质，有的最终需要办理消防安全检查手续，有的则不需要。作为工程的建设方、行政相对人，假如我的工程必须要办理消防安全检查手续，那么我不敢打歪主意规避审核如拆分工程，因为消防部门在消防安全检查阶段还可以运用法律手段让我开不了业。但是，假如我装修并经营的是一个建筑面积1150平方米（不含办公及教师用房）的幼儿园，幼儿园是不需办理消防安全检查手续的。那么在目前建设主管部门装修施工许可管理不严、消防部门施工检查规定不完善的情况下，就有小算盘可打了：我可以先装修两层儿童用房800平方米（另350平方米非儿童用房）,而且备案都不需要（下文即将述及备案不能的原因），等一应手续完备后，再装修第三层350平方米作儿童用房，如此一来，规避成功。甚至于，我装修并经营的是一个必须要办理消防安全检查手续的场所，如一个800平方米的游戏厅。那么在前述条件下，我可以先装修450平方米同样不需要备案（下文即将述及备案不能的原因），这450平方米我基本按规矩装修，等一应手续齐备，我找准机会再装另外350平方米，如此一来，规避又成功了。接下来要么消防部门没有发现，要么消防部门处罚350平方米未经检查擅自投入使用这一违法行为，要么火灾隐患通过日常监督管理进行整改。而由于前期装修开业我所建立的良好关系，处罚和隐患整改最终可能打了折扣或者不了了之。4、由于建筑工程消防备案抽查的前提是取得施工许可或验收合格，这将造成很多工程尤其是装修类工程备案缺乏法定前提条件，进而导致备案不能。4.1、建筑工程消防备案抽查制度与建筑法规的配套不到位：根据建设部建筑工程施工许可管理办法第2条“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案”的规定，小工程是不需办理施工许可的。既然施工许可都拿不到，何来备案？建筑工程施工许可管理办法是2001年实行的，可以预测，这样的小工程范围即将随着经济的迅猛发展进一步扩大。但工程虽小，却是火灾事故频发的温床。小小的福建拉丁水吧才不到300平方米，发生火灾就伤亡数十人，由此可见，“六小场所”工程的火灾隐患同样不容忽视。4.2、建设主管部门可能怠于行使施工许可职责：根据笔者的经验，前述建筑工程施工许可管理办法中施工许可的范围并未得到很好执行。由于房地产业、制造业的迅猛发展，除了正经八百的修房造屋（俗话说的“要动土的工程”），建设主管部门基本上是不管的。对于装修工程，那是不大不办、不报不办、不是单位建设不办。乃至于上千平方米的装修，工程建设方除了城管部门办的装修垃圾清运许可证之外，很多都是没有施工许可证的，更别说更小的工程了。既然备案的前提都没有，何来备案？针对上述问题与漏洞，在目前的法规体系构架下，笔者认为可以通过地方消防法规随后的修订、建立和加强公安机关消防机构与建设主管部门之间协调配合等法规制度得到有效解决，从而进一步完善建筑工程消防审核、验收和备案抽查制度。1、通过地方消防法规适应消防法的随后修订，明确规定对建筑工程特别是公共场所建筑工程的施工消防监督检查及法律责任。公安机关消防机构在实施检查时，对于小工程主要也应在于宣传、引导，侧重于实体技术把关，而不宜过分强调消防设施安装工程之外的设计、施工资质和图纸资料规范等程序问题。尤其是许多连备案都不够格的工程，何必“萝卜盘成肉价钱” （四川方言，即萝卜卖成与肉一样的价钱，太贵，不划算）。这样一来，才能最大限度的确保行政相对人不花冤枉钱、不跑冤枉路，同时，也利于提高行政效能。如此，则群众高兴，政府满意，皆大欢喜。2、相当级别的部门对“单位”一词做出解释，最好是司法解释，实在不行公安部的文件解释也行。通过法的解释来解决责任主体“单位之争”，是最根本、最权威、最直接的办法。3、通过地方消防法规的修订对自然人作为部分建筑工程的建设主体资格进行确认或比照“单位”执行（实际操作也是这样的，可算经验总结），比如将“建设单位”设为“建设方”。同时区分单位和自然人的罚款数额和幅度，如未经审核擅自施工的，是单位的罚款3-30万，是个人的罚款5000-5万。当然，这样会产生一个麻烦：下位法缩限上位法的适用条件会导致法律冲突。但是，笔者认为，为了地方经济的发展和社会稳定，以便更好的为全国社会、经济发展做出贡献，从各地的实际情况出发，各省、自治区、直辖市有必要积极寻求全国人大常委会的理解和支持，或者促请最高人民法院作出相应的司法解释，化解冲突。毕竟，“一刀切”的做法很多时候是行不通的。罚款的数额和幅度是否全国统一问题在新消防法修订过程中一直存在争议，并体现在了全国人民代表大会法律委员会关于（修订草案）修改情况的汇报文件上（笔者资料有限，当时争议如何得以解决的不得而知）。4、仿效建设部建筑工程施工许可管理办法第十条 “对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令改正，对于不符合开工条件的，责令停止施工，并对建设单位和施工单位分别处以罚款。”的规定，在地方消防法规修订中明确规定规避消防审核、验收和备案抽查的行为是违法行为及相应法律责任，同时规定遭到拆分的工程按照合并后的规模重新进行消防审核、验收和备案抽查的合并审查制度。5、促请地方人大、政府通过地方法规调整建筑工程施工许可管理办法中施工许可的范围，确保备案抽查不留下“六小场所”工程死角。如四川省建筑装饰装修管理办法第20条的规定“凡投资30万元以上，或者涉及建筑物、构筑物结构安全或者公共安全的建筑工程装饰装修项目，在开工前装修人必须向工程所在地的县级以上建设行政主管部门申请领取施工许可证。”就值得借鉴。同时积极与建设主管部门协调沟通，力求达成“装修是火灾事故中的第一杀手”之共识，促请其加强施工许可特别是公共场所装修施工许可的力度，形成部门执法合力，落实施工许可责任，争取将小场所的火灾隐患消灭在设计施工阶段。综上所述，笔者认为，我们只有紧紧抓住新消防法颁行不久、各地方消防法规纷纷进入修订完善阶段的大好历史机遇，通过地方消防法规随后的修订、建立和加强公安机关消防机构与建设主管部门之间协调配合等法规制度，进一步完善建筑工程消防审核、验收和备案抽查制度，才能不断提高建筑工程消防监督管理的效率和水平，切实做到依法行政、依法治火，才能确保建筑工程的消防安全质量，最大限度的将火灾隐患消灭在萌芽状态，从而为社会和谐稳定、经济