加盖楼层调研报告.doc

重庆大学城市科技学院城市规划社会调查方法调查报告城市规划社会调查方法调查报告 班级 10级建筑学2班 学号 20102314 姓名 胡山山 指导老师 雷超对于“小区内私自加盖楼层”一现象的调查目 录1 引言“加盖楼层”12 “加盖楼层”的调查 1 2.1 北京 海淀区 人济山庄 1 2.2 武汉 汉口中心区 蔡家田小区 2 2.3 长春 净月经济开发区 中海莱茵东郡 3 2.4 北京 亚奥 盘古大观 3 2.5 调查总结 43 “加盖楼层”的成因及其危害后果 4 3.1 “加盖楼层”的形成原因 4 3.2 “加盖楼层”的社会分析 4 3.3 “加盖楼层”的危害 5 3.4 “加盖楼层”的后果 54 “加盖楼层”调查研究的启示 5 4.1 法学启示 5 4.2 政治经济学启示 6 4.3 对“加盖楼层”现象的意见与建议 6 摘要：近年来，各地出现了各类小区在未经物业和其它业主同意的情况下在楼顶私自加盖楼层，并该类违建现象现已全国蔓延屡禁不止。本文通过对“小区内私自加盖楼层”现象的调查，对其成因和特征进行了分析并提出了对该现象如何解决的一系列意见与建议。关键字：全国现象；违建；加盖楼层1 引言“加盖楼层”“加盖楼层”是指小区内顶楼住户对屋顶进行改建，在屋顶加建房屋从而将其服务于自己私人需求或用于其它用途的一类现象。该类现象往往会破坏屋顶的排水、截水系统并对其它楼住户采光通风产生影响；另外该现象会增加整个楼层对该楼承重柱的压力，在面对天灾人祸时更容易出现事故。2 “加盖楼层”的调查2.1 北京 海淀区 人济山庄位于人济山庄内的“北京最牛违章楼顶别墅”于2013年8月15日在网上曝光，新闻报道称：在人济山庄内一个26层高楼上再建有一个高为2层的建筑群，有花有树还有假山亭台，历时6年完工，现于2013年12月21日已基本拆除主体结构，将于年底拆除完成。因把平台上的管道口破坏导致雨水流入，造成住在楼下的众多居民家中出现漏水，引起居民的强烈不满和抗议。也有居民反映，张姓业主在改造工程中，有很多住户因不堪忍受施工噪音而搬走。也有住户与张姓业主发生冲突，但最终以低于市场的价格抛售物业，被迫搬走。在北京市民还在驻足仰望人济山庄“最牛违建”时，该小区居民就再度反映，小区其他几栋楼楼顶也有加盖的违章房屋，“只不过没张必清盖得这么显眼。”2.2 武汉 汉口中心区 蔡家田小区这栋“违法建筑”是花桥街道办事处兴建的，早在1999年，它就被武汉中院撤销了规划施工许可证。然而这栋“违法建筑”不仅建了起来，而且变成了街道干部的福利住房。这栋“违法建筑”位于汉口中心区蔡家田小区B区89栋前的绿地旁，三层楼1梯2户共有6套房子，其中一楼的一套房子隔成两间门面用来出租。与周围式样统一的层楼房相比，它显得非常特别，小区居民称之为“最牛的违法建筑”。据小区居民彭华荣介绍，此处原本是小区的绿地，1997年8月，挖掘机突然开进来施工。花桥街办事处占用这块绿地的理由是，要修建环卫工具存放处及工人宿舍楼，而且称规划部门已经批准。但在居民看来，他们买房时，小区的规划中并没有这栋房，这属于二次规划，应当拆除。虽然小区居民反对，但是街道办事处并未停止施工。无奈之下，小区居民将花桥街办事处和规划部门告上了法院。1999年，武汉市中院判决：撤销规划部门颁发的建设工程规划许可证。判决书下达后，小区居民以为执法部门很快会实施拆除。可是半年过去了，违法建楼纹丝不动。彭荣华说：“说它是最牛的违法建筑，一是因为街道办在没有获得土地使用证之前，就取得了规划局下发的施工许可证；二是街道办在庭审期间，仍然进行施工；三是法院判决之后，不仅没有停止施工，反而不断有人进行装修，之后是街道办干部陆续入住。”2000年9月，气愤的小区居民到武汉市规划局咨询，得到的书面答复是：“已对花桥街办事处环卫综合楼立案查处，因涉及相关部门的职能，还不能最后下达行政处罚决定，将协调相关部门抓紧办理，并尽快结案。”居民又找到了花桥街办事处，得到的是一个“软钉子”。有关负责人称，政府部门正在研究，将会给居民一个满意答复。如今立案查处十多年了，这栋“违法建筑”仍然存在。更有甚者，有人在楼顶又搭建了一层。早在1999年，就被武汉中院撤销了规划施工许可证。然而这栋“违法建筑”不仅建了起来，而且由报告中的环卫工人工具存放处和工人宿舍楼，变成了街道干部的福利住房。由于街道办带头兴建“违法建筑”，导致了政府部门执法形象受到严重损害。2.3 长春 净月经济开发区 中海莱茵东郡 2011年，网友发帖曝光“长春最夸张违法建筑”：一些业主在长春中海莱茵东郡小区28层楼顶的露台上盖房子。新华社记者发现，违规房子所有的承重水泥柱均已浇筑好，水泥地面也已铺好，整个露台面积约100平方米，用的是全都是钢筋混凝土。迫于强大的舆论压力，在收到行政执法部门的限期整改通知书后，违法建设房子的业主主动提出拆除。据测算，这个工程至少得用5吨水泥，即100袋以上水泥。如按1：3的比例用沙子，还得300袋沙子，以及钢筋和砖等。2.4 北京 亚奥 盘古大观2010年2月22日，北京市规划委公布13家企业违反城乡规划法的行为并对其进行处罚。其中，位于水立方西侧的“盘古大观”未经规划许可，擅自在公寓、酒店、商业3座楼顶部加建2层坡屋顶复合式四合院建筑12组。共增加违法建筑面积11297.62平方米。“盘古大观”由一幢超5A级写字楼、一座七星酒店和三幢国际公寓等组成，在部分楼栋顶层还建设了12座空中四合院，距离地平面超过85米，在四合院的中厅下方可以种草、养鱼。“盘古大观”开发商表示，因北京奥运会未能及时完善相关手续。在缴纳罚金并缴齐土地出让金，已取得了发改委的项目立项手续。2.5 调查总结“加盖楼层”现象，在全国各地都有不同程度的存在，并且无论在经济型用房还是在高档住宅都有此类现象发生，甚至其中还存在某些政府机关的身影。该类现象产生的直接原因是居民安全意识与法律意识不强，认为自己已经买了房子，自己想怎么改怎么加都是自己的事，另外随着房价的不断上涨，人们买房面积也是越来越小，从而导致可用面积常常让人捉襟见肘，不得不采用“加盖楼层”的方式来增加自己的可用面积。3 “加盖楼层”的成因及其危害后果3.1 “加盖楼层”的形成原因由于种种原因，在老建筑上加盖楼层的现象在上世纪80年代乃至更早年间十分普遍。例如，被授予“优秀历史建筑”称号的淮海大楼建成于1930年代，在1985年分别于大楼正、侧面加盖数层。尽管目前为止并没有发现显性的安全问题，但凡是属于非加盖层的房子非除了具有结构布局更合理的优点之外，在安全考虑上也的确比加盖楼层更让人放心。该类现象产生的直接原因是居民安全意识与法律意识不强以及法律不完善，据调查有许多地方法暂无屋顶利用规范，另外随着房价的不断上涨，人们买房面积也是越来越小，从而导致可用面积常常让人捉襟见肘，不得不采用“加盖楼层”的方式来增加自己的可用面积。3.2 “加盖楼层”的社会分析在媒体曝光的各地违建案例中，一方面，诸如“违建存在数年之久”、“居民举报多年未果”的现象让公众质疑相关部门不作为;另一方面，“城管查处屡遭闭门羹”，“业主无视拆违令”，“违建拆除后偷偷复建”之类的现象又反映出“违建易、拆违难”的执法尴尬。对于违建泛滥的探究中，违法不究、执法不严、处罚较轻一直被认为是违建多发的原因之一。在人济山庄楼顶违建拆除中，北京城管部门称，因业主已经开始自拆，即使15天拆不完，也不会再进入强拆程序，同时也不会罚款。这一说法就民众抱怨“处罚太轻”。从法律层面来说，“违建”是指未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。对于违建的相关处罚可以参照的是2008 年开始施行的城乡规划法，但是，在该法第六十四条对于三种违建情况的处罚措施中，其中处罚力度最大的也不过是“没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。中国社会科学院法学所副研究员支振锋在接受中新网记者采访时表示，一方面执法存不严，一方面处罚又较轻，这在一定程度上造成违建现象屡禁不止，甚至出现拆除后复建的现象。支振锋还指出，除了完善法规、严格执法，改变如今的拆违之“难”，还应改变拆违过程中政府部门之间的“九龙治水”局面。正如专家所言，针对违建之风，日前，北京市进一步明确了居住区违法建设查处和拆除的五大步骤，包括联合认定、冻结房产、约谈教育、媒体曝光、强制拆除。在这五个步骤中，一座违建从发现到拆除，就涉及到城管执法、规划、住房城乡建设、国土等多个政府部门。“多头管理造成的后果就是其中一个环节拖延，整个拆违工作就停滞，此外发现违建之后，谁该管、谁能管，分段管理也导致责权不明。”支振锋称，如何整合拆违力量，明确监管责任这也是解决当前“拆违难”的一道必答题。3.3 “加盖楼层”的危害“一般建筑牢固程度在建成之初即已确定，加层改建势必会增加建筑的整体结构荷载，容易造成基础的非正常沉降、建筑结构应力系统改变等后果，从而破坏建筑自身的稳定状态，危及建筑安全。就历史建筑而言，加盖楼层除了以上危害之外，还会破坏历史建筑的完整性、真实性，破坏其遗产价值。”复旦大学文物与博物馆专业的专家张政伟这样告诉记者。对于历史建筑来说，加盖楼层属于非常严重的破坏行为，应该从根本上予以杜绝。同济大学建筑系专家贺平表示，政府职能部门对于历史建筑的改造有严格的规定和技术要求。但是现实中，缺乏相关部门的监管或实际监管难度太大，加之开发方的违规操作，酿成了历史建筑违规改建的问题。张政伟从理论的角度，建议文物保护部门、历史建筑使用者、文化遗产研究人员以及社会公众四个方面的力量的联合与协调，而这要求整个制度设计层面的突破 。认识到问题的存在，也预示着解决问题的开始。”老建筑保护中暴露的问题不容忽视，但并不意味着没有解决的可能。3.4 “加盖楼层”的后果“加盖楼层”这一现象并不是单单的民事纠纷问题，而是实实在在的触犯了法律。物权法第76条规定：“小区改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”没有经过审批擅自施工，其本身就是一种违法行为。同时，城市规划法明确规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求核发建设工程规划许可证件。”加盖楼层显然是一种建设行为，这种建设行为事先必须得到规划部门的允许，并办理相关手续。因此，擅自“加盖”的行为是违法行为，加高的部分是违章建筑。 在我国物权法、民法通则中对采光、通风侵权处理、赔偿问题都有明确的规定：“不动产相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或损失的，应当停止侵害，如果已经造成妨碍他人正常生活的结果，要尽快排除妨碍、恢复原状。如果已经造成他人的经济损失，还应该依法赔偿损失。”擅自“加盖”的行为不仅侵犯了业主的通风、采光等相邻权，而且违反了城市规划法的相关规定。因此，应尽快停止施工，拆除违章建筑并恢复原状。4 “加盖楼层”调查研究的启示4.1 法学启示 在没有完善健全的法律前提下，“加盖楼层”有其自发形成的必然性，违章建筑越拆越多，只要一天不根除（没有完善健全法律），星星之火可以燎原。处于一个法治社会，现在人论事越来越习惯性谈法，倘若居民有法可依，我相信任何人都不会不愿意维护自己的切身利益。而当下给我们的问题是违法不究、执法不严、处罚较轻一直被认为是违建多发的原因之一。在人济山庄楼顶违建拆除中，北京城管部门称，因业主已经开始自拆，即使15天拆不完，也不会再进入强拆程序，同时也不会罚款。这一说法就民众抱怨“处罚太轻”。如此轻的惩罚让越来越人的跟风，愿意冒这个险。另外我们可以发现，从北京人济山庄违建业主张必清开始，近期每一起空中违建曝光之后，“最牛违建”背后的“最牛业主”往往都被网友全面起底。违建业主身份非富即贵，也进一步加剧民众对于违建横行的愤慨。打特权才能拆违建，而清除特权，又必须首先公正法律。只有法律平等地对待每个人，不理会其身上依附的权力大小，才能平等制约社会成员的行为，被侵害方也才能勇敢地拿起法律武器，挺身保护自己的和公共的利益。4.2 政治经济学启示在媒体曝光的系列案例中，可以观察，违建现象出现之后，小区物业方面最容易发现，但因没有执法权往往有心无力，一些物业为了牟利甚至还与业主联手违建;面对违建举报，城管方面虽然负责执行环节，但对于是否属于违建，又需要等待规划部门的认定。违建挤占公共资源，造成安全隐患，小区居民是直接受害者，但是面对拆违所需的“环环相扣”，他们往往又是维权的弱势一方，对于拆违的久拖不决或者不了了之，他们也只能忍气吞声。随着舆论对北京“空中违建”的集中关注，人济山庄小区居民也在小区联合挂出声讨“最牛违建”的标语：“坚决支持各大媒体对小区违建的曝光，强烈要求追究放纵违建的相关单位和人员的责任”。从标语的内容可以看出，民众的质疑与追问并未随着违建的“一拆了之”而烟消云散。但是，对于高耸头顶6年之久的违章建筑，居民将拆违诉求寄托于媒体，也反映出他们的维权困境。社区应该建立自主的自治组织，提高社区意识，加强监督检举，对于久拖不拆的违建以及相关部门的不作为，进行集体维权。除此以外，支振锋还分析，解决拆为难、维权难还需要通过法律铲除违建中的“特权”。“违建现象在农村、城中村中都存在，但是拆违难却往往突出表现在一些别墅区或者高档小区。这些违建业主多是持有广泛社会资源和特殊权力的人，能为违建找到保护伞。”违建中的特权因素，一定程度上造成执法部门的不作为或者选择性执法。4.3 对“加盖楼层”现象的意见与建议 “加盖楼层”现象屡禁不止，甚至于出现了越拆越多的现象，实是令人深思。我想“加盖楼层”这一现象出现首先是归于人性，那种爱贪小便宜的人性，反正是公共用地，自己能占一些算一些，他人看得眼热于是纷纷跟风，最终使之成为一种全国现象。当然人性使然无可厚非，倘若有