社 会 保 障 立 法 之 探 索

1 / 5 社 会 保 障 立 法 之 探 索 社 会 保 障 立 法 之 探 索 社会保障制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。任何社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障制度得以确立；通过社会保障法的实施，使社会保障制度得以规范；通过社会保障法的修改，使社会保障制度得以完善。 我国的社会保障制度现正处于初创阶段。改革的深化与社会主义市场经济体制的建立，呼唤着具有中国特色的社会保障制度的建立。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针，而这一正确方针的 实施也会遇到大量十分复杂的困难。我国劳动法的颁布以及定的社会保险费征缴条例、失业保险条例等 4 个法规， 已经在社会保障法制建设方面迈出可喜的一步。如果能尽快制定社会保障法通则，使之对相应法规起到综合、统领的作用，定能为我国改革的深化和经济的蓬勃发展提供坚实的保障体系。 一、社会保障立法的法理分析 目前我国在社会保障制度方面尚无综合性的法律，除近年来颁布的法规外，大量工作处于依政策操作的阶段。尽管目前制定社会保障法典的条件尚不成熟，但以社会保障法通则的立法形式，明确我国社会保障 制度的基本原则、构建框架、运行规则、适用范围、筹资方式、管理机构、管理体制、监督机制、纠纷调处、诉讼程序等方面的内容却是极为2 / 5 必要和可行的。以社会保障法通则作为规范国家、单位、个人等社会保障相关主体的权利义务的综合性法律，有关劳动就业、养老保险、医疗保险、失业保险、居民最低生活保障、助残帮困等方面的法规与之配套，才能逐步形成具有中国特色的社会保障法律体系。 我国社会保障立法的依据是我国宪法第 45 条的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家确认公 民取得社会保障的权利，同时意味国家承担着相应的义务，社会保障制度的建立，是国家为了充分实现公民的生存权、健康权、发展权所应尽的义务。对公民而言，社会保障制度不是国家的恩赐，而是对公民理应享有的法定权利的保障，它意味着国家通过履行自己不可推卸的义务而实现公民的基本。所以，公民具有不可剥夺的社会保障获取权，国家的基本义务是社会保障制度建立和存在的基础。 社会保障制度的建立，充分地体现了国家对其基本义务的承担。然而这不等同于国家作为单一主体要在该制度中承担全部责任和履行全部义务。首先，国家没有能力作为单一主体 履行义务。其次，社会保障制度的义务主体具有多元化特征。我们说国家义务是社会保障制度存在的基础，这并不意味着国家是履行义务的唯一主体。最后，国家在多元义务主体中的主要义务人地位，决定其必须作为保障公民基本权利实现的第一义务人。众所周知，在法治的国度里，3 / 5 权利并不保险费等义务为前提的。 公平原则指导下的有限按需分配 公平与效率是社会发展中必须妥善处理的一对矛盾。根据“效率优先，兼顾公平”的原则，在我国现阶段只能建立城市居民最低生活保障制度，在农村还只能提倡家庭养老、土地养老、储蓄养老和互助养老，对比较富裕地区的农民则鼓励通过商业保险解决自身保障等问题。这种面对我国国情、实事求是的作法本身就体现了公平原则，如果提出不切实际的保障标准，地区间盲目攀比，只会形成新的、更大程度上的不公平。从社会保障面向社会全体成员这一点看，其贯彻的是“按需分配”原则；即“帮助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到综合国力和资金统筹能力的限制，我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有限度的、渐进式的“按需分配”。如 我国现阶段只能向城市居民提供最低生活保障，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利及社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。这就是说，社会保障虽然具有一定的国民收入再分配的作用，但这种再分配对调节收入差距悬殊的作用是极其有限的，其公平性主要体现在保障基本的实现上。 二、我国社会保障的立法难点 我国亟待制定社会保障法通则，不仅因为我国现有的社会保障法规零散而不成体系，有的地方性社会保障法规的出台颇有应急色彩；更重要的原因是社会保障费用支付困难、4 / 5 管理混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化。依笔者之 见，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题： 资金缺乏与人口众多 我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家。一个更为严峻的形势是，到下世纪 30 年代我国人口可能达到 16 亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，退休人员将相当于在职人员的 40以上。可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少管理费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金。为此，我们不仅要立足现实，放眼未来 ，更要借鉴当今世界各国在社会保障立法方面的经验和教训，才能制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。 养老金给付时必须考虑货币贬值因素 由于社会保障制度中公民的部分权利义务具有权利未来享受与义务现实履行的特殊性，以养老保险为例，这一时间差更是长达几十年。因此，国家为了防止被保险人利益因货币贬值而受到损害，就不能不在给付养老金时根据通货膨胀率对养老金实行补贴。 社会保障基金只能在无风险的前提下实现增值 鉴于我国社会保障基金筹集模式将从原有的“现收现付制”过渡到 “国家积累制”，必然会有大量的保障基金在政府手中积淀。但是，从本质而言，社会5 / 5 保障基金的所有权属于全体劳动者，而非当地政府的代表。从理论上讲，大量的保障基金积淀在政府有关部门手中，是公民在社会保障制度中履行义务与享受权利的时间差达成的。社会保障基金必须保值、增值这是不言自明之理。 应通过立法在社会保障制度中建立褒扬与惩罚机制 国家应当给为公共利益作出特殊贡献者以特别保障，这样既可以解决这部分人的后顾之忧，又有助于褒扬奉献精神。 对领取失业保险金的条件应当进行必要的限制 在各国的失业保险制度中，大多都对 享受失业保险金规定了严格的限制条件，其中“非因本人原因导致失业”是大多数国家的共同规定。 企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款 在我国现阶段，有的企业对为员工缴纳养老保险金存在抵触情绪，大多劳动者也尚未意识到企业为自己养老提供保障的必要性。因此，国家必须通过严格的制约机制和强制手段，保证资金的多渠道筹集。为此，