人民监督员制度的运行现状和完善建议.doc

浅议人民监督员制度的运行现状和完善建议人民监督员制度使得检察机关职务犯罪侦查工作得到了外部监督，促进了检察干警严格、公正、文明执法，提高了检察机关自侦案件质量。但是，由于人民监督员制度是一项正在探索的新制度，属于“新生事物”，凡“新生事物”都有一个从不完备到完备的过程，所以难免存在这样那样的问题。笔者在为人民监督员制度取得喜人效果而欣慰的同时，认真思考了社会舆论中关于对人民监督员制度的一些典型看法，感到以下几方面是人民监督员制度本身及实行中的“软肋”，亟待改进和加强。一、人民监督员的选任应当和检察机关分离最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）（以下简称规定）第八条规定：“人民监督员由机关、团体、企业、事业单位和基层组织民主推荐，征得本人同意，考察后确认。”对考察和确任的主体，规定虽然没有进一步明确，但很明显是各级检察机关，因为规定是最高人民检察院出台的，而其他机关、团体、企业、事业单位和基层组织只有配合选任的义务，这样就产生了人民监督员（以下简称监督员）由检察机关自己选任的结果。基此，检察机关“自己选任监督自己”的监督员，就难免使民众对这一制度的公信力产生合理怀疑。目前，一些检察机关已经意识到了这个弊端，正在探索自行遴选后由人大常委会确认的方式。笔者认为，应该将选任工作移交人大常委会。因为人大常委会是立法机关，又是法律监督机关，是代表人民、表达民意的机构，他有义务、有责任帮助检察机关寻求对查办职务犯罪案件进行外部监督的途径，在监督员制度上升并写入基本法之前，可以由最高人民检察院商请全国人大常委会，由地方各级人大常委会暂且承担这项工作，增强民众对人民监督员制度的信任感，提高监督结果的公信力。二、应努力避免人民监督员身份的双重性从笔者获取的监督员成份构成看，在第一届监督员当中，党政机关、企事业单位、其他组织领导占有相当大比例，在第二届监督员当中，上述人员仍占有较大比例，上述人员被选任为监督员，有可能产生以下弊端：（一）淡化了人民监督员制度的民主性内涵。检察机关探索实行人民监督员制度，意在自觉接受社会监督。社会监督的主体是“人民”，这里的“人民”应该从狭义上理解，即不在国家机关、企业、事业、人民团体中担任领导职务的群体。当然，担任领导职务的少数社会群体的监督相对于检察机关的内部监督来说，也是社会监督，且该群体一般有着政策水平、表达能力、社会影响力等方面的优势，但监督员制度是顺应民众了解并介入司法过程，防止司法权滥用、怠用、误用的要求而创设的制度，其“人民性”不仅在形式，更在实在的内涵，如果担任各种领导职务的人员在监督员队伍中占居绝大多数，就剥夺了民众参与社会监督的权力，降低了人民群众对这一制度的信任感。（二）弱化了人民监督员履行职责的刚性。监督员的职责是对检察机关所办职务犯罪案件中“三类案件”和“五种情形”实行监督，而职务犯罪的犯罪主体正是国家机关中从事公务的人员和国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员，应该说，这部分人员中的绝大多数是好的，并且经过了遴选和考察，但是，这类人员及其所在单位是否深隐或滋生着某种职务犯罪，还不敢绝对地下否定性结论，如果这类人员中隐潜着职务犯罪，他敢不敢和检察机关查办职务犯罪案件中的不正当行为较真？如果这类人员将“关系学”中的“潜规则”引入到履行监督职责中，以牺牲原则为代价，与检察机关查办职务犯罪案件中的不正当行为“媾和”，就难免影响监督的实效。（三）在时间和精力上造成冲突。具有领导职务的监督员，在原单位都承担着繁重的管理事务，且有不少必要的社交活动，未担任监督员就已经是“日理万机”，被选任为监督员之后，要学习必要的检察业务知识，进行“三类案件”监督时，要审查相关的材料，必要时还得旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师意见，如果对“五种情形”实施监督，必要时还得走访当事人。进行这些工作，是要花费一定时间和精力的。如果监督员在履行监督职责时，遇到需要履行其第一职务的职责，且事关其单位重要利益时，就难以保证其全身心地投入到监督工作中去。结合以上情况，回头再看规定和最高人民检察院关于适用最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）若干问题的意见（以下简称意见）。规定第五条内容是监督员应当具备的一般条件；第六条是担任监督员的禁止性规定；第七条是不宜担任监督员的原则性规定。意见第一条是对不宜担任人民监督员的具体解释。上述内容均没有对单位负责人在监督员中所占的比例作出具体规定，导致了检察机关选任监督员时过多地选用了单位负责人。笔者认为，鉴于单位负责人在个人素质上的某些优势，或从监督员成份的广泛性、代表性考虑，把这部分人完全排除在外也不妥当。但为避免本文所指出的以上弊端，应对这部分人所占的最大比例给予明确规定。三、应使人民监督员的监督能力和监督职责相适应检察机关查办的职务犯罪案件由于犯罪主体的特殊性、定罪定性的疑难性等因素，历来是犯罪领域中的一块“硬地”，身处监督地位的监督员相对来说是法律工作特别是检察工作的外行，“外行”监督“内行”，他们能否承担起监督责任？笔者认为，要求监督员个个都是法律专家，是不现实的，但是要使人民监督员制度真正发挥其应有功效，并保持生机和活力，必须处理好以下几方面关系：（一）既要客观面对监督员队伍的素质状况，又要努力提高监督员队伍的法律知识水平。检察机关实行监督员制度，动机在于通过监督员介入司法活动，为查办职务犯罪案件中正确使用检察权多一层外在压力和内部具体措施。无论是对“三类案件”实行监督还是对“五种情形”实行监督，无不关系到实体法、程序法及司法逻辑的正确理解和准确适用，这就需要监督者应当具有与其履行职责相适应的法律知识，否则，这项制度就是徒有形式而不产生实效。但是，目前高水平的法律专业人才还不能满足社会各方面的需要，这就决定了一方面对监督员队伍的法律专业水平不能苛求，另一方面还不能忽视监督员必要的法律素质，要尽快提高监督员的法律专业水平。具体办法如，从已退休的、有较高法律专业水平、身体条件好、执法理念端正、有责任心的检察官、法官中选任一定名额作为业务骨干，把德才兼备的人民监督员留任一届，同时人民监督员管理机构要加强对监督员的检察业务培训，使他们的法律素质能够适合监督工作的要求。（二）既要尊重监督员的独立监督权，又要给予必要的提示和引导。规定第三条指出：“人民监督员享有独立发表意见和表决的权力”。对于该条规定的精神，各地检察机关都给予了充分的注意。有些地方检察机关还特别强调，在监督评议过程中，检察人员不得对监督员进行“引导”。笔者认为对本条规定要全面理解，一方面监督员之间要互相尊重各人的监督权，不得干预他人的意见；另一方面检察机关要保障监督员的独立监督权，不得施加不正当的影响。如果检察机关进行干预，就打击了监督员的工作积极性，甚至从根本上取消了监督员的监督权。但是，监督员的法律专业水平目前尚未达到该制度创设目的之水平，如果遇到疑难复杂的案件或其他情形，监督员不能正确把握处理方向和结果时，放任监督员发表错误的意见，必定影响监督的效果和效率。笔者认为，如果从实现人民监督员制度价值目标的愿望出发，由监督员管理机构人员以提示、启发的方式，帮助监督员从犯罪构成四个要件、执法的法律效果与社会效果关系、上级关于案件质量的要求等主要方面给予一点引导、提示，是可取的。如果从维护部门不正当利益、掩盖办案中的错谬、满足案件承办人的虚荣心等错误动机出发去“引导”则绝不可取。（三）既要坚持检察机关办案制度，又要保证监督员履行职责获取更多有效信息。笔者认为，深入、全面了解案件和其他情形是保证监督员表决意见准确性的基础。当前监督员了解案件和其他情形的途径主要有如下三个方面：1、参加人民检察院的执法检察活动；2、案件承办人介绍案情并出示证据，说明与案件相关的法律适用情况，监督员向案件承办人提出问题；3、旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述和本案律师的意见。笔者认为，通过以上途径，监督员对监督对象的了解、认识难以达到全面、深入的程度，特别是对“三类案件”的监督，监督员通过案件承办人介绍情况，获取的信息是“间接性”的，同时又受案件承办人有意、无意不全面、不如实介绍的限制，很难全面、深入了解案情。为解决这一问题，各地检察机关进行了多种形式的探索，但都未敢“越雷池一步”赋予监督员阅卷权。笔者认为，案卷浓缩了案件和其他情形的几乎全部信息，最能反映案件及其他情形中有无不当的情况，让监督员通过阅卷方式了解情况是实现监督权的重要手段，也是检察机关对监督员品行、水平的肯定和信任，真切地反映了检察机关接受监督的诚意，且规定第十六条也明确规定了监