中关村科技园区土地开发建设的瓶颈分析及建议.docx

中关村科技园区土地开发建设的瓶颈分析与建议-以园为例千岛愚夫前言 为有效开展园区土地开发工作，在总结前期土地开发工作经验的基础上，我大胆剖析自己，深刻反思过去，认真研究有关问题，取得了一些阶段性的成果。下面，我从项目基本情况、瓶颈分析和若干建议三个方面，就当前S园区土地开发建设工作进行阐述。 一、基本情况 1、园区概况 S园前身为BDC高科技园区，2006年1月加入中关村科技园区，2006年8月管委会正式挂牌，成为中关村科技园区其中一个分园。园区总面积3.45平方公里，分为三个区域：北区0.636平方公里、北区0.913平方公里、南区1.892平方公里。2007年3月，S园管委会与区科委（知识产权局）合署办公,创新园区管理新模式，园区进入了发展的快车道。 在区委、区政府的坚强领导下，在各有关部门的通力合作下，园区把握机遇、迎难而上、奋力拼搏，企业收入和税收年均增长近40%，2008年达205亿元和5.5亿元，增长速度居中关村各分园前列；初步形成以高新技术产业为主体、以文化创意产业为特色、以现代服务业总部楼宇经济为支柱的产业格局。园区先后被评为“中国十大最具投资价值科技园区”和“中国最佳创意产业园区”，并于2009年初成功通过了ISO14001:2004环境管理体系认证，成为中关村园区一区十园中首批通过环境管理体系认证的园区之一。 2、开发建设情况 S科技园除北区大部分区域已建成外，目前尚有待开发土地面积275.67公顷，占到园区规划总面积的79.9%，具体包括北区土地一级开发、北区西井地块开发、北区135亩地块开发、北区60亩地块开发和南区规划与开发五个项目。具体进展情况如下： 北区土地一级开发项目：占地805亩（除SRZY公司占地），其中可建设用地458亩，用途全部为研发，规划建筑面积为51万平方米，土地一级开发成本预计15亿元，拟建成国际化的总部经济区。2008年3月园区建设领导小组第1次会议决定由园区平台公司JSKY公司采用自主开发的模式进行开发建设。在实际推进过程中，考虑到JSKY公司人员紧缺，经验不足，又进一步借力于JDZX公司推动控规调整和前期手续办理,同时充分发挥全区各职能部门的作用。在园区管委会、规划分局和JDZX公司的共同努力下，顺利完成了北一区控规调整论证报告和市政工程规划意见，但是在办理交通影响评价审查意见过程中，交通部门认为北一区目前的路网现状不能支持现有建筑规模进一步扩大，JDZX公司深感协调难度相当大。为此，园区领导决定另行委托具有丰富实操经验和开发实力的DX公司协助进行控规调整、项目核准、征地拆迁和大市政建设等土地一级开发手续，其中重点是控规调整工作。目前,北一区的控规调整已顺利通过了市规划委的中心城控规动态维护会，正在公示当中。与此同时，北一区的地块招工作也大步推进。通过与入驻企业签订土地使用意向书，提前启动二级招商，将DXT、JDWL、QHCT、HYNY等20多家意向企业留在园区。与此同时，还与DMJT、SDCM等知名大型企业进行了北一区土地合作洽谈。 北区西井地块开发项目：位于北区东南角，占地151亩，现规划建筑总面积为30.38万平方米，拟建设集知识产权交易、投融资、商业物流、综合服务等全方位服务于一体的专业科技服务园。该地块经2008年第2次园区建设领导小组会确定采取协议型合作开发模式，并先后与XSJ地产、JRJ地产、SX公司等进行了对接、沟通和项目论证。最终，受世界金融危机对国内房地产业造成的冲击影响，西地块开发项目遇阻。2009年初，为解决西井地块开发项目遇到的资金瓶颈，一方面争取利用北京市政府新增的1000亿元土地储备资金，另一方面不断接触有意向的带资开发商。目前，西井地块已经S区政府同意纳入政府土地储备，进行土地一级开发工作，并已完成实施方案的编制，准备上市国土局组织的土地联审会。待联审会后，将迅速启动立项，力争年底启动征地拆迁。 北区135亩地块开发项目：原为北方微电子基地八英寸芯片项目建设用地，闲置达7年之久。2007年9月，该项目启动并通过市场公开竞争确定了D公司为合作开发主体，D公司与园区平台公司按比例进行面积分成。但是，该项目涉及历史遗留问题众多，特别是项目北侧7千多平米的违章建筑拆除，难度极大。为了尽快启动项目建设，经园区管委会协调，区委、区政府倒排了工期，召集06环境办和城管等15部门分领任务，最终出动300多名执法队员将各项遗留问题全部解决，从而为项目的开工建设创造了极为有利的条件。在圆满解决各种历史遗留问题后，2008年4月底正式开工建设,年底中区实现了结构封顶。然而，该项目在办理土地协议出让手续过程中出现了问题，集中表现在作为合作方的D公司在政策上不允许办理协议出让。目前，该项目正依法履行上市交易手续。 北区60亩地块项目：该地块涉及SN公司厂房问题,争议较大。经过与SN公司大股东的艰难协调，大股东方同意区政府提出的有关要求。2008年6月底，为加快推进项目开发进程，园区管委会召开了专家评审会，确定了JB集团作为合作开发主体。2008年8月，双方签定了各种合作协议,并积极进行控规调整和实施地上物拆除补偿工作。但是，在此过程中，SN公司大股东S公司股权发生变更，地块内的旧厂房谈判复杂化。目前，地上物补偿谈判和地块控规调整工作正在积极推进。 南区规划与开发项目：南区紧邻S路，占地2838亩（合189公顷），现规划用途为研发、工业和商业金融三种，规划建筑总面积为338万平方米，将打造“中国创意谷”。由于历史的原因，项目范围内ST厂区占地1313亩（合87.52公顷），占到园区的近一半面积。为了科学、高效、合理地利用好南区土地，必须先行作好规划。为此，南区概念性规划设计工作先行启动，并推动相应控规调整。2008年3月7日，区政府与S公司专题协调会确定了“政府主导，统一规划”的总思路，同年7月4日，举行了南区规划工作启动仪式，提出了“做一流规划，建一流园区”的总目标。随后，通过中国日报（英文）、中国建设招标网等媒体向社会发布了国际招标公告，共有29家国内外优秀规划设计单位提交申请。之后，通过组织专家资格预审确定了WH公司、BC公司、YSY公司等6家设计单位参与方案投标，在进行调研、答疑会、现场踏勘和方案设计之后，2008年10月8日南区概念性规划设计方案开标及评标会最终确定了BC公司中标。同年10月25日，南区规划工作汇报受到区领导肯定，并确定了南区规划工作下一步的思路和操作方式，即遵循“以南区统一概规为指导，按项目分地块调整”，实现“园区统概规，概规促招商，招商选主体，主体推项目，项目调控规”。根据这一思路，2008年10月27日南区规划设计招标颁奖暨深化合同签字仪式举行，园区与中标单位签订了概念性规划设计深化服务合同，开始方案深化。目前，深化方案已到十稿，南区的产业定位、功能布局和用地性质、建筑规模等都已基本确定，正准备进行方案的专家论证及政府汇报。待时机成熟，将进行南区的控制性详细规划调整，并研究开发问题。 3、体制与机制情况 一是组建了开发建设队伍与平台公司。S园成立之初，土地开发专业人员仅有1名，组建一支富有战斗力的开发建设团队成为当务之急。S园管委会利用最短的时间，果断决策，拿出仅有的几个编制，从社会上公开招聘或调入了具有多年土地开发工作经验的专职人员若干名，从而为园区规划开发建设储备了最基本的人力资源。同时，为方便园区充分利用外部资源，参与市场行为，园区开发建设平台公司的成立是一种必然选择。为此，经请示区政府，在科委园区合署办公的五个月后，作为园区开发建设平台公司的JSKY公司注册成立，并完成了资质认定。JSKY公司随后便取得了区政府在园区范围内的土地开发建设授权。2008年6月，JSKY公司从园区管委会规划建设部门剥离，结束了与机关一体化办公的阶段，走上了实体化发展的征程。 二是建立了各地块开发的决策体系。按照规划先行、创新引领、整合资源、后发制胜的总体工作方针，形成了“专家咨询、专题研究、民主监督、科学决策”四项工作机制，选取高端产业领域具有实力的企业作为开发主体或开发合作伙伴，注重产业内容，慎重遴选“高附加值”土地项目。针对各开发地块的不同特点，制定了相应的开发模式与推进策略。如北区，根据策划机构的策划成果，通过主任办公会、园区建设领导小组会、区政府常务会、区委常委会确立了北区采用政府自主开发的土地一级开发模式；135亩和60亩两地块也通过主任办公会、园区建设领导小组会等多层次决策形式确定了的“面积分成”合作开发模式，并多次通过区政府专题工作协调会、园区建设领导小组会等解决地块遗留问题；西井地块也通过这一决策体系确定了相应的土地开发模式。 二、瓶颈分析 1、面临的困难与问题 一是前期手续繁杂。一个建设项目的破土动工，前期需要大量的审批手续做支撑，概括起来呈现出审批环节多，涉及部门多，牵扯主体多，要求资料多的“四多”特点。正是这些特点，导致了前期手续办理周期难以预测，具有很强的不确定性。比如项目立项就涉及申请报告编制、环境影响评价审批、交通影响评价审批、道路规划方案编制（定线）、规划意见函复等10余项具体工作，要征求市、区两级国土、规划、环保等20多个政府部门的意见，且关键环节需上市长办公会及国土联审会研究。正是因为有这些影响因素，有的城市如石家庄市出台新政以改善投资环境：一方面把房地产项目需要的审批公章由现有的166个压缩到24个，从根本上解决审批环节过多的问题；另一方面把房地产项目从取得土地使用权到项目开工的审批时间，由去年60个工作日压缩到7个工作日。但是，这些改革措施在北京市目前还未有所突破。 二是决策程序复杂漫长。目前，园区的土地开发重大事项遵循提出、分析、解决问题的规律，其决策程序基本为：业务科室主管主任主任主任办公会主管区长区长园区建设领导小组区长办公会区委常委会。可见，程序繁琐，决策时间长，与土地开发实行市场化运作的要求极不协调，一定程度上降低了园区土地开发的效率。 三是土地开发资金压力大。随着园区土地开发建设工作的全面推进，筹集开发资金的压力越来越大，资金能否到位，将直接影响立项及征地拆迁的进度。经过与银行多次沟通，JSKY公司至少要先期投入项目总投资的20%才能获得银行贷款。单就北I区来说，据估算需要征地拆迁资金15亿元，那么至少需要先期投入3亿元才能获得银行贷款，这对于成立时间短，开发业务刚刚起步，资本积累很有限的平台公司来讲，无疑是巨大的挑战。总结此类自有资金的特点有：一是资金总体需求量大，单靠园区自身难以解决；二是资金占用时间短。 四是征地拆迁安置难。一般来说，对被拆迁居民主要实行拆迁安置和货币补偿两种方式。在目前房价居高不下，征地拆迁补偿水平偏低的情况下，被拆迁户往往更愿意选择安置住房的补偿方式。目前园区开发建设涉及拆迁4000余户，其中北区321户、北区西井地块93户、南区北辛安地块4024户，为了不影响社会稳定，保障征地拆迁工作的顺利实施，至少要准备较高比例的房源，以备安置之用。但是，作为目前安置用房的两部分主体定向安置房和保障性住房都存在一些弊端：一是对购房者的购买条件进行严格限制，准入标准高；二是建房手续繁琐，建设周期长，具有滞后性；三是大部分房源面对北京市全体被拆迁居民，具有不确定性。五是对土地开发工作的认识不够。土地开发工作不仅专业性强，而且需要丰富的开发经验。对于成立仅仅三年的园区来说，虽然前期已经预计到开发工作的艰巨性，但是与实际工作中遇到的困难相比，仍显得估计不足；虽然已经掌握了土地开发工作的主要内容，但是对土地开发工作内在规律的认识和把握上还显得十分不够。在实践中，最常见的表现有：过于轻视对待困难，过于乐观估计能力，过于草率决策，过于盲然冒进。这种对土地开发自身规律性认识不够的直接后果就是经常在徘徊中反复决策，导致劳碌而不见成效。 2、瓶颈分析 一是决策系统障碍:用行政的决策体系决定市场行为。土地开发是一种市场行为，具有资金需求大、人员需求大、政策变化快等多重特点。按照政企分开的原则，土地开发应以市场运作为基本形式。但是，作为园区土地开发工作，又具有十分特殊的一面，它需要在市场化运作的过程中，贯彻政府在产业形态、空间规划、开发时序等方面的多种意图。为此，平衡市场化与政府意图之间的利益关系极为重要，而目前普遍认同的就是“政府主导，市场化运作”。这里就有一个问题，“政府主导”到底主导到什么程度，通过什么方式和手段来实现？结合我们的调研，当前园区土地开发工作决策系统有9个层级，一般的项目问题决策都至少有8个层级，这显然是绝对体现了政府主导，但弱化了市场运作。比如说，在园区北一区土地一级开发工作中，仅开发模式经历了9个层级的决策，汇报稿修改60余次，费时近3月。除了决策的层级过多以外，在决策系统中还存在信息严重不对称。由于处于高层级的决策者获得的即时信息未能即时有效地传达到末级执行者，同样末级执行者在工作中获得的即时信息又不能即时有效地传达级到高层级的决策者，在决策过程中往往出现决策的偏差与不科学。为此，园区土地开发工作的决策体系亟待重新思考。 二是开发资金匮乏:与市场主体合作开发带来新问题。开发资金是从事土地开发工作必备的条件，对于单个项目的实施，根据立项的有关规定，开发主体需有35的自有资金才能申报立项手续。以S园北一区为例，预计土地一级开发成本为15亿，自有资金需达5.25亿。但是，园区平台公司注册资本金仅1000万元，根本达不到项目启动的要求。如果是申请银行贷款，根据具有较大政策灵活性的中国银行所提要求，园区平台公司必须有项目先期投入20%以上，在S园北一区项目也即是3亿，这也是无法实现的。正因为有融资的这些实际困难，又因为S区财政无法解决，S园区土地开发工作在中关村管委会的悉心指导下，在S区国土分局的大力支持下，大胆地尝试土地的“面积分成”开发模式。正是在这一大背景下，135亩二级开发项目由市场竞争产生的颐德公司实施后续开发，最终将以一定面积补偿园区从SX公司继承所得的一级开发成本及增值部分；60亩项目也通过此种形式，与JB集团实现了合作开发；北一区刘娘府项目与北二区西井项目，也都在一、二级开发的探索中，尝试过采用面积分成的合作开发模式，以解决开发资金的问题。显然，与房地产企业或带产业的实力企业（如JB集团）合作，是一种开发思路的创新。然而创新往往伴随着风险，风险就意味着代价。在这点上，135亩项目就出现了协议出让不能办理的问题，以至于目前仍要进行公开上市走招拍挂程序。因此，在园区土地开发工作中，资金匮乏与快干先上发生矛盾，从而带来非常被动的局面。 三是拆迁用房不足:单一货币补偿不能满足拆迁需求。S园区已经启动的项目中,涉及拆迁的有北一区刘娘府地块和北二区西井地块两个项目,共有400多户。按照土地开发中拆迁安置的经验，只有多元化的安置方式可供被拆迁户选择才能有效解决拆迁问题，使项目真正快速推进。所谓的多元化安置方式，就是灵活采用拆迁用房、货币补偿、劳动力安置等方式满足绝大多数被拆迁户的需要，从而保障其合法利益。然而，目前园区所有项目仍无法解决拆迁用房的问题，这将严重制约园区的土地开发进程。 四是认知能力缺陷:轻视土地开发规律导致额外成本。土地开发工作有自身的规律性，说到底它是一种市场行为，涉及众多的利益，同时又是一种政府职能管理实现的过程，涉及众多部门和单位。为此，园区土地开发不能单靠政治动员来推动，更不能等、靠、要，以一种“谁家的孩子谁抱走”的错误观念轻视问题、贻误战机。例如，在园区北一区土地一级开发过程中，有过前期手续各部门分工领走的尝试，特别是要求区规划部门在1月内将控规指标调到理想状态；要求用1年半左右时间完成包括调整控规在内的北一区全部一级开发工作。对土地开发规律的领悟不够，在条件未成熟时急于从事后续的工作，用不确定的条件推出更不确定的结论，导致了很多后续工作的频繁更改或无果而终。 三、若干建议 、适当放权与分层决策。 可确立园区建设领导小组会决策园区重大问题、主管区长（或区长）决策项目重大问题、园区管委会主任决策一般问题、平台公司三人小组决策其它问题的多层次决策体系。科学合理划分园区土地开发事项的性质、重要程度、紧急程度，例如按性质可分为开发思路和模式问题、融资问题、遴选合作伙伴问题、开发手续瓶颈问题等；按重要程度可分为非常重要、重要、一般重要等；按紧急程度可分为非常紧急、紧急、一般紧急等。在分门别类的基础上，合理划分园区、园区建设领导小组、区委区政府三个层级的决策权，可考虑在责权利统一的前提下，最大程