中国乡镇行政管理体制改革研究.doc

吉林大学远程教育本科生毕业论文（设计）中文题目中国乡镇行政管理体制改革与研究学生姓名 孙春光 专业 行政管理 层次年级 13秋专升本 学号 21331601610001指导教师 刘洋 职称 教授 学习中心 敦化市职业技术学院学习中心 成绩 20 年 月 日摘 要本文以“乡镇政府行政管理体制改革”为题，在对吉林省几个乡镇进行实地调研的基础上，阐述了乡镇行政管理体制存在的问题及已有改革面临的困境，分析了乡镇行政管理体制改革所面临困境极其造成这种困境的原因，进而从地位作用、职能体系、组织结构、运行程序、制度规范等方面提出了有关深化乡镇行政管理体制改革的基本构想。本文的基本观点是：把建设服务型政府作为乡镇行政管理体制改革的总体目标，通过改革，使乡镇政府的职能划分更加合理、机构设置更加科学、运行程序更加规范；使乡镇政府的管理理念与方法由管制和管理向服务转化，为我国社会主义新农村建设事业提供科学高效的体制保障。关键词：新农村建设 乡镇 行政管理体制目 录第一章 研究现状与研究方法1一、研究现状2二、研究思路与方法2第二章 乡镇行政管理体制的理论界定3一、行政管理体制内涵分析3二、乡镇行政管理体制的含义和特点3三、乡镇行政管理体制改革的必要性4第三章 乡镇行政管理体制改革的现状5一、近30 年乡镇行政管理体制改革的基本历程6二、现行乡镇行政管理体制所存在的问题10三、制约乡镇行政管理体制改革的基本因素13第四章 深化乡镇行政管理体制改革的基本构想11一、正确认识乡镇政府的地位作用16二、新农村建设战略下的基层政府职能重新定位16三、深化乡镇机构改革，完善管理体制17四、积极培育和发展基层社会服务组织19五、严格规范乡镇政府的运行程序20结 论23参考文献24第一章 研究现状与研究方法一、研究现状1.乡镇政府机构的历史与现状 一般意义上的“乡”最早出现于春秋战国时期。历史上的乡制创建于周代，而确立于秦王朝，当时以12500 户为一乡，此后许多朝代都建有乡制。由于朝代更替的原因，从清末开始，乡才重新成为县以下的正式国家行政机关。最早的乡与行政村并存，同为农村基层行政区域。建国以后，由于人民公社化的影响，乡建制被政社合一的人民公社取代。尽管乡体制在历史上发生了很大的变化，但乡镇作为国家基层行政单位却有很长一段时间。目前的乡体制在一定程度上是对历史的继续。与乡平行的镇为县以下城镇地区的行政建制，开始出现于宋代，比乡制晚了2000多年。而具有现代法律意义上的“镇”最早出现在清末的城镇乡地方自治章程中。镇的设置标准和级别在历史上经历过多次的变更，1954 年宪法规定镇是设置于县之下与乡平级的基层行政单位。镇是与乡相区别的主要管辖县以下工商业发展程度较高，人口集中度和公共设施较完善地区的行政地方，同时具有农村和城市性质的过渡性地方政府单位。乡镇，是乡村和集镇的统称，是行政区域内的基层组织，它设有国家基层政权及其行政机构。国家按一定的条件在乡村设置的行政机构，称乡人民政府，习惯称乡政府；国家按一定的条件在集镇设立的执行机关，习惯称为镇政府，二者统称乡镇政府。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府的性质具有两重性：一方面，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关；另一方面，乡镇政府是国家最基层的行政机关。现行乡镇政府机构可以分为三种：第一类，乡镇政府的内设机构，主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；第二类，由乡镇政府直接管理的企事业单位，主要有：乡镇文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、食品站、林业站、中小学、卫生院等；第三类，县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，主要有：公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站（所）、水利站、粮管所（或粮站）、信用社、农业银行营业所等。吉林省松原市扶余县位于吉林省西北部，全县辖11 个镇、6 个乡、1 个民族乡，属于平原县。通过历次机构改革，乡镇政府的机构设置渐趋合理。全县十七个乡镇机构设置基本一致。行政机构有：政府办公室、财政局、劳动局、人事局、监察局、交通局、粮食局、计生委等。另外设有国税局、地税局、工商局、统计局、农电局、气象局、烟草专卖局、住房公积金办公室、电信公司等垂直管理机构。其中，大洼乡位于扶余县东北，几年来，通过小城镇规划建设，吸收大量外部投资者来此投资兴业，加之农业结构调整，组建贸、工、农、牧小区，使经济迅速发展。建成朝阳、风华二个转基因玉米、大豆生产区；建成民乐、向阳、新兴三个绿色食品生产、加工、出口基地，建成常家、薛家、东西六等水产业区；建成何廷、华家、长兴等牧业养殖区。但由于乡镇政府发展经济、服务群众、组织公益事业等工作由于种种原因未能很好的落实，还存在职能转变不到位、机构设置不科学等问题。大洼镇是2005 年9 月农村税费改革后，由原大洼镇、风华镇、朝阳乡合并而成。合并后的大洼镇，在2008 年大部制改革的背景下，也进行了一些机构调整和职能的重新分配，但是，在运行过程中，出现了农民办事比以前更困难的尴尬境地。2.国内有关学者的研究现状 国内有些学者认为，由于乡镇政府机构的膨胀，乡镇政府职能不清等问题，致使乡镇政府职能不能根本转变，这已经成为我国各个乡镇大致所面临的一个普遍性的问题。所以中央推行以转变乡镇政府职能为重点的乡镇机构改革措施，而转变乡镇政府职能最有效、也是最关键的措施就是科学、合理地设置乡镇政府机构，使乡镇政府真正担负起组织和领导本地区内的经济建设，运用经济的、法律的、行政的手段，及时全面地制定并有效地组织实施经济和社会发展规划，发展商品生产，使农村经济全面发展，农民收入稳步提高。乡镇机构改革从属于地方行政改革。目前来看，笼统地对我国中央和地方政府机构的研究成果很多，范围包括很多方面。首先，通过对历次政府机构改革陷入“怪圈”现象的分析，得出在市场化条件下政府机构改革必须以职能转变为重点的结论，即要实现政企分开、政事分开、政社分开。其次，政府机构改革要打破传统的单位体制，大力发展社会中介组织，培育第三部门，使机构改革与政府治理改革相适应，塑造中国的市民社会。再次，加入WTO 对我国政府机构改革和职能转变提出了更为迫切的要求，必须改革现有的行政审批制度，向服务型政府转变，实行政务公开，依法行政等。3.国外有关学者的研究现状 20 世纪80 年代以来，全球地方政府体制创新的浪潮中，西方国家走在了前列，带动了广大发展中国家，同时也引起了国际学术界的关注。如：2000 年2 月，世界各国研究地方政府改革的经验和教训；2003 年6 月底，国际政治学会就全球化背景下地方政府的未来、大城市的治理和南部非洲的地方政府改革与发展展开讨论；而韩国为了进一步推进和支援地方自治团体的改革，使韩国地方政府在新的全球化环境中更具竞争力，专门成立了韩国地方政府国际化协会。改革的内容涉及方方面面，概括地说：一是强化地方政府自治权。英国素有“地方自治之家”称号，扩大地方征税的权力，为地方政府提供更大的法律框架空间等等。二是转变地方政府职能。对地方政府职能重新定位，通过引入市场机制和竞争机制实现有效分工合作。逐步完成从传统的地方管理向现代的地方政府治理的转变。三是地方政府内部体制的再造。20 世纪80 年代的“重塑政府”运动首先在州和地方一级政府展开，美国地方政府改革最引人注目的就是放松政府管制，改革预算、人事制度。四是强化对地方政府的监督。主要体现在加强对地方政府预算的监督，强化对地方政府的绩效评估。英国政府广泛采用“3E”（经济、效率、有效性）来衡量地方政府的绩效。二、研究思路与方法 首先进行文献调研，通过图书馆、网络、向老师请教等方式学习和掌握相关的的知识，查找搜集与本论题有关的近期报道等背景性的材料。其次，使用分析、综合、归纳、演绎的方法对材料进行整理并根据自己的观点起草论文的大纲和论文写作。本文涉及的具体研究思路：首先，资料整合。进行有关乡镇政府历史与现状的研究，摸清乡镇政府改革的现状与存在的困境。其次，实地调研。选取我省几个改革比较典型的乡镇去进行实地考察和调查研究，搜集大量有效数据，并且实地采访农户，得到有意义的数据及第一手信息。再次，使用行政管理学的相关方法对调研的数据与资料进行研究，得出比较有说服力的观点以及提出解决问题的办法与构想。本文涉及的具体研究方法：方法手段一：深入实际进行调查，走访了3 个乡镇，通过电话采访、走访等方式访谈了8 人。方法手段二：查阅相关资料、文献、法律、法规，包括宪法、公务员法、中国行政管理、政府职能梳理与重构、中国农村村民自治等。方法手段三：采取抽样调查、问卷调查、数据分析等方法。第二章 乡镇行政管理体制的理论界定一、行政管理体制内涵分析 行政管理体制是指一个国家行政机构设置，行政职权划分及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。所以，从本质上说，行政管理体制就是一个国家的政体及其管理制度的集中反映；从运行状态上说，它就是种行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统。行政管理体制的核心是各级行政机构的权力和职责的划分。任何行政管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着行政政权的划分或分配进行的。所以，行政职权是构成行政管理体制的基本要素，行政职的划分或分配在行政管理体制中占有重要地位。行政机构是行政管理体制的载体或组织形式。如果没有一定的行政机构，行政人员就无法施行行政职权，行政管理职能就不能发挥作用，行政管理体制也就失云了存在的形式。因此，行政管理体制的建立、改革和完善，总是伴随着行政机构的建立、改革和完善而进行的。规章制度和法律程序是行政管理体制不可缺少的组成部分。没有一定的规章制度和法律程序，行政职权就不能很好地使用，行政机构就不能很好地运行，行政管理体制也就失去了意义。因此，建立健全必要的规章制度和法律程序是建立和完善行政管理体制不可缺少的一环。二、乡镇行政管理体制的含义和特点1.乡镇行政管理体制的含义 乡镇行政管理体制是指一个乡镇的行政机构设置，行政职权划分即为保证乡镇行政管理顺利进行而建立的规章制度的总称。乡镇政府是我国政府在农村基层的行政机构，赋予了基本的政府行政职能，以便乡镇政府能够履行其行政职责。作为国家政权组成部分的乡镇政府有一定的行政机构，而这些行政机构就是乡镇政府职能的“执行者”。所以说乡镇政府机构是农村经济建设和社会发展的组织者。2.乡镇行政管理体制的特点 乡镇主要是按照中华人民共和国宪法第107 条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，宪法第110 条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。乡镇行政管理处于行政管理的最低层，它具有执行性、直接性和不完整性等特点。（1） 管理手段的执行性 在行政管理过程中，执行任务较多，决策任务较少。乡镇人民政府既是我国基层政权机关，又是我国行政体制的基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的命令，还要执行党的方针、路线和国家法律法规。因此，其具有明显的执行性。（2） 管理功能的综合性 乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，但五脏俱全”。根据我国组织法的规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域内的科教文卫等行政工作。因此，其功能具有明显的综合性。（3）管理方式的直接性 行政管理活动直接涉及具体的农户和个人。乡政府下虽然有群众自治性质的村民委员会，但多数工作要直接深入到村组。乡镇行政机关作为我国最基层的行政组织，它们没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言行直接关系到党和政府在人民群众中的形象、声誉和威信，关系到党群关系、干群关系以及国家政权的荣辱兴衰。（4）管理机构的非完整性 乡镇行政体制，不像中央以及省市的行政体制那样功能完备、机构齐全。虽然设立了许多与上面有联系的对应机构，但是许多许多机构往往只有一名工作人员，一个机构有很多功能，一个干部有很多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也很难分开。因此，其具有明显的非完整性。三、乡镇行政管理体制改革的必要性 在中国现行的行政体制下，乡镇政府作为管理农村地区的基本行政单位，乡镇行政管理，对促进乡村经济社会的全面发展具有十分重要的意义。地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分。地方政府机构改革与国务院机构改革相比，有着共同之处，但也有其特殊性，改革的难度更大。地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。伴随着我国社会主义市场经济的发展和对政府职能转变的需要，对于地方政府机构改革，不仅各级政府自上而下给予了极大的重视，并努力推动着这项工作在实践层面展开，我国行政学界也做出了极大的努力。可见，对乡镇行政管理体制改革的研究是很必要的，具体体现在以下两个方面：1.乡镇行政管理是整个国家行政管理的根基所在 乡镇政府管理作为最低一级的管理层次，直接面对村庄社区，直接在农村和集镇贯彻国家的各项方针和行政指令，所以能够迅速准确地获得关于这些方针和指令的制定正确与否及执行是否有效的反馈信息，这种反馈信息是上级和中央行政机关制定和完善农村发展相关决策的重要依据，因此，乡镇政府管理不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是他的不可或缺的“末梢神经”。正是由于它的重要地位也就决定了乡镇政府管理的独特作用以及乡镇政府改革的必要性。2.乡镇行政管理改革有助于“三农”问题的解决 中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题，一直是关系国家兴衰的重要问题。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国农业生产条件显著改善，农产品产量快速增长，农民收入不断提高，农村经济全面发展，为保障市场有效供给，支持国民经济发展和保持社会稳定，发挥了重要作用，为世界农业发展做出了重大贡献。现实的难题和形势的发展都要求我们比以往任何时候都要加深对解决“三农”问题重要性和紧迫性的认识。随着社会的不断发展，尤其是在中国加入WTO 后，我国农业面临一种前所未有的冲击，组织制度的矛盾重新显露出来：传统的生产效率过低；管理的成本过高；其他经济形式不足；农村社会问题加剧。这一切都要求对农村的制度与组织形式进行重要调整，进行制度和组织创新，改善农村治理结构。有效改革乡镇行政管理体制机制，对“三农”问题的解决会有很大的帮助作用。第三章 乡镇行政管理体制改革的现状一、近30 年乡镇行政管理体制改革的基本历程 改革开放后，党和国家在加强经济体制建设的同时，也对创新我国的行政管理体制进行了积极的有益的探索，经过进30 年，我国乡镇政府管理体制经历了从重新确立到深化完善的一个不断发展的历史过程。1.新型乡镇政府管理体制的确立阶段 1982 年12 月4 日，修订后的宪法规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983 年10 月12 日，中共中央、国务院联合发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，要求实行政社分开，恢复乡镇政府，并规定建设的规模“一般以原有公社的管理范围为基础，如原有公社范围过大的，也可适当化小”。2.新型乡镇政府管理体制的形成阶段 乡镇政权体制重新确立以后，从1986 年起，党和政府先后制定了一系列的政策、法律来维护和完善这个法律，使之在农村现在化建设中发挥作用。同时，村民自治制度的确立，也使得如何寻找一种适合“乡村”和谐关系的乡镇政府管理体制成为基层政府改革的一个重要任务。1986 年9 月4 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定中规定：“区、乡、镇党政机关人员编制坚持党政合理分工、政企职责分开的原则，认真贯彻精兵简政，加强农村基层政权建设的精神”。文件要求，作为县派出机构的区，除边远山区、交通不便的地区和管辖范围过大、乡镇数量过多的地区外，一般不设置，以减少管理层次。设镇的地方，不再设乡政府，由镇来管村。文件对审定区、乡、镇党政机关编制的标准、范围、定编定员和经费来源等问题，都做了明确规定。1991 年11 月29 日，中共十三届八中全会通过的中共中央关于进一步加强农业和农村工作的规定强调：要“加强乡镇党委和政府的自身建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府的职能，使之成为有权威，有效能的基层党委和政权组织。县有关部门设在乡镇的机构除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放在乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇政府和党委对这些单位要强调领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。”3.新型乡镇政府管理体制的发展阶段 1988 年4 月，七届人大一次会议通过了国务院新一轮的机构改革方案，与历次的改革相比，这次改革的最大亮点就是：明确提出了把“转变政府管理职能”作为行政管理体制改革的关键。正是在这一新的改革理念下，乡镇政府管理体制的改革也进入了一个新的历史时期，如何建立一个功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的乡镇政府管理体制也成为此后一段时期的改革目标。1992 年社会主义市场经济体制的确立，从更深层次推动了乡镇政府管理体制的改革和发展。2000 年6 月13 日，中共中央、国务院在关于促进小城镇健康发展的若干意见中指出，要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制，大力精简人员，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。镇政府要集中精力管理公共行政和公共事业，创造良好的投资环境和社会环境，避免包揽具体经济事务。在规定的机构编制限额内，镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员，不要求上下对口。小城镇政府的行政开支要严格实行预算决算制度，不得向社会摊派。文件强调，要理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制。具备条件的小城镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财政机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。2004 年国务院关于做好2004 年深化农村税费改革试点工作的通知指出，要加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务功能。要精简乡镇机构和人员，严格核定和控制乡镇行政和事业编制，由省一级实行总量管理，五年内不得突破。乡镇事业编制总量的调整，由县级机构编制部门报上一级机构编制部门审核，省级机构编制部门审批。按照将事业单位公益性职能和经营性职能分开的原则，整合乡镇事业站所。乡镇政府不再新设自收自支事业单位。要清退机关、事业单位超编、借调、临时聘用人员。严格控制领导职数。妥善安置分流人员，切实维护社会稳定。有条件的地方，要继续做好撤并乡镇和村组工作。任何地方和部门不得违反法规干预乡镇机构设置和人员配备。要把乡镇编制管理工作列为对县级主要领导干部的考核内容，对不按规定设置机构、超职数配备领导干部、超编制招聘人员的，要严肃处理。4.新型乡镇政府管理体制的深化完善阶段 2004 年政府工作报告中明确提出，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。如何建立服务型政府也成为各级政府改革的价值取向。特别是随着社会主义新农村建设目标的提出，就更进一步加快了乡镇政府管理体制改革的步伐。2006 年中央“一号文件”中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见指出，要“通过试点总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5 年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”2007 年党的十七大报告提出要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治组织有机衔接和良性互动。2009 年中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见，提出2012 年基本完成乡镇机构改革任务，此次乡镇机构改革将以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立精干高效的行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展。提出改革后的乡镇要在四个方面全面履职，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。二、现行乡镇行政管理体制所存在的问题1.乡镇政府职能定位需要转变和改善 乡镇机构改革的关键在于转变职能。乡镇政府中，越位、缺位、错位的现象经常发生，虽然宪法和地方组织法对乡镇政府职能都作了较为详细的规定，但是在实际的职能履行的过程中，乡镇政府在经济领域存在着明显的职能越位问题，但在提供公共产品、公共服务和社会管理方面，又明显存在着职能缺位的问题。乡镇政府作为经济发展的中坚力量，在经济活动中扮演着经营者、管理者等多重角色，把很多应由社会自行调节的职能都纳入自身管理范围，几乎什么都管。比如，农民从事的农、林、牧、副等经济活动，原本都可以由农民自己组织的合作经济组织或者专业协会来承担，乡镇政府则只需承担制定乡镇经济发展规划、政策引导、信息服务等职能，但实际上许多乡镇政府随意为企业、农民作担保，代替中介组织和农民签订合同，最后难免产生大量的经济纠纷。而乡镇政府在发展和扶持农村义务教育、建立健全农村社会保障、加强农村环境保护等农村公共服务的提供上存在着严重的缺位现象。农村教师队伍匮乏，师资水平整体偏低，严重影响了农村义务教育质量的提高。农村社会保障水平较低，基层乡镇政府缺少调动农民长期参与社会保障的激励机制和保障机制的积极性，乡镇政府的社会职能很难实现，并且严重阻碍了社会主义新农村的建设进程。2. 乡镇政府机构调整困难，浮于表面 现行乡镇政府机构的设置模式是在1985 年恢复建乡工作后逐步形成的。作为国家一级政权组织，在人、财、物各个方面，乡镇政府都有相对的独立性，享有法律赋予它的各项管理权限，是本乡镇范围内农村经济建设、社会发展、精神文明和政治文明建设的强有力的组织者和领导者，这在理论上已经是不存在什么问题。根据这样的要求，乡镇应建立比较齐全的工作部门，直接为当地农村经济和社会发展提供服务，履行管理职责。但是从目前乡镇机构的设置来看，至少还存在以下几个问题： 首先，现在的很多乡镇，其乡镇政府部门的划分和设置与农村的实际状况有很大的偏差。乡镇政府作为基层政权组织，与其上一级即县政府在机构设置上保持一定的对应性，以接受县政府的业务领导与监督，这是政府机构设置中的完整统一原则的要求。但是，现行乡镇政府机构过分强调与县级机构对口设置，县级政府里有什么样的局、委、部，乡镇就相应设置什么办、站、所，乡镇政府实际上成了县级政府的翻版，造成了部门太多，机构臃肿，职权重叠，效率低下。但是农村发展急需的农业生产技术服务机构、文化服务机构、医疗卫生机构、劳动力资源和社会保障机构却普遍没有很好的建立。其次，现行乡镇机构的整合一般都是有名无实。政府机构改革是政府管理体制改革中最受关注的一部分，也是改革中的难中之难，我国政府进行了数次大规模的机构改革，但是从中央到地方成效都不大明显，特别到了地方更是如此。为了贯彻上级政府的要求，乡镇政府也对自身的部门进行了一定程度的整合，如在扶余县大洼乡08 年的改革当中，新增加了信息产业所，把原财政所的一些职位合并等，但问题是，原来的部门基本没有减少，人员几乎也是原封不动，特别是重组以后的各个部门还是按照原先的工作方式行事。3.乡镇政府行为不规范，依旧走“人治”套路 在我国倡导依法治国、依法行政的同时，不少基层政府对“人治”的管理方式仍然非常依赖，传统的思维和习惯使得他们认为只有各种“土政策”的实施才能取得效果，这种“行政不依法”的管理手段不仅损害了政府在公众心目中的形象，也遏制了农村进一步的全面发展。首先，有些基层政府的行政行为依然不合法。随着农业税的取消和农村税费的改革，仿佛乱罚款、乱收费、乱摊派的行为没有了，其实，是在合理的外衣下，手段更加的隐蔽了。例如，计划生育政策得不到有效的贯彻，实际执行过程中，如果违反了计生政策，乡镇政府依然会根据违法者的情况和亲疏关系而给予不同的惩罚办法。其次，乡镇政府政策的制定相对集权，政策执行却很随意。乡镇作为最基层的一级政府，在管理过程中，一般都是以执行上级政府的决策为重心，但涉及本乡镇的重大社会经济发展等方面的事务，同样面临着决策问题，如按照上级精神如何规划好乡镇本年的发展计划等等。但是在许多乡镇政府中缺乏民主的氛围与传统，不少事务基本上都是镇长一个人说了算，而政府的决策又常常是由党委书记最后决定。“从当前乡镇政权的运作来看，虽然乡镇一级设有几套班子，但是还是乡镇党委一元领导班子为运作模式，乡镇政府只不过是执行乡镇党委决策的一个办事机构。”另外，政府的公共政策朝令夕改的现象也比较普遍，这种随意性必然会导致社会资源的极大浪费，也影响农民对生产的积极性。4.乡镇财政体制不合理，经费运转困难 免征农业税前，乡镇的工作运转主要依赖农业税和各种收费，正常工作可以展开。免税后，乡镇政府在这一块上基本没有收入，由于大多数乡镇没有任何集体企业，所以乡镇财政万千依赖上级财政的转移支付，而有限的转移支付款还要保留一定数额的工作经费，根本不可能用于干其他事情。也就是说乡镇政府连吃饭问题都解决不了，正常运转更无法实现。据统计，我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡财政供养人数却占到全国财政供养人口德71%。特别是农业税和农业特产税的取消，乡镇财政能力严重削弱，但是在新农村建设背景下，乡镇政府承担的各种公共服务、社会管理实务显著增多，由于缺乏资金乡镇政府职能转变受到阻碍，而且在取消农业税以后，乡镇财政更多的依赖于上级财政的转移支付。在事权不断下放、财权不断上移的形势下，乡镇政府作为国家一级基层政府基本没有真正意义上的财政。许多乡镇领导为保工资、保生产运转，整天东奔西跑，到处东拼西凑，使得他们根本没有时间和积极性来开展为农村、农民服务的工作，更不可能及时提供更多必要的公共产品和公共服务。5. 乡镇干部的素质与体制改革要求不相应 由于地方上没有大中型工业企业，税收很难得到保证，也就是说财政收入水平较低，区域经济很不发达，加之乡镇政府吃财政饭的干部职数较多，因此行政事业单位工作人员的工资水平很低，在调研过程中了解到，乡镇主要领导的月工资不足2000 元，而一般干部的月工资也只有1200 元1500 元左右。基地的收入根本调动不起工作人员的积极性，乡镇工作呈现溃散状态。乡镇主要领导大多是80 年代的中专生，还有部分是高中以及退伍军人，相对来说学历较低，大专以上学历的工作人员较少。乡镇干部的文化素质，知识结构，思想观念与当前市场经济的要求很不适应，严重阻碍了纯农业乡镇职能的正常转变，主要表现为专业知识演中国缺乏，干部思想封闭，竞争意思和开拓意识差，计划经济思想仍然很严重。乡镇政府的职能转变，是指乡镇政府由过去的权力型政府向现代的服务型、法治型政府转变。这种职能转变必然会对乡镇政府工作人员的素质提出了更高的要求。乡镇干部是乡镇职能最终能否落实的关键，乡镇干部的素质和队伍结构对于强化乡镇公共服务和社会管理职能是重要保障。然而当前很多乡镇干部队伍状况与新形势下的乡镇工作需求不相适应。主要表现在：一、乡镇队伍结构不合理。比如农业型干部多，经济型干部少。导致了人浮于事的现象时有发生。二是干部的工作方式有待改善。在调查中，干部整天忙于事务性工作，服务意识不强，缺乏行政方法，效率低下。三是乡镇队伍的稳定性不足。目前有很多乡镇干部是上级机关下派的，不是从工作的需要出发，只是为了“镀镀金”，为下一步提升作铺垫。另外很多年轻人试图以乡镇为跳板，时刻想着如何脱离乡镇，到更高层级的政府工作，能真正安心基层的干部很少。6.乡镇公共服务和社会管理职能很难实现 建国后，为应付内忧外患的形势，加快经济的建设与发展，保证中央政府与地方政府的政令的畅通，防止“上有政策，下有对策”的出现，形成了压力型行政管理体制。在新农村建设的今天，由于传统体制的影响，为数不少的上级政府为了完成各项经济指标，把任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，视其完成情况作为考核评价的主要依据，并进行经济和政治方面的奖惩。这些任务的完成情况直接涉及到乡镇政府的政绩和乡镇干部的选拔考核，这就必然导致乡镇政府把主要的精力放在完成上级政府交办的任务和各种检查评比上，而轻视人民群众的需求。为了应付上级政府的考核，乡镇政府往往不切合本地实际情况，大搞形象工程，无暇顾及为农民提供最迫切需要的公共服务和公共产品。三、制约乡镇行政管理体制改革的基本因素1.由于权力的调整，对利益的重新分配而产生的改革阻力 行政改革实质是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为。政府的改革不仅是在调整机构、精简人员，更调整和分配着利益。我们都知道，权力是能为局部和个人谋取利益的条件之一，尤其中国社会是一个“行政化的社会，行政化力量在中国社会是强有力的”。行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，扮演着不可替代的角色。从公共选择理论的角度来看，政府公务员也是自然人，也会从自身利益最大化来考虑对待改革的态度和做法。面对改革，政府无论从整体还是各个部门乃至公务员个体，往往首先考虑的都是自身的个体利益的得失，而缺乏对整体利益的考虑和兼顾。这种力量的驱使，导致很多公务员在改革的过程中为争夺权力而付出了大量的心血与精力，这种利益驱动也使他们极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。由此可见，改革的阻力是非常大的，这种阻力必须在公务员内部产生一场自内向外的、彻底的革命才能够在一定程度上有所削减。乡镇基层的权力结构有时会存在失衡的局面，我们所说的权力结构失衡就是指基层政权内部政府权力过分集中而人大权力被削弱。人大权力的弱化造成人大地位的“边缘化”，在有些地方，人大形同虚设，每年只开一次代表大会。人民代表大会制度作为人民群众参与基层国家事务和社会事务管理，行使自己政治权利的机关，它的“边缘化”使农民失去了行使自己民主权利的途径，堵塞了表达利益诉求的渠道；同时也造成基层政权失去监督、制约，使某些政府领导为所欲为，从而为权钱交易、腐败等提供了滋生的土壤。这些现象的存在造成农民与基层政府关系不和谐，政府的信誉度在农民心目中下降，同时也不利于农村和谐社会的建设与农村经济的发展。比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬件规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机，影响基层的和谐稳定。2.行政组织法制不健全，有法不依 我国行政组织的“官本位”思想渐趋严重。众所周知，我国行政组织仍旧是工业化时代留给我们的“科层制”。“科层制并未死亡，也永远不会死亡。作为一种组织方式，它从未被充分利用过。”可是我们却远远未能体现科层制的精神，如“照章办事”是官僚制度一个十分重要的原则，严格依照法律或制度规定的职责、权限、程序和标准办事，不受个人情感因素影响，不看人办事，不因人而异。照章办事是依法行政，全面规范建设的重要内容。此种种现象的存在，对乡镇政府管理的改革是一个严重的阻碍。行政组织法制不健全，许多行政权力与相应的行政责任没有一一法定。法律的尊严在乡镇当中，依然得不到其应有的尊严。许多行政事务的开展得不到法律的支撑，并且行政人员本身也没有相应的法律意识。法律在很多乡镇行政人员的心目中，还是一个模糊而不可界定的名词。并且，从实地调研中我们发现，很多乡镇的组织法建立以来之后，得不到应有的重视和执行。乡镇干部在执行公务的过程中，有法不依。依然按照自己的原始习惯和惯例办事，依然根据亲疏远近而“一碗水端不平”。这样势必导致依法行政在乡镇行政中很难推行下去。3.乡镇政府的经济政策与农村经济的发展不相适应 首先，现行乡镇政府的经济基础相对来说比较的薄弱。调研的几个乡镇发现，农村外出务工经商人员数量占当地农村人口总数的20%左右。其中青壮年则高达50%。一些优秀人员外流，村内多数人为老弱担当农业生产重任,严重制约了村内生产活动的开展在新农村建设中，农村基层党组织作用发挥得不充分，需要补充优秀人力资源。在调研的3 个村中，年收入1 万元以下的村干部有3 个，1 万至3 万元的1 个，3 万元以上的2 个，收入来源多为房屋租赁、水库承包所得，收入微薄，根本无法满足开展发展农村经济的需要。其次，基层政府的财政状况经常入不敷出。目前，我国很多乡镇身上都背负着大量的债务。有些农村基层干部一直惶惶终日，主要在于他们不知道乡镇政府的前景如何，且不知道自己的出路何在。一些乡镇政府往往把债务负担转嫁到农民身上，从而引发了农民强烈的对立情绪，采取各种办法规避，并由此引发上访、告状接连不断。巨大的债务压力严重威胁着乡镇基层政权的稳定与健康的发展。最后，由于乡镇综合配套改革没有现成可用的模式，在实际运作中经常暴露出一些新的没有预测到的问题，与当前农村经济发展不相适应，主要表现在四个方面：首先，发展手段的落后与加快发展的要求不相适应。在扶余县所调研的乡镇中我们发现，大部分乡镇基础薄弱，道路、交通、广播、通讯等基础设施条件差，将新鲜的农产品引入市场的渠道不畅通，与中央加快经济发展的要求很不适应。不少乡镇在推动发展上思路不宽、办法不多，特别是在招商引资方面普遍感到压力太大，无所适从。加上很多乡镇干部整天被一些事务工作缠得脱不开身，很难全身心地投入到发展经济的主要工作中去。其次，乡镇本身的财力与乡镇公益性建设的要求不相适应。近年来，国家一系列农村改革政策出台，特别是取消农业税，“三乱”问题得到了有效的解决，受到了广大人民群众的欢迎。但是，乡镇政府的财务职能弱化，很多乡镇已没有多少自己的税源，越来越依靠上级政府的转移支付这种单一的渠道。乡镇可支配财力的大幅度下降与农村公益事业发展的需求不相适应的矛盾变得十分突出。虽然各地正在积极探索“以钱养事”的改革，但由于农村公益服务项目经费预算缺口太大，许多事情仍然无法进行。再次， 乡镇干部的素质与建立服务型市场主体的要求差的很远。乡镇综合配套改革后，要求乡镇政府和乡镇干部能正确引导农民合理调整农业产业结构，寻求发财致富的新途径，能真正帮助农民解决生产、销售及拓展市场过程中遇到的各种难题。这些工作对乡镇干部的业务素质提出了更高的要求。目前有的乡镇干部的业务素质很难适应新形势的要求，处于“手忙脚乱，积极探索却又无从下手”的窘况，工作常常处于被动状态。最后，乡镇政府作为农村基层政权组织，是推动党和国家各项政策落实的关键环节。凡是涉及维护社会稳定的工作，比如落实安全生产、计划生育、处理成真违法建筑等，毫无例外地都把乡镇政府推到第一线，成为处理各种矛盾的责任主体。但是，依据现行的各种法律规定，行政执法主体实现及相关主管部门，乡镇政府常常处于缺乏执法手段的尴尬地位，由于各个乡镇历史及现实条件的制约，依法行政经常无法落到实处。4.城乡一体化格局尚未形成，乡镇社会保障制度建设滞后 现在我国的现实表明，城市基层工作与农村基层工作界限分明，分块布局，各项工作任务和思路缺乏通盘考虑，不利于资源的合理利用。需要建立基层党建工作一体化机制，整合培训、资本等各种党建资源，实现人力资源、资本资源在城乡合理流动，实现以城带乡、以乡促城，城乡互动，使农村基层和城市基层党组织建设融为一体，整体提高。所以，农村基层党建需要城市人力、财力和智力的支持。在一些乡镇，家族、宗族势力的重新抬头，不利于社会主义精神文明建设，影响农村社会和谐、稳定发展。农民群众最不能容忍的是农村基层政权和基层组织出现的“黑恶化”。一些地方的乡村干部披着合法的外衣横行乡里、无恶不作，他们官僚习气严重，贪赃枉法，导致地方的老百姓对党和政府的信任以严重丧失。政府社会保障制度的改革与政府管理的改革应该是相配套的。从近几年我国的实际情况来看，“民生工程”的建设力度虽然也有所加大，但是乡镇中的社会保障工作还是比较落后的。乡镇在社会补助、医疗等福利保障方面实施的标准是不同的，保障主体的承担也是不同的，导致实施起来极其困难。因此，社会保障在乡镇的实施仍然是极其弱化的。第四章 深化乡镇行政管理体制改革的基本构想一、正确认识乡镇政府的地位作用 首先，乡镇政府是我国最基层的人民政府，是政府体制的根基所在。重视乡镇政府的地位和作用已经成为了我国政府工作的重中之重和符合时代发展的潮流。在服务型政府建设的大潮中，乡镇政府也必须本着服务型政府建设的思路和模式来进行内部的调整和改革。其次，在新农村建设中，社会主义和谐新农村的目标是否能够得以实现，乡镇政府有着决定性的作用。我国是一个农村人口占大多数的国家，农民的生产生活的好于坏直接影响着国家的发展与稳定。而乡镇政府在改善农业发展局面、提高农民生活质量方面起着举足轻重的作用。再次，乡镇政府职能的重新定位对于推动乡镇政府机构改革和社会主义新农村战略的实施、推动农村经济社会全面发展意义重大。因此，基层政府应该紧紧围绕推动农村全面改革并最终打破城乡二元结构的思路，在尊重经济发展规律的前提下，充分发挥市场自我调节的功能，运用市场化手段并不断通过手段创新进行宏观调控，不断弱化其直接干预管理经济的职能。成为建设人民满意的基层政府和提高基层政府执政能力和执政水平的重要标志。二、新农村建设战略下的基层政府职能重新定位 农业税取消以后，基层政府的职能重新定位成为首要问题。随着市场经济的发展，基层政府应该不断转变执政理念，强化社会政治职能和完善农村公共产品及公共事业管理体制，把构建服务型与公共型基层政府作为乡镇政府机构改革的全新目标。1. 准确定位乡镇政府职能 要切实转变乡镇政府职能，就要按照完善社会主义市场经济体制和建设社会主义新农村的要求，合理界定乡镇政府应该管什么、不该管什么，使乡镇政府由管制型政府向服务型政府转变，由全能型政府向有限政府转变。在该理念的指导下，乡镇政府要坚持有所为有所不为，把重点放在加强统筹规划、政策指导、社会管理和公共服务上面，减少对社会公共事务的直接管理和行政干预，强化为农业、农民和农村服务的职能。乡镇政府要进一步搞好农村义务教育，加强科技文化教育事业的发展，健全医疗保障体系，提供公共服务，解决社会矛盾，维护社会秩序的安定有序。乡镇政府由过去的权力型政府向现代的服务型、法治型政府转变的进程决定，这种职能转变必须依赖于政府公务员在更新观念的基础上，对乡镇政府的职能有一个准确的、新的定位，加强对宏观政策性工作的指导，而不是缠绕于对微观事务性工作的处理。2.提升乡镇干部队伍素质，加快乡镇“人才库”建设 乡镇干部是履乡镇政府行政职能的主体，乡镇干部的能力与素质直接关乎政府职能转变的成败。建立一只高素质的乡镇干部队伍，是提高乡镇公共服务水平和社会管理水平的重要保证。乡镇干部如果不解放思想，不更新观念，不能从过去计划经济体制下全能政府的思维定势中走出来，乡镇政府职能就不能发生质的转变。在社会主义新农村的建设中，乡镇政府将面临一系列的新问题、新情况，这必然要求乡镇干部加强自身素质建设，适应新的刑侦环境要求，为乡镇政府职能转变提供强大的智力保障。首先，要提升乡镇干部队伍的实效力，就必须采取“因事设岗、因岗设人”的原则，采取“竞争上岗、双向选择”的机制，整合人力资源以使乡镇机关干部的配备达到最优化的效果。其次，要着力培养学习型、创新性乡镇干部队伍。创新干部的培训机制，加大干部的培训力度。多为基层干部提供外出学习和培训的机会，不断加强对乡镇干部培训的力度，提高他们的政治思想觉悟，牢固树立辩证唯物主义和历史唯物主义的科学世界观。同时必须加强乡镇工作人员的理论知识素养，深入学习和掌握社会主义新农村建设的科学内涵、要求以及科学发展观等一系列理论和党的方针、路线、政策，要一切从实际出发，用先进的理论指导实践，更为重要的是，要提高基层领导干部的业务素质，使其能力与改革相配套，扩展并普及经济学知识，使之能够学以致用，为社会主义新农村建设服务。再次，必须引进人才，进行乡镇的“人才库”建设。人才是一个地区发展的最根本的保障。没有人才的支撑，一切改革政策都是“空中花园”。要在基层留住人才，上级政府必须肯花大力气，保障人才在乡镇基层的待遇保障，只有这样，大学生等基层急需的人才才不能仅仅成为“过路菩萨”，镀镀金又回到城市，导致乡镇部门永远都是新领导、新政策。建立起完备而且持久的人才库，乡镇的改革政策的执行才可能踏实到位。三、深化乡镇机构改革，完善管理体制1. 依职能定机构，明确基本职责 为进一步加快改革的步伐，必须科学的设置部门。一是减少机构类型，扩大乡镇权限。对乡镇职能机构的类型应能简则简、科学合理地设置，使各部门处于同等的地位，平等地置于乡镇政府的领导和管理下，进一步扩大乡镇的权力，最大程度地发挥职能部门的工作效率。二是理顺机构关系，健全乡镇职能。针对乡镇普遍存在机构隶属关系混乱的现象，乡镇政府一定要明确职责，加大对部门的管理力度，理顺政府与部门的关系。同时，还要逐步健全乡镇职能部门，使其能够各司其职