收入分配制度改革做大蛋糕更要分好蛋糕.doc

全国党校系统第八届经济学年会征文收入分配制度改革：做大“蛋糕”更要分好“蛋糕”彭 红 利2011年5月23日正 文内容摘要：改革开放以来，我国收入分配制度改革伴随着经济体制改革的历程，始终不断地在深化。但收入分配不公和收入差距过大仍是收入分配中出现的两个突出问题，并影响到我国的社会稳定和经济发展。本文认为，对我国收入分配制度的改革与完善应从初次分配、再分配和第三次分配三个领域来进行。主题词：收入差距 收入分配制度 效率 公平今年是“十二五”开局之年，党的十七届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，把合理调整收入分配关系作为加强社会建设，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定的一项十分重要的工作，新一轮收入分配改革大幕拉起。收入分配关系到每个人的钱包，向来都是一个敏感话题。应该说，中央调整收入分配改革方向已经明确，目标是实现公平分配，缩小差距。但从各方面透露出来的有限信息来看，目前改革的推动步履维艰。一、我国居民收入分配差距的现状分析改革开放以来，随着国民经济的持续快速健康发展，城乡居民收入较大幅度地增长，与此同时，贫富差距也在逐步拉大，主要表现在：一是总体收入差距持续扩大。根据2009年10月26日中国经济周刊援引的世界银行报告数据，1960年代，我国基尼系数大约为0.170.18，1980年代为0.210.27，1990年代为0.370.40，从2000年开始，我国基尼系数就已超过了国际警戒线0.40。二是城乡差距构成差距增量的主体。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了先缩小、后扩大，再缩小、再持续扩大四个阶段，总体上呈不断扩大的态势。目前，城乡居民收入差距处在历史最高水平。根据国家发改委09年促进形成合理的居民收入分配机制研究报告，2007年，城乡差距对总体收入差距的贡献率达到64.45%。三是城镇居民和农村居民内部收入差距拉大。从城镇内部来看，近些年来，经济增长的非均衡，现代企业制度的改革，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度的确立，这三个因素进一步拉大了城镇居民内部的收入差距。而导致农村内部收入差距拉大的主要因素是农村内部非农产业的发展和非农就业机会的增加，农户非农收入的快速不平衡增长，造成了农村内部农业户与非农户之间收入差距的扩大。四是地区差距仍在进一步扩大。从三大地带或四大区域来看，城镇居民人均可支配收入东部最高，中部次之，西部最低，地区差距相对较小；农村居民人均纯收入也是如此，东部最高，中部次之，西部最低，但表现出较为明显的地区差距。分省份来看，2009年城镇居民人均可支配收入最高的上海为28838元，最低的甘肃为11929元，相差2.42倍；2009年农村居民人均纯收入最高的上海为12258元，最低的甘肃为2980元，相差4.14倍。这种城乡收入特点是三大地带城乡收入差距不断扩大的原因之一。五是不同群体收入差距：多层分化。可以把当前群体收入差距的等级结构描绘为一个四层分化的体系：上层由私营企业主和企业经理人员构成；中间层由党政领导干部、专业技术人员、办事人员和个体工商户构成；中下层由商业服务业员工和产业工人构成；下层由农业劳动者和无业失业半失业者构成。全国收入等级结构基本上是一个金字塔形态，城镇收入等级结构的基本形态类似于一个菱形结构，而农村收入等级结构是一个蜡烛台形状，并具有两极分化的形态。未来的收入分化趋势是趋于两极分化还是中间层化，目前还不能完全确定。六是行业收入差距：垄断是重要因素。改革开放以来，我国的高收入行业经历了一系列的变迁，行业收入差距从整体上看呈现出先缩小后持续扩大的变动趋势。在不断扩大的行业收入差距中，垄断性行业因其职工的高收入而成为社会瞩目的焦点。虽然说最近10年来，我国行业间收入分配总的趋势是向技术密集型、资本密集型行业和新兴产业倾斜，但是某些垄断行业的收入更高，而传统的资本含量少、劳动密集、竞争充分的行业，收入则相对较低。从垄断对行业收入差距的贡献度来看，垄断行业与部分垄断行业贡献率合计达到65%以上。二、我国收入分配体制改革和发展中存在的突出问题目前，收入差距过大已是不争的事实，并且没有显现停止的迹象。究其原因，自1978年以来的收入分配体制改革是其中一个重要因素。那么，到底在我国的收入分配体制改革和发展中存在哪些突出问题？ （一）初次分配秩序混乱，缺乏有效制约1、行政力量在初次分配领域仍然发挥作用由于我国的政治体制改革滞后于经济体制改革，导致行政权力在资源配置过程中仍然占有重要地位，对资源配置具有重要作用。在不少领域，行政权力在很大程度上甚至已经成为“分配要素”。尽管我国在体制转轨中大幅度减少了行政性资源配置，但在市场机制发挥作用的条件下，行政性资源配置的权力客观上存在着权力市场化的可能。尤其是近年来，在许多领域权力市场化的现象依然没有止步的迹象。这是产生灰色甚至黑色收入的根本原因。2、垄断行业以其垄断地位获取垄断利润应该说，在任何一个国家和地区的收入差距中，垄断因素的影响都是存在的，问题的关键在于形成垄断的原因是什么?在发达的市场经济国家，垄断更多地来自于技术、资源等自然因素，而在我国，垄断的形成更多地来自行政性因素（政府控制、管制和干预）。行政性垄断意味着在我国的行业收入差距（乃至城镇居民收入差距）中，有相当一部分是由于改革不彻底导致的，是政府干预造成的。垄断行业的高收入，毫无疑问加剧了社会分配不公。3、国家在初次分配领域的宏观调控缺失由于垄断、信息不对称等现象的存在，致使市场在收入初次分配中会出现失灵现象，所以需要国家对收入分配领域进行宏观调控，但是，目前我国与市场经济相适应的国家对初次收入分配的宏观调控机制还不完善。例如，虽然垄断企业对行业形成垄断，获得超额利润，扰乱收入分配秩序，但垄断不仅没有得到有效控制，反而垄断企业的规模不断扩大。与此同时，国家对于处于弱势地位的劳动者的利益缺乏保护，特别是在广大的民营企业中。4、城乡居民二元收入分配机制愈加强化近几年来，工农产品价格“剪刀差”进一步扩大，使得农业的比较利益下降，这是对农村在分配规则上的不公；公共资源向城市倾斜的政策，加上农业税取消后农村公共投入的缺位，导致农村在教育、医疗、卫生等方面的不足，严重削弱了农村居民公平参与竞争以获得平等收入的能力，这是对农村在分配机会上的不公。这些分配规则和机会上的不公直接导致了农民收入增长缓慢，城乡收入进一步扩大。5、微观分配机制存在系统性“缺陷”首先，工资决定机制不合理。一方面，经营者工资决定主体缺失。改革开放至今仍没有形成一个合理的经营者工资决定机制。另一方面，职工工资决定主体失衡。目前所谓的集体协商机制所起的作用不大。其次，工资增长机制不完善。尽管各级政府在这方面做了不少工作，但制度性“缺陷”导致其作用难以发挥，大多数政策措施流于形式。最后，职工工资支付保障机制不健全。包括企业最低工资保障存在欠缺、同工不同酬问题突出。（二）再分配机制不健全，“逆向调节”问题较为突出1、税收制度不健全，限制政府进行收入再分配一是现行的税制结构不合理，对居民收入差距的调节力度不够。我国现行税制的格局是以间接税为主体，直接调节个人收入分配的税种比较少，没有形成一个科学的个人收入调节体系。二是调节居民收入分配的税种设置不科学，调节手段单一。目前，我国对个人收入的调节主要依靠个人所得税，缺乏对居民个人所拥有的动产、不动产系统调节的手段。三是税收征管薄弱，难以对个人收入状况起到有效的监控作用。国家税收的严重流失，不仅使一部分人的财富迅速加大，而且使国家财政再分配的功能弱化，难以有效地救助弱势群体。2、社会保障制度不完善，加速收入分配差距扩大一是政府作用在社会保障制度中弱化，导致居民收入差距进一步拉大。在改革的进程中，我们过分迷信市场的作用，弱化了政府在社会保障制度中的作用，导致社会保障制度背离了维护社会公平的基本目标。二是社会保障制度设计存在缺陷，对收入分配起“逆向调节”作用。在我国市场化改革进程中的“单位保障”向社会保障转轨的过程中，一直存在着社会保障覆盖面差异导致的保障错位城乡之间以及城市内部不同“单位”之间的等级分割。三是缺乏制度保障，社会保障执行标准的确定和执行还存在较大的主观随意性。如最低生活保障标准，目前在很多地方实际上不是生存标准，而是政府财力标准。3、财政转移支付的目的与作用未能完全实现在我国，财政通过自身的收支活动进行收入、财富和社会福利的大规模转移，来维持社会公平，在这一点上人们早已取得共识。但在财政对于社会公平的作用问题上，却只重视研究财政提供的社会保障服务，提供社会福利方面的服务，而忽视财政通过将收入和财富在地区间的转移纠正区域财政能力失衡的现象方面的作用，转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱，财政转移支付制度的目标不清晰等等，这恐怕与长期以来我们忽视了区域财政能力失衡与社会分配不公平的关系。（三）国民收入分配格局不合理20世纪90年代以来，我国国民收入分配格局发生了巨大变化。国民收入初次分配格局中，企业所得增长较快，政府所得次之，居民所得增长较慢；再分配格局中，政府所得份额上升明显，企业在再分配格局中居于弱势地位，居民所得继续呈下降趋势。因此，我国国民收入最终分配格局存在着向政府和企业倾斜的失衡状态，这直接影响了居民消费和其他经济行为。政府财政收入的快速增长降低了居民收入的增长，形成“税收侵蚀工资”；政府转移支付和社会保障支出制度的滞后，使得居民的预防性储蓄倾向显著上升；企业对于利润的追求，形成了“利润侵蚀工资”。 三、加快推进我国收入分配体制改革的思路与对策建议如果说发展的初始，“做大蛋糕”是改革的主要矛盾，而近年来，“分好蛋糕”成为影响中国社会稳定的最主要诱因。显然，改革收入分配制度，已经成为当今社会无法逃避的重要课题。（一）进一步完善初次分配制度，注重公平实现1、逐步改革现有的城乡分割的二元分配机制包括加快户籍制度改革、就业制度改革，完善各项惠农政策，加大对农村公共产品的投入，建立和完善农村社会保障制度等。 2、建立市场决定、微观主体决策为基础，国家有效调控的新型企业分配机制一是建立相互制衡的企业工资决定机制。包括完善企业经营者分配机制、建立具有中国特色的工资集体协商制度。二是建立职工正常的工资增长机制。三是建立完善的工资支付保障机制。从制度上解决最低工资支付问题，保护职工的基本利益，同时逐步解决同工同酬问题。四是推进垄断行业收入分配机制改革。从长远看，解决垄断行业收入分配不公的关键，既要加快推进垄断行业改革，同时抓紧完善反垄断法的实施细则，还要调整国家和企业分配关系，采取多种方法剔除垄断行业经营收入中的各种非劳动收入或暴利，从源头上加强控制。3、坚持市场化方向，创新生产要素按贡献参与分配的机制一是创新市场经济条件下劳动要素按贡献参与分配的机制。包括保护按劳分配收入，创造更多的就业岗位，逐步放开限制劳动者竞争、自由流动的户籍制度，以及一些限制劳动力流动的地方性保护规章等。二是建立健全资本、土地、管理才能等生产要素按贡献参与分配的机制。要素资源的配置方式必须转向市场化配置，所以说，要逐步建立与国际接轨的使各类经济主体具有平等竞争权力的要素市场。三是建立居民财产性收入增长的保障机制。在逐步改善初次分配结构的基础上，要创造条件增加居民财产性收入，同时也要创造条件让居民的财产保值增值。（二）完善再分配机制，合理有效调节收入1、改革和完善税收制度，强化调节机制尽管个人所得税已是我国第四大税种，但由于其所占税收收入的比重依然较低，决定其在宏观调控和收入分配上只能发挥极其有限的作用。个人所得税应该怎么征收，才能真正起到调节收入分配的作用？我认为从课征模式上，可以实行“综合所得税制为主，分类所得税为辅”的混合个人所得税模式作为过渡，当然最终目标还是实行综合所得税。另外，个人财产转让环节应尽快开征遗产税和赠与税。建议采取总遗产税课征模式，同时为了防止纳税人为逃避遗产税，应配套开征赠与税。还应尽快开征社会保障税，一方面可以增加社会保险筹资的强制性，充分发挥社会保障税对居民收入分配的调控功能；另一方面也有利于帮助公众形成对未来经济生活的合理期望，引导消费和储蓄投资行为。2、改革和完善社会保障制度，使其与经济发展水平相适应包括完善最低生活保障制度；完善城镇养老保障制度；加快医疗卫生体制改革；加快农村社会保障制度建设。3、完善财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化促进区域经济协调发展，不断提高中西部地区居民的收入水平，是解决收入分配问题的重要方面。在促进区域协调发展上，财政部门要充分发挥职能作用，按照基本公共服务均等化原则，增加财政转移支付规模，进一步加大对欠发达地区的支持力度，构建有利于地区协调发展的转移支付体系，确保转移支付资金用于基本公共服务领域。通过扩大公共服务支出，也能有效置换出居民的消费能力，扩大居民消费需求，缩小收入分配差距。（三）推进“第三次分配体系”建立，充分发挥其收入分配调节的补充功能 政府层面：一是完善税收激励机制，简化慈善捐赠免税政策程序。二是加强政府财政扶持，加大向国内外社会劝募力度。三是推进立法，完善慈善捐赠事业法律体系。企业层面：企业作为第三次