行政赔偿责任构成特征三.doc

行政赔偿责任的构成特征三(四)违法行为是构成我国行政赔偿责任的重要条件之一我国国家赔偿法公布之前，大多数涉及国家赔偿的法律规定都采用了“侵权”这个概念。“侵权”的含义究竟是什么?与“违法”有何关系呢?“侵权”概念本身就含有“非法干涉别人，损害其权益”的意思。民法上，权利被侵犯并造成损害的事实本身就说明了侵害行为的违法性。所以尊重权力，诚实信用公序良俗等法律原则被作为确定民事侵权行为违法性的标准。国家赔偿责任中的侵权事实上是广义的违法，只是公民权益是法律所保护的，而国家及公务员的加害行为法律所禁止，那么一旦发生侵害，国家就应承担责任。日本学者也认为，国家赔偿法上的违法性，毋宁看作是民法上权利侵害的翻版。那么，为什么我国立法用侵权概念而不用违法呢?这与国家法律用语言习惯有关，同时也与“违法”一词表面含义的局限性有关。如前所述，传统意义上的违法，仅指违反严格意义上的法律、条文，而不包括一些法律原则。但侵权责任的构成并不仅仅以狭义违法为条件，还包括广义违法，即违反法律原则的过失行为，因此，用“侵犯”一词概括广义上的违法行为是恰当的，在当时也符合我国立法语言习惯。国家赔偿法公布后，为了便于理解和实际操作，有关“违法”与“侵权”概念上的混乱应当澄清，国家赔偿的构成要件也应当一致。根据国家赔偿法的规定，我国行政赔偿责任必须以行政机关及其工作人员违法行使职权为前提，即“违法原则”是国家赔偿的归责原则。如何理解违法原则呢?首先，违法是指行政机关及工作人员行使职权对所作的行为违反法律法规规定，这里的法律为全国人大及常委会制定发布的规范性文件，法规包括行政法规和地方性法规。至于违反规章或规章以下行为是否属于违法，则可参照行政诉讼法有关规定予以理解，即与法律、法规不相抵触的规章也属于行政行为的合法依据，如果行政机关的行为符合规章，但该规章与法律相抵触，那么依据规章所作的行为仍是违法的。其次，违法系指超越职权、无权限、滥用取权、适用法律不当、程序违法、证据不足等情形。行政机关及工作人员上述情形之一的执行职务行为，那么造成的损害就应由国家赔偿。具体而言，违法包含以下内几点内容：(1)违反明确的法律规范干涉他人权益;(2)违反诚信原则、尊重人权原则及公序良俗原则干涉他人权益;(3)滥用或超越行使自由裁量权，提供错误信息、指导及许可批准，造成他人权益损害;(4)没有履行对特定人的法律义务或尽到合理注意。四、行政赔偿责任的结果特征国家是否承担行政侵权责任，要看该行为是否造成特定人的损害。没有损害结果或遭受损害的是普遍对象，国家就不必负责赔偿。因此，损害是构成国家行政侵权责任的必要条件之一。所谓损害，指对财产和人身造成的不利益。(一)损害的范围作为行政赔偿要件的损害与民法上的损害并无多大的区别。因此，各国法律对损害的界定和理解均适用本国民法。从总的方面而言，损害包括对人身的损害和对物的损害。前者包括限制人身自由、剥夺生命、致人伤残以及毁损名誉、荣誉等。后者主要指财产损害。对物的损害又包括积极损害和消极损害(又称直接和间接损害)大多数国家原则上只赔偿直接损害，不赔偿间接损害。只有在侵权行为是故意实施的或不赔偿间接损害就会违背社会共同生活原则的情况下，法院才判决行政机关赔偿间接损害。如原捷克斯洛伐克就奉行这条原则。同时大多数国家只赔偿被告人财产和身体损害，而不赔偿对名誉荣誉造成的损害。人格权受到侵害，只有在特别情况下，始有获得赔偿之可能。如奥地利、日本均主张不赔偿行政侵权造成的名誉损害。深受罗马法影响的法国民法典和德国民法典也持同样主张。如法国在法典第25条规定“对于财产损害以外的损害，只限于法律有特别规定的情形，始得请求以金钱赔偿。”相比之下，瑞士法律制度中，关于名誉人格等非财产性质的损害赔偿规定，是走在世界各国前列的。瑞士债务法第35条规定：由于他人的侵权行为，人格受到严重损害的，即使没有财产损害的证明，裁判官也应该判定相当金额的赔偿“。此后瑞士民法、联邦责任法也作了相似规定，当然，法国行政法院起初只对能以金钱计算的物质损害判决行政主体赔偿。对名誉感情等不能用金钱计算的，不负赔偿责任。1964年最高行政法院在一个案例中改变了原来的态度，开始判决赔偿死者近亲情感上的损害，包括名誉、尊严、宗教信仰等损害的也都可以获得赔偿。欧洲共同体雇员被非法解雇或受到不公正的待遇时，欧共体法院也会判决给予痛苦和精神损害的赔偿，然而赔偿额很少。(二)损害的对象所谓损害，就是违背了对公民法人所承担的义务而使其受到不利益的结果。因此，国家能否赔偿这种损害，首先应确定损害者的利益是否受到法律保护，国家对受害人是否承担特定的义务。例如在德国一个案例中，私人根据乡镇的建筑规划购买了一片土地，而这块地皮放射性有毒物质(废弃物)所污染。法院判决乡镇赔偿居民因废弃物而遭受的健康损害。理由是乡镇在规划时依照法律应保障居民的安全和健康，防止计划范围内的居民因废弃物而对健康造成损害。换句话说，因为遭受损害的对象是法律特定保护的，所以国家必须对这种损害负责。国家颁布法律，行政机关制定规章，如果它所造成的损害是普遍的，但法律又并未加以特别保护，那么国家就不负赔偿责任，一个人能否成为损害赔偿的对象，关键在于行政机关所负的职责是否为了直接保护他的利益。例如，当盗贼正在行窃时，警察袖手旁观，那么警察就违反了他对财产所有人的职责，因为警察干涉的权力不仅是为了一般公众的利益而被授予的，同时也是为了某一个具体的个人的利益而被授予的。美国一些州法院也持同样观点，主张区分国家机关对原告承担的特别义务和对公众承担的普遍义务，例如，原告请求国家对他房子着火烧死儿子予以赔偿。理由是城市的建筑检查员曾两次要求原告扩建房屋须符合建筑法，但没有强制原告遵守，并发给了建筑许可证以致扩建后房子着火烧了原告的儿子。法院判决被告市政府不负赔偿责任。因为市政府对原告不负有区别于其他公众的特别义务。原告不是适格的损害对象。(三)损害行为与损害结果之间的因果关系行政赔偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害赔偿问题。例如，某公司总经理被错误拘留，拘留期间因错过一次已约好的签定合同机会，造成企业重大经济损失，国家对这类损害是否赔偿?某人经合法手续领到许可证并依此建起房屋，后被行政机关确认为违章建筑并拆除，发放许可证机关是否负责赔偿?某公民财产被盗，能否以公安机关维护治安不力为由请求赔偿?要回答这些问题，除符合其他条件外，还应分析国家行政机关及公务员的行为与损害结果之间是否存在因果关系，及这种因果关系的密切程度如何。民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果的关联性。若一现象的出现，是由另一现象的存在所必然引起的，则二现象之间就为因果关系。当然，也有主张简化行为与损害结果之间因果关系的，凡是引发结果的条件皆为原因，只要结果的发生与行为之间存在逻辑上联系的事实，就视为有因果关系。这一学说称为条件说。此外还有相当因果关系说，又称适当条件说，认为某种原因在特定的情形发生某种结果，还不能断定二者之间有因果关系。只有在一般情形中，依照当时当的社会观念，普遍认为也能发生同样结果的，才能认定有因果关系。由损害看行为，可以确信是它造成的，由行为看结果，可以预料它能够造成，那么该行为即为相当原因。如警察殴打人致伤，并囚之于拘留所，受伤人因不能外出医治，或治疗不得法，遂因伤致死，殴人行为与死亡结果应该视为有因果关系。也就是说，行为后加入其他原因。如其他原因在客观上足以预料有结合的可能，则其行为对于损害，是相当原因。同样，行为前已有其他原因，如果再加上行为这一原因，在客观上可以认为足以引起损害，则其行为也属相当原因。就目前理论看，相当因果关系说似乎更具说服力。行政赔偿中因果关系，在某些方面要比民事赔偿严格的多，另外一些方面又要宽松的多，完全用民法上的因果理论分析行政赔偿责任的构成很难获得满意结果。例如，公安机关违法限制某企业经理的自由，企业因此无法开业而遭受损失，依照民法原理，国家应当赔偿企业的损失，因公安机关的行为是导致企业损失的主要原因。然而，多数国家的行政赔偿法律并不这样规定，否认限制公民自由与企业损失之间的因果关系而只规定一定数额的限制人身自由赔偿金。在美国，一个杀人犯因某种原因被释放了，结果该杀人犯出狱后第二天又杀了一个人，被害者家属提起国家赔偿诉讼。地区和上诉法院都判决由监狱负责赔偿，但最终被联邦法院否决了，理由是监狱释放犯人的决定确有错误，但释放的行为不是杀人犯再次杀人的直接原因。确认国家赔偿责任必须符合两个条件：一是因果之间具有逻辑联系，此案符合逻辑联系;二是因果之间有直接相关性，即依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连。此案不具备这个条件。所以国家不负赔偿责任。有趣的是，在另外一些案件中，因果关系则表明的很宽松，如某人在大街上不慎摔倒，法院判决市政府赔偿，理由是市政府未能及时清扫积雪是造成受害人损害的主要原因。在日本法中，这种因果关系比较严格，但自70年代后期开始，这些严格的标准在与卫生污染有关的诉讼中已经被放松。正如前面所述，行政侵犯行为是职务侵权行为。与一般民事侵权行为是有一定区别的。它具有非法性、滥用或超越裁量权性、强制性等特点，凡违背时特定人所承担的法律义务即视作侵权行为。因此行政赔偿中的因果关系，实质上是行为机关与受害人之间的权利义务关系。只要行政机关违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们就认为存在行政赔偿责任中的因果关系。例如，警察发现有人殴打伤人而不予制止，就违背了他所承担的特定义务，如果受害人无法向加害人求偿时(如已逃跑，无支付能力)而向行政机关请求赔偿，应予支持，因为警察与受害之间有一定的权利义务关系。违背法定义务即为因，受害人损失为果，二者虽无必然联系，但有间接联系。又如公民已将各种材料、证件准备齐全;并按规定程序申请建筑或营业执照，而承办人无故长期积压不为之办理，致生损害者，行政机关应负赔偿责任。因受害人的损失是因行政机关公务员违反其应予履行的义务而造成的，已构成因果关系。所以应当赔偿，某公民贩运西瓜途中被人哄抢，请求当地派出所保护，派出所拖延懈怠履行保护义务，而造成西瓜被哄抢，该公安部门应赔偿瓜主损失。以上看到的例子都是不作为引起的，即国家行政机关违背他所承担的义务引起的。至于这种职务上的义务既可以是法律法规规定的，也可以是上级命令的，有的虽无明文规定，但按照普通常理，在正常情况下应做的，凡是行政机关应该做的而没做的，就是失职行为，就是不作为的违法行为，由此引起损害，国家负赔偿责任。在有些国家，很少研究国家赔偿中的因果关系，而是研究行政机关公务员所负的公职义务以及与第三人的关联性。只要公务员所负的义务是为保护第三人利益而设置的，而公务员违背该义务并造成特定第三人损失，该公务员作为或不作为行为即构成行政侵权行为，它与损害结果之间就存在因果关系，例如，在法国有一个城市的某道路交通十分拥挤，许多人不按规定随处停车，附近一居民得了重病，救护车因交通拥挤未能及时赶到该居民住处予以抢救，以致死亡。法国行政法院判决认为，受害人的损失与行政机关交通管理不善有因果关系，而且是直接的因果关系。因为交通管理机关负有维护交通秩序，保证道路畅通的法定公职义务。在本案中，交通部门未履行好此项义务而导致受害人损失、国家应当赔偿。之所以强调行政侵权赔偿责任以受害人不能通过其他方法受偿为前提，主要是考虑到当行政侵权和其他行为(如刑事民侵权损害)混杂一起时，如警察发现甲殴打乙却不制止致使乙受伤，乙可先通过民事侵权诉讼要求甲赔偿，如甲逃匿或无支付能力，乙可向国家请求赔偿。同样，当一幢大楼失火时，主人向消防机关报告并要求及时灭火，如消防机关故意拖延以致酿成大灾，那么受害人先可向失火责任人求偿，如果得不到赔偿，则可向消防机关请求赔偿。由此可见，行政赔偿责任中的因果关系，应该以行政机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系。这种因果关系应该是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的。作为原因的现象，不仅在时间顺序上应出现在成为结果的现象之前，而且还须起着引起和决定结果发生的作用。只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系中的原因。当然，直接的原因不一定就是损害的最近的原因。而是损害产生的正常原因和决定性原因。例如，有一段柏油马路刚刚修完，未设置标记，一个演员路过该段马路，鞋上沾了柏油，到了剧场又把地毯弄脏，剧场老板因此起诉要求国家赔偿。此案中，与损害最近的原因是女演员走进剧场的事实，但它不是主要原因和起决定作用的原因。国家公共管理不良才是这一损害的直接原因。公务机关在刚刚修复的道路上，未能及时清除脏物，应当树立标志，告诫行人绕道而行。可见公路管理机关的失职是造成剧院地毯损害的真正原因，最后法院判决负责道路的行政机关承担赔偿责任。(四)缺乏因果关系的事实国家只对直接产生损害的原因事实负赔偿责任。有些特殊的致害原因与损害结果之间缺乏因果联系，国家对此不负赔偿责任。它们主要有以下几类：1.受害人的过错。受害人的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时，行政主体完全不负赔偿责任或者部分免除赔偿责任。例如，儿童在公园玩耍时，被树枝划伤，其父母要求行政机关赔偿，而行政机关认为儿童受伤是父母看管不够，行政法院认为公园存在伤害儿童的危险，说明采取的预防措施不力，存在一定的过失责任，但它并不是造成损害结果的唯一原因，受害人自己也有过错，这种过错行为与损害也有因果关系，所以，在这种情况下，我们认为可以免除或部分免除国家的赔偿责任。如果损害完全是由于受害人过错引起的，那么国家不负赔偿责任。2.不可抗力。因不可抗力如战争、天灾等引起的损害，国家不负赔偿责任。因不可抗力是不能预见，不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与行政机关的行为无任何因果关系，行政机关对此承担责任。不可抗力与原因不明的意外事件不同，后果如机器故障、火灾等，它可以免除国家的过错责任，但不能排除行政主体的危险责任。例如，某一水坝漏水，造成邻近居民的损害，但漏水的原因不明，这可以排除国家的过失赔偿责任，但不能排除危险责任。3.第三者介入。当行政机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，行政机关不负赔偿责任。例如某人所驾驶车被交通警察违法扣留，司机步行回家时，被另一车撞伤。虽然交通机关有违法侵权行为，但造成损害的原因由另外一辆车所致，因此，行政机关不负赔偿责任。若损害发生同时由行政机关和第三者的行为所引起时，行政机关就其行为部分负责。五、行政侵权赔偿责任的法律特征构成行政赔偿责任还必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定政府赔偿责任，即使公民受到行政机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿责任的一个重要特点。所谓“有法律规定”是指现实存在的所有规定国家赔偿责任的法律、法规和判例等。国家赔偿不同于民事赔偿，它产生于上个世纪末，大多数国家通过渐近式立法逐步将这一制度推开。因此，国家赔偿的范围、程序等内容是由立法和司法判例确定的。即使在今天，也没有任何国家在法律上采取政府对所有侵权行为承担赔偿责任的办法。如美国、英国法律虽然规定“政府依据法律的规定，应于同等方式与限度内，与私人一样地负担民事责任”，但真正地含义在于限制政府的责任范围，即“只有在国家进行(私人也能为的行为)时，才谈得上负担赔偿责任这样看来，美国国家责任实现度极小，种种唯国家、政府方能从事的活动中的侵权(亦即私人不可能为，因而不能承担责任的行为)，一概与国家赔偿无缘”。即使在被誉为国家赔偿制度楷