服务行政──治安行政管理的一种现实转变(一)行政法律文书

1 / 7 服务行政治安行政管理的一种现实转变 (一 )行政法律文书 自中国加入 来，一场看不见的革命就已经消然展开，在这里没有轰轰烈烈、大张旗鼓的跃进运动，也没有雷厉风行、一丝不苟的物质演绎，只有在人们内心观念领域的意识流动，反映在精神情结方面的一种不满和喧嚣。面对几千年来世界最长的封建体制的余弊，我们在痛定思痛之处，总不免要以一种叛逆的冲动来探索以资获取新鲜与活力的空间，在贫脊的意识资源的末端，挑战自我创新的极根，并据之借鉴的力量以求在内部整合的领域内施展全新的演变。治安行政管理对于我们来说既不佰生也无神 秘，因为如果哪一天你很不幸地撞了红灯，或在哪一处十分不小心地吞食了摇头丸，你就有机会亲历被管理的经验。在治安行政管理的疆域里，既没有人愿意插足，也不会有人舍得真情投入。因为在特定时空的界限内，不主动、不积极同样可以收到相同的效果，与其付出代价地所得不如坐享其成，平担风险与收益。这不禁让人想起中国现行税收制度的极端范例，缴税是一种义务，义务之外我们就再也看不到更加合理而又易为人所接受的内驱力了，义务是那么的贴切，而权利却是那么的遥远。如此这般是否确如治安行政管理的真实写照呢？我们不敢妄言，但即使作为一家之言这 也足以摧毁治安管理的亲合2 / 7 力，使其沦为高高在上的厉治手段，并消弥治安管理的夯实基础。要通测全观，我们不妨首先考查一下治安管理的内涵再行评论。按照法学词典（上海辞书出版社， 1989 年，解释， “治安管理即国家为维护公共安全和社会秩序而组织的行政管理工作。我国治安管理工作由公安机关负责执行，目的是保卫社会主义现代化建设，保障公民的人身自由和民主权利。范围包括维护公共秩序、社会管理秩序，保障公共安全，保护公民人身权利和其他权利不受侵犯，保护公私财物不受侵犯；消防管理、交通管理和户口管理。”可以看出治 安管理的目的是很全面的，不仅涵概了现代化建设，也涉及了公民权利和社会秩序与安全的内容。那么为什么我们的思想会如此“创造性地”阐释了治安管理的阴暗呢？笔者认为原因自不在于治安管理相对人，关键还在于实施主体的意识、程序以及处置措施方面的“冰冷”，从而促成了广大群众对治安管理的压抑性反映。 一、限制型治安行政管理的弊端 如果将我国地方现行的大多数治安行政管理实践界定为限制型治安行政管理，笔者认为并无不妥。这是由于：其一、公安行政管理的某些手段特殊，如中华人民共和国人民警察法第十一条规定“为制止严重 违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可 以使用警械。”而且在行政处罚措施上也体现着制裁的性质，如“罚3 / 7 款、行政拘留、劳动教养等”；其二、警察心理上“重专政、轻民主”的观念强烈，在治安管理实践中常常以“管理者” 自居，忽视相对义务以及对公民权利的保护；其三、公安行政工作长期以来延续着“重实体、轻程序”的传统，刑讯逼供、变相刑讯逼供、滥用警械及强制措施的情况屡见不鲜。治安行政管理的这些弊端大大阻碍了我国依法治国的方略，并在实践中产生诸多不利影响。笔者简列几项以示之。 （一）追求权力，导致腐 败 由于治安行政管理人员的权力观念根深蒂固，因此不仅在实践操作上体现权力滥用，对行政管理相对人做出较重的处置或法外施刑，而且在权力的扩展方面也表现出极大的随意性。由于治安行政管理人员实施少量的自由裁量已倍感得心应手，继而就对更广泛更上位的权力加以僭越，想尽办法驾驭权力，走向权力的上风。这不仅使治安行政管理人员的群众意识逐渐消磨，同时也使其在追求的手段上越发地侍无忌殚。如果此时仍没有强而有力的监督机制，那么就会导致腐败乃至犯罪。 （二）侵犯人权，压抑辅警力量 由于现阶段治安行政管理的制度存在 一些漏洞，同时治安行政主体的法律意识淡薄，在实务工作中，侵犯公民人身权利和财产权利的情况时有发生。在制度规范方面，我国的现行法律为人民警察规定了广泛的财产处置权、处罚权，4 / 7 但对于扣押、查封、冻结等措施的实施要件也缺乏实质的外部监督，因而造成了权力滥用的真空。如果说在合法与违法之间的领域可以称之为适法的话，那么治安行政管理有众多的实务行为都在此之列。在治安行政管理制度方面的放余量是很大的，虽然 法律存在着各种刚性的治安行政措施，但是治安行政管理人员的选择权在某种程度上才具有决定性的意义。譬如在一起卖淫嫖娼的治安案件中，依据治安管理处罚条例的规定，既可以处以警告也可以处以行政拘留或劳动教养，这之间的差别自然不言而寓。因此，如果治安行政管理人员不因势施变，对不同主观恶性的人施予相同的处罚，就会显失公正，在一定程度上侵犯轻度违法、违章人员的人身权利或财产权利；而另一方面，如果治安行政管理人员执法不严，徇私枉法，违反法定程序，随意执法，又会造成群众的不满，使更多守法公民对治安行政工作失去信心，导致治安行政 管理机关在辅警力量构建上的缺失，从而失去了治安工作的群众基础。 （三）急功近利，远期效益低下 按照经济学家所讲的“ 80/20 法则”， 20%的参与者完成了 80%的“工作”。在大部分社会中， 80%犯罪事件的肇因20%的罪犯、 20%的汽机车驾驶人得为 80%的交通事故负责，80%的啤酒是被 20%的酒客喝掉的。同理，治安行政管理工作也同样适用这一法则，也就是说 20%的治安行政人员完成5 / 7 了 80%的治安管理工作。在实践中，大多数的治安行政管理人员在治安行政管理行为中是处于无用或低效率状态的。在实践中，治安行 政管理工作层级分割、条块分割的现象十分常见；就事论事，就案论案的情况极为明显；大多治安行政管理行为均是被动式的治安管理行为；不重视治安行政管理经验的反馈及治安行政管理信息的系统化处理，从而使治安行政管理工作弥漫着片面、孤立的色彩，不利于治安行政管理工作的长期发展和整体效益的提高。在治安行政管理工作中不注重远期规划，总是走在突发事件的后面，不仅没有形成对治安状况走势的预期，即使在现存问题的处理上应接不暇、疲于奔命的情况也不胜枚举。 二、创建服务型治安行政管理的必要性 在限制型治安行政管理的领域中， 官僚化的行政体系十分明显，如同机械化的生产一般，档案的准确、快速、一致和可取性，保密的持续和可能性，合作的协同和严格性，以及人力、物力的最小代价，无不通过严格官僚化，尤其是单一组织的行政机构来达到。这种行政管理模式的优势在于实施权力机关的意志时的快捷、明确和强劲，也就是通常所说的集中力量办大事，这样可以迅速提高有限范围内机制运作的效率。既然限制型行政管理方式也存在如此优点，那么我们为什么还要对现行治安行政管理模式的转变提出异议，究其弊端呢？这主要是因为对于现实要求而言，限制型治安6 / 7 行政管理模式已无法适应新的情 况发 展，而且行政管理主体在习惯意识、权力施行等方面也存在着实质性缺陷。 （一）治安行政管理的权力来源 从本质上看，治安行政管理权属于一种政治权力，具体可以归属为一种行政权力。就政治权力的性质而言，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。因此，当这一权力为人人在自然状态中所有的时候，它的目的和尺度既然在于保护他的社会的一切成员 ，那么，当它为官吏所有的 时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度；所以它不能是一种支配他们的生命和财产的绝对的、专断的权力，因为生命和财产是应该尽可能受到保护的。” 1在我们这样一个宪法明确规定“一切权力属于人民”的社会主义国度，政治权力同样属于人民权利的一部分，每一个都以自身及全部的力量共同置于公意的最高指导之下。如果行政管理主体超出公意的界限，恣意僭越权力，不仅与人民让渡权力的初衷相违，在确切的意义上也造成了对人民自主权利的侵犯。 其次，在下一位阶的法制框架内，法治行政的核心要7 / 7 素就是在公 共