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社会其它相关论文-农民工养老保险制度的价值选择与困境破解摘要：由于无法跨地区转移接续，农民工养老保险制度正遭遇“退保潮”的强烈冲击，面临政策失效的窘境。破解退保困境需要新的价值选择，即从非此即彼的两极化价值定位转向重视利益均衡与协调的多元化价值定位。从这一新的价值选择出发，在保持现有各地实行的仿城型养老保险模式基础上，实行养老保险省级统筹；建立终身的社会保险号制度；实行社会保险档案记录管理制度；设立养老保险中央结算中心及其在各省的分支机构，以保障跨地区流动人员(首先是农民工)的养老保险权益。关键词：农民工；养老保险；价值选择；政策设计Abstract：Theendowmentinsurancesystemofruralmigrantworkersisfacingpolicyfailure，becausetheirinsuranceaccountscannotbetransferredtotheplacewheretheymigrated.Thereforetheyhavetoterminatetheendowmentinsurancerelationship，whichhasledtothe“thetideofendowmentinsurancetermination”.Torelievethepredicamentofthetide，weneedanewvalueselectionofshiftingfromeither-orvalueorientationtomulti-valuepropositionthatpaysmoreattentiontointerestbalanceandadjustment.Withthis，thispapersuggeststhattoprotecttheendowmentinsuranceinterestofthemigrantworkers(especiallytheruralmigrantworkers)，weexecuteanendowmentinsuranceonaprovincialbasiswithoutlosingtheurbanmode，establishasystemofpermanentsocialsecuritynumber(SSN)，executethesystemofsocialsecuritydocumentrecord，setupacentralclearingandsettlementsystemandbranchitoutprovincially.Keywords：ruralmigrantworkers；endowmentinsurance；valueselection；policydesign经过学界多年的呼吁，近几年农民工养老保险制度在全国各地陆续实现了从无到有的突破。然而，这一惠民色彩浓重的公共政策，在“退保潮”的强烈冲击下，成为政策失效的经典范本。导致退保潮一浪高于一浪的原因在于农民工的养老保险关系无法在不同地区之间顺利地转移接续，而不断地跨地区流动是农民工最通用的就业方式，农民工的养老保险权益就这样在无法跨地区转移接续的养老保险制度中付之阙如，农民工唯一能够选择的就是退保。重新审视农民工养老保险制度的价值诉求并进行重新定位，是突破地区分割壁垒、破解退保困境的必要环节。一1987年，深圳率先开始尝试建立农民工养老保险制度；此后，鉴于农民工数量巨大并且增加迅速，广东(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陆续开始探索适应本地农民工的养老保险措施和办法。2005年，国家出台了国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，决定要求，“扩大基本养老保险覆盖范围。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”。在这一决定的推动下，将农民工纳入企业职工基本养老保险范畴迅速成为各地社保部门的重要职能，并且成效明显。目前国内各地实行的农民工养老保险制度大致可以分为3种类型1。扩面模式：即在现有的城镇职工养老保险体制框架内，将覆盖面扩大至农民工群体。在这体制中，农民工的养老保险与城镇职工采用统一的政策，唯一的差异在于农民工因工资水平低而缴费基数明显低于城镇职工。目前采用这种模式的省市最多，深圳、广东、江苏、浙江、河南等采用这一模式。仿城模式：即参照“城保”制度的做法，为农民工设计独立的社会养老保险实施方案，并且作为独立的体制进行单独管理。目前主要有北京市采用这种方式，北京市农民工养老保险制度的基本原则与扩面型养老保险办法大体相似，唯一的差异在于：当农民工与原就业单位终止劳动合同时，养老保险可以保留或转移，但不允许退保。2001年8月颁布的北京市农民工养老保险暂行办法第十条规定，“农民工个人账户存储额，只有在本人达到养老年龄时，才能支取。农民工在达到国家规定养老年龄前死亡，其个人账户存储额中的个人缴费部分可以继承”。综合保险模式：即是指将农民工的养老、医疗、工伤等多种社会保险置于同一个框架下统一承办、独立管理的社会保障方式，该方式由上海市于2002年首创实施，成都市于2003年开始推行。综合保险与前述两种模式的主要差异为，一是将农民工的养老、医疗、工伤等社会保险项目设在同一账户中，所缴纳的综合保险费，按照不同比例分别用于养老、医疗和工伤3个保险项目；二是全部由企业(雇主)缴费，农民工个人无需缴费；三是保险基金的管理、运作和支付完全由商业保险公司承担，这样无论农民工如何流动迁移，在男子满60岁，女子满50岁时，可以凭“老年补助凭证”到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。以上3种模式各有利弊，其中，扩面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但这一模式正在普遍遭遇退保困境。由于养老保险关系跨地区转移接续困难，频繁流动的农民工往往只能选择退保。在农民工聚集的广东省，农民工退保率长期保持在95%以上，东莞市社保部门60%的工作是为农民工办理退保手续2；2008年1月份，苏州市也有600多万民工办理了退保3。2001年劳动和社会保障部的20号文件关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知是退保的主要依据，该文件规定，“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险”。退保困境的产生正是源于这一制度安排。相比之下，上海市首创的综合保险模式，由于借助商业保险公司的管理平台和信息网络，很好地解决了农民工养老保险跨地区转移接续的问题。但这一交由商业保险公司运作的措施有两点始终被质疑，一是独立于现有的社会保障体制之外，不能发挥其与社会保险的调剂、补充和统筹功能；二是政府对综合保险不承担托底责任，当保险资金出现危机时，责任完全由保险公司和个人承担，而保险公司的市场经营风险，极有可能会完全由属于弱势群体的参保者承担4。因此，游离于整体的社会保障体制之外、不具备社会保险统筹共济功能的综合保险模式也难以成为解决退保难题的有效方案。二农民工退保浪潮背后的作用机制是什么?为何被视为农民工权益保障的重要举措却遭到了农民工的冷遇和放弃?农民工的高流动性为何在养老保险的政策设计中被简单化地处理为“退保”?答案正如学界所一致认定的那样，造成农民工养老保险无法转移接续的关键在于各地方政府尤其是发达地区政府的地方利益保护主义，在现有的政策设计中，将农民工纳入城镇职工基本养老保险体制内，对发达地区而言是利益极大的。因此，于建嵘尖锐地指出，正是由于制度的制定者和执行者普遍持有的地方保护主义和对农民工的歧视，在有意识地维护着现有养老保险无法转移接续的缺陷。农民工发生跨地区流动时，尽管现行政策对养老保险关系的处理有“转移接续”和“退保”两种选择，但一些地方政府在具体执行中，都试图通过各种方式占有以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，因此，要么鼓励农民工退保；要么不告知利弊，就干脆将政策解释为“解除劳动合同必须退保”。地方政府与农民工争利，导致农民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演变为“实际上的负担”5。身为弱势群体的农民工，面对这样的养老保险，唯一能做的就是用脚投票，在无奈中被迫退保，放弃权益。有关资料为上述观点提供了有力的佐证。1998年，广东省养老保险参保人数仅仅不到600万人；在出台了将农民工“纳入”的政策后，参保人数急剧增加，到2004年增长到将近1600万人，6年中增加了167%，约占