公务员职业能力建设的保障机制研究论文

学校代码 10530 学 号 200603010784 分 类 号 D035 密 级 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 公务员职业能力建设的 保障机制研究 学学 位位 申申 请请 人人 滕芳 指指 导导 教教 师师 梁丽芝教授 学学 院院 名名 称称 公共管理学院 学学 科科 专专 业业 行政管理 研研 究究 方方 向向 行政管理理论与实践 二 00 九年五月三十日 The Research of Insurance Mechanisms about Construction of Civil Servants Professional Ability Candidate Teng Fang Supervisor Prof. Liang Lizhi College School of Public Management Program Administration Specialization The Theory and Practice of Administration Degree Master University Xiangtan University Date May 30, 2009 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 I 摘 要 随着经济的迅速发展和社会的巨大变化，政府的职能日益复杂，公众对行政 机构的管理能力和效率要求越来越高， 公务员职业能力建设提上议事日程己成为 一种必然。 公务员职业能力是公务员在现代行政环境中依法运用公共权力和其它 公共资源以科学有效地履行行政职能、治理国家、服务群众、推进社会可持续的 增长和发展，实现公平与效率而进行的各种活动所需要的能量和力量的总和。公 务员职业能力建设的保障机制是公共部门把对公务员职业能力建设产生一定影 响的要素有机的结合起来， 形成一个能够保障公务员职业能力稳定和提高的有机 整体。 建立公务员职业能力建设的保障机制，是适应世界竞争形势和服务型政府 建设趋势的必然要求。通过建立公务员职业能力建设的保障机制，有利于强化公 务员职业竞争意识、切实提高公务员职业能力、 保证公务员职业能力建设过程的 连续性，进而建设高素质、专业化的公务员队伍。 我国公务员职业能力建设已逐步走上轨道。但是，在职业能力建设过程中， 还存在思想意识不足、建设流程不合理、公务员制度缺陷等问题。因此，迫切需 要建立一整套职业能力建设的保障机制，从思想、制度和环境三个方面来保障公 务员职业能力建设的顺利进行。 本文主要按照以下思路来展开研究：首先，对公务员职业能力建设保障机制 的相关概念进行了阐述， 并提出建立公务员职业能力保障机制的目标以及理论基 础。其次，分析了中国公务员职业能力建设的现状，指出了影响公务员职业能力 建设的因素，并从相关因素分析公务员职业能力建设保障机制的成果和不足。最 后，在剖析问题和分析原因的基础上，从理念、制度与环境层面探讨了完善公务 员职业能力建设保障机制的具体对策。 关键词：公务员；职业能力；保障机制 II Abstract Along with the economical rapid development and societys huge change， governments function is day by day complex，the society is more and more high to the administrative machinery managed capacity and the efficiency request, the official ability construction proposes the agenda to become one kind of necessity. Professional ability of civil servants is civil servants use public power in accordance with the law and other public resources to carry out administrative functions scientifically and effectively, to govern the country, serving the masses, to promote sustainable growth and social development, to achieve fairness and efficiency, energy and strength what is required for carrying out various activities in the administrative environment in the modern time. Insurance mechanisms of the construction of civil servants professional ability is the public sector combined all the concerned elements organically on the construction of civil servants vocational ability, to form a organic unit that can insure the stability and improving of civil servants professional ability. The establishment of insurance mechanisms of the construction of civil servants professional ability is to adapt to competition world and the trend of service-oriented government. Through the establishment insurance mechanisms of the construction of civil servants professional ability will help strengthen the competitiveness of the civil service, and effectively improve the capacity of the civil service, ensure the continuity of the process that construction of civil servants professional ability, to form a high-quality, professional civil servants group This article aims to discuss the necessity of construction of the insurance mechanisms on civil servants professional ability, and put forward some measures about how to establish the insurance mechanisms on civil servants professional ability in the new era. The construction of civil servants professional ability has gotten some achievements in China. However, in the course of construction of professional ability, still lies in some problem. For instance, lack of ideology, the construction process is unreasonable, and some defects in the civil servants system, and so on. Therefore, there is an urgent need to establish a set of insurance mechanisms about construction of civil servants professional ability. From three dimensions- ideological, system and environmental, put in some advice to insure the progress of construction of civil servants professional ability. III This article is divided into three parts as follow: Firstly, described some related concepts, and proposed the target and the theoretical basis about construction of the insurance mechanisms on civil servants professional ability. Secondly, I analyzed the status of construction of civil servants professional ability in China, pointed out some factors that affect the construction of the insurance mechanisms on civil servants professional ability, and put in some achievements and shortcomings about construction of the insurance mechanisms on civil servants professional ability through the analysis of relevant factors. Finally, based in analyzing the causes of the problem, put forward some advise to improve the construction of the insurance mechanisms on civil servants professional ability on the concept, system and environmental. Key words: Civil servants; Professional ability; Insurance mechanism IV 目 录 第 1 章 绪论 1.1 研究的背景和意义 1 1.1.1 研究的背景 . 1 1.1.2 研究的意义 . 2 1.2 国内外研究综述 3 1.2.1 国外研究现状 3 1.2.2 国内研究现状 4 1.3 研究的思路和方法 6 1.3.1 研究的思路 . 7 1.3.2 研究的方法 . 7 1.4 文章的创新之处 8 第 2 章 公务员职业能力建设保障机制的一般理论 2.1 公务员职业能力和公务员职业能力建设的概念界定 9 2.1.1 公务员职业能力 . 9 2.1.2 公务员职业能力建设 9 2.2 公务员职业能力建设的保障机制的内涵及目标. 12 2.2.1 公务员职业能力建设保障机制的内涵 . 12 2.2.2 建立公务员职业能力建设保障机制的目标 . 12 2.3 建立公务员职业能力建设保障机制的理论基础. 13 2.3.1 公务员职业能力的标准框架 . 13 2.3.2 能级对应原理 15 2.3.3 能力建设的系统论 . 16 第 3 章 公务员职业能力建设保障机制的现状分析 3.1 中国公务员职业能力建设保障机制所取得的成就. 17 3.1.1 能力建设的资源日益丰富 . 17 3.1.2 能力建设的手段日益多样化 . 18 3.1.3 能力建设的环境日益优化 . 19 3.2 公务员职业能力建设的影响因素分析. 20 3.2.1 职业化意识 . 20 3.2.2 职业道德 . 20 3.2.3 竞争机制 . 21 V 3.2.4 培养发展机制 21 3.2.5 激励机制 . 21 3.2.6 监督约束机制 22 3.2.7 政治、经济和文化环境 22 3.3 中国公务员职业能力建设保障机制存在的问题及原因分析. 22 3.3.1 职业能力建设保障意识不足 . 22 3.3.2 职业能力建设流程设计不合理 24 3.3.3 公务员制度本身的不完善 . 24 第 4 章 公务员职业能力建设保障机制的完善途径 4.1 思想保障创新公务员职业能力建设观念. 26 4.1.1 政府重视公务员职业能力的开发 26 4.1.2 公务员树立职业化观念 27 4.2 制度保障整合公务员职业能力建设流程. 28 4.2.1 完善竞争择优机制 . 28 4.2.2 完善培养发展机制 . 30 4.2.3 完善激励保障机制 . 32 4.3 环境保障健全公务员职业能力建设社会和法制环境. 33 4.3.1 优化公务员职业能力建设的社会环境 . 33 4.3.2 优化公务员职业能力建设的法律环境 . 33 结 论. 36 致 谢. 37 参 考 文 献 38 附录 攻读学位期间发表的学术论文. 40 1 第 1 章 绪论 1.1 研究的背景和意义 1.1.1 研究的背景 在经济全球化和世界多极化的国际背景下， 国与国之间综合国力的竞争更趋 激烈。作为在世界舞台上扮演主要角色的各国政府必须着眼于自身能力的提高。 我国是世界上最大的发展中国家，联合国人类发展研究报告指出： “在新经济和 全球化的条件下，决定各国发展的因素是国民素质，而对广大发展中国家来说， 公务员的素质和能力尤其重要。 ”同时，我国在构建社会主义和谐社会和全面建 设小康社会的战略规划下， 政府能否抓住难得机遇， 正确应对所面临的严峻挑战， 充分履行好政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能是关系到 国家发展、人民幸福、社会稳定的重大课题。公务员作为政府的工作人员，是政 府职能的具体执行者，在国家行政管理运行中公务员起着决策、组织、协调和控 制的重要作用。公务员的能力决定政府机关的管理能力，直接关系到我党的执政 水平，直接影响党和政府同人民群众的关系，直接反映党和政府的形象，只有加 强公务员队伍能力建设，才能把党的路线、方针、政策转化为为人民服务的实际 行动， 它是实践科学发展观重要思想的具体体现，是我国建设服务型政府的客观 需要。 我国各级政府把服务型政府作为当今的发展方向，服务型政府努力保证社 会公正、促进社会发展、担负政府责任，并着力追求政府行政的透明、参与、有 限、责任、高效、回应性、法治，己经被世界各国所认同，成为当代政府发展的 新模式。公务员能力建设是服务型政府为社会提供各种优质服务的前提和基础， 所以， 各级政府就会把公务员能力建设当作一项重要任务来抓，为公务员能力的 提高提供机会。因此，加强公务员能力建设，提高公务员队伍整体素质，已成为 政府部门的当务之急。 但是，我国公务员能力的现状仍然不容乐观，公务员整体素质和能力不高。 受传统思维影响，公务员思想认识不高；对公共管理的新理论、新观点、新理念 难以兼容；法治观念落后，依法行政能力低下；竞争和成本意识薄弱；缺乏用战 略思维思考问题的能力；电子政务建设虽已起步，但熟练掌握电子政务技术的公 务员不多等。公务员能力建设是一项繁重而有紧迫的任务。 各国政府的实践也证明， 公务员的能力在很大程度上决定着政府的管理水平 和工作效率，进而影响到一个国家战略目标的实现，甚至国际竞争中的胜负。这 是因为一方面公务员队伍在国家政权建设中具有举足轻重的地位， 另一方面政府 2 工作效率及其在社会公众中的威信，国家在国际竞争中的实力和地位，很大程度 上取决于国家公务员队伍的素质状况。公务员的能力决定着政府的管理能力，然 而， 因为用人机制欠完善， 公务员能力状况不容乐观， 不能适应目前形势的需要， 所以， 我国公务员能力建设的研究就显得非常重要。各级政府要清楚对公务员能 力的要求，这样才能建立科学的公务员能力建设机制，为我国创新型、服务型政 府的构建提供强有力的保障。 1.1.2 研究的意义 公务员职业能力建设的保障机制是公共部门把对公务员职业能力建设产生 一定影响的要素(如：理念、人员、制度、信息，以及环节和管理活动等)有机的 结合起来，形成一个能够保障公务员职业能力稳定和提高的有机整体。 （1）有利于建设高素质、专业化的公务员队伍 公务员队伍是党和国家的宝贵人才资源。 随着社会主义市场经济的发展和我 国加入世界贸易组织， 深刻变化的国际局势和国内日益艰巨复杂的现代化建设任 务对公务员的能力提出了新的更高的要求。目前，我国公务员队伍的整体素质是 好的，机关作风明显转变，工作效率明显提高，队伍结构明显优化，素质能力明 显提升。当前，要按照加强党的执政能力建设的要求和国家公务员通用能力标 准框架 ，努力提高公务员的政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调 查研究能力、学习创新能力、沟通协调能力和应对突发事件能力，确保公务员队 伍与时俱进，更好地承担起推进改革开放和现代化建设的艰巨任务。 加强公务员职业能力建设，并建立完善的机制来保障公务员职业能力的建 设，能促进公务员能力素质的不断提高，建设高素质、专业化的公务员队伍。 （2）有利于提高公务员政策执行力 加强公务员职业能力建设， 并在职业能力建设过程中通过一系列的要素来保 障建设的顺利进行，避免了公务员职业能力建设只拘泥于形式，提高其有效性。 也有助于公务员自身素质的稳步提高，在政策执行过程中，也提高了其政策执行 能力，更好地为民服务，体现了政府服务公众、以民为本的服务思想，实现了民 本管理。因此，通过对公务员能力建设的研究，建立相应保障机制，能提高公务 员的素质和能力，建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员 队伍，更好地实现政府服务为人民服务的宗旨。 （3）保证公务员职业能力建设过程的连续性 公务员职业能力，之前都没有系统的理论研究，直到 2003 年， 国家公务员 通用能力标准框架（试行） 颁布实施，对公务员必须具备的九种能力进行了阐 述， 才有了一个明确的标准。 对于公务员职业能力建设如何进行， 也是百家争鸣。 3 公务员职业能力建设的过程，也是断断续续，没有连续性。通过建立公务员职业 能力建设的保障机制，为公务员职业能力建设提供一套完整的制度标准，有利于 保证职业能力建设工作的系统性和连续性。 1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外研究现状 （1）关于公务员能力构成的研究 国外对公务员能力进行了深入而持久的研究， 到目前为止， 研究的重点大都 集中在能力建设内容方面和能力建设方法措施方面。 美国联邦人事总署制订了统 一的包括基本能力、初级能力、中级能力、高级能力的联邦政府公务员“管理能 力标准框架” ；加拿大建立了由智力能力、前瞻能力、管理能力、人际交往能力、 个人素质能力构成的能力指标体系； 英国政府提出了高级公务员的九条核心能力 框架，主要包括领导能力、战略思考和规划能力、完成工作任务的能力、管理人 力资源的能力、沟通能力、管理财务与其他资源的能力、个人能力、创造力和判 断力、专业知识和业务能力；澳大利亚公务员委员会于 1992 年制订了联邦公务 员能力标准体系；日本最近在公务员制度改革中明确提出了“能力主义” ，形成 了公务员能力发现、能力评价、能力开发的新系统；韩国制定了高位公务员的能 力标准，要求高位公务员必须具备沟通交流、公民为主、调整统合、改革创新、 实现目标、专家意识、解决问题、战略思维、远见等 9 个核心能力； 瑞典国际 行政学院的公务员能力结构则是从制度层面 （包括平衡外部关系和对环境变革的 适应力等） 、组织层面（包括改进工作流程和绩效的管理系统）和个人层面（包 括敏感性、公民社会、政治家与个人之间的影响等）三个层面来表述的。 （2）关于公务员能力建设方法措施的研究 国外众多学者的研究一般将其融汇到考录环节、培训环节、考核环节、奖惩 环节等方面，即：考录作为能力建设源头可以把适合条件的高素质公民填充到公 务员队伍中来；培训作为一项基础性、超前性的工作，是能力建设的重要环节， 以适应环境变化对公务员能力提出的新的要求； 考核是能力建设中极为重要的一 环， 是对能力建设成效的鉴定；激励奖惩环节作为公务员能力建设评定的重要部 分，也成为国外学者关于公务员能力建设的研究重点。可见，西方国家对公务员 能力建设的要求从公务员队伍招聘到激励奖惩的各个环节中都可以体现出来。 例 如：日本行政学院学者认为，用于公务员培训的投资是“最合算的投资” 。 美、 傅兴国.把握时代潮流全面推进公务员能力建设J.中国人才,2007,(6) 杨波.当代西方公务员制度改革的基本方向M.北京:中国人民大学出版社,2002 年 片岗宽光.论职业公务员M.北京:机械工业出版社,2002 年,P16 4 英等国纷纷开设主管人员培训班，美国称这种培训为“管理发展训练” ，英国称 之为“高级管理研讨班” 。 有关专家普遍认为，英国更注重培养通才，考核时往 往注重对人的条件的评价。而日本则注重兼顾工作与人的条件两方面来考核；西 方学者强调工资对能力建设的激励作用，日本长期以来均实行年功晋升制。除特 殊情况外， 公务员一般都按工龄和学历逐级提升， 美国堪称福利国家， 赡养津贴、 遗属津贴、残废津贴、退休津贴、特别退休津贴等项社会保险津贴应有尽。 国外关于公务员能力管理方面尤其是组织能力的理论研究则相对多， 但有关 公共人力资源的能力建设方面的研究较少，需要进一步加强研究。 1.2.2 国内研究现状 国内关于公务员职业能力建设研究的历史较短， 但也在逐步深入， 随着 2003 年国家公务员通用能力标准框架（试行） 的颁布实施，学界对该领域的研究 日渐升温，相关的研究成果主要集中在以下几个方面： （1）对公务员职业能力内涵及构成的界定 在公务员职业能力的内涵上， 邱霈恩认为公务员能力是在现代行政环境中依 法运用公共权力和其它公共资源以科学有效地履行行政职能、治理国家、服务群 众、推进社会可持续的增长和发展、实现公平与效率的专门才干。其实质就是行 政人员依法并创造性地管理公共事务、履行行政职能的行政能力和职业胜任特 征。 扈岩认为，公务员能力是以先天生理要素为基础，在教育和实践锻炼中逐 步形成的、影响政府公务员工作行为有效性的、相对稳定的内在心理特征。其具 有综合性、可塑性、稳定性、差异性的特征。 吴建刚认为是“国家公务员在履 行国家和社会公共事务管理的过程中，对行政规程和策略操作的技巧和掌握程 度。 ” 黄友敬则认为公务员能力最核心的内涵是指公务员应掌握的职业岗位所需 要的知识和技能。 李静、李雪梅展开了实地调查后，将公务员能力概括为 5 个维度，即元能力 维度、价值、品质与特质维度、情感能力维度、行为能力维度、知识技能维度。 黄友敬认为，在公务员“能力群”体系中，政治道德能力、依法行政能力、沟 通协调能力、组织运筹能力、学习化生存能力是各级公务员应当首先建立的基本 能力框架。 在政府工作中，公务员作为“计划、组织、指挥、协调、控制”五 项管理职能的行使者，就其所负的一般性职责而论，必须扮演如下四种角色：计 罗素.西方的智慧M.北京:世界知识出版社,1992 年,P384 邱霈恩.试论公务员的能力构成与建设J.新视野,2004(3) 扈岩.当今公务员能力的调查与分析研究D.全国优秀硕博论文库(清华),2005 吴建刚.国家公务员通用能力教程M.中国人事出版社,2004.2 黄友敬.关于加强公务员能力建设的几点思考J.达县师范高等专科学校学报,2004(4) 李静,李雪梅.公务员能力结构的实证研究J.北京交通大学学报,2007(2) 黄友敬.关于加强公务员能力建设的几点思考J.达县师范高等专科学校学报,2004(4) 5 划决策角色、沟通协调角色、组织控制角色、决策执行角色，政府公务员在工作 活动中所扮演的四种角色及其所负的相应职责， 便决定了他们充当工作主体必备 的工作能力素质。 毛力熊、张继宏认为，公务员能力框架包括：政治思想上要 具有政治敏锐性、政治鉴别力和抵御腐朽思想侵蚀的能力；思考能力上要具有总 揽全局的战略思维能力；行动能力上要具有自觉依法行政的能力；工作态度上要 具有主动开拓创新的能力；工作方法上要具有快速处理现代信息的能力。 （2）对公务员能力建设途径的研究 郭香玲在文章中写道，四川省人事主管部门开展以“培养一种能力即创新能 力， 培训一类知识即涉外知识和确立一个培训开发项目” 为主要内容的 “三个一” 培训工程。 丁应晓认为，加强公务员能力应该从以下几个方面努力：加强适应 能力建设、加强科学决策能力建设、加强驾驭全局能力建设、加强依法行政能力 建设、加强创新能力建设论。 韩庆祥、戚鲁认为，能力建设须从以下两个方面 着手：必须大力塑造“能力人”,积极营造“能力社会” 。 黄友敬认为：提高认 识是公务员能力建设的重要前提；实践是提高公务员能力的根本途径；培训是提 高公务员能力的快捷方式。 蒋玉林认为，要使公务员能力建设与社会主义市场 经济相适应、与经济全球化相适应、与知识经济相适应，就必须在评价标准、用 人机制、分配制度“三个环节”上下功夫。 李民昌认为，实行电子政务是加强 公务员能力建设的科技推力，建设学习型政府是加强公务员能力建设的组织平 台，公务员培训创新是加强公务员能力建设的实现途径，贯彻中华人民共和国 公务员法是加强公务员能力建设的法制保障。 梁应普认为，加强公务员能力 建设，公务员要树立和强化五种新的观念：法制观念、服务观念、跨部门合作的 观念、效率观念、全球意识；必须尽快提升五种能力：提高政治鉴别力和抵御腐 朽思想侵蚀的能力、 提高决策能力、 提升依法行政能力、 提升政府宏观调控能力、 提升学习与创新能力。 梁星华认为，公务员能力建设的完善，一是要加强公务 员培训，二是要进一步完善公务员能力素质建设激励机制，三是要建立健全各项 制度，四是要建设学习型公务员队伍。 桑美丽认为，加强公务员能力建设主要 从两个方面着手：一是公务员自身建设；二是相关制度建设（考录制度、培训制 度、绩效考核制度） 。 傅兴国等提出创新：要注重运用市场机制，按照政府宏观 毛力熊,张继宏.提高政府行政能力与公务员能力建设构建社会主义和谐社会的关键环节J前 沿,2006(2) 郭香玲.“三个一”培训工程是四川跨越式发展的人才保障J成都行政学院学报,2000(4) 丁应晓. 新形势下公务员能力建设J前沿,2002(11) 韩庆祥,戚鲁.“能力建设”:一项迎接时代挑战的宏伟工程J.教学与研究,2002(3) 蒋玉林.公务员能力建设需要突出三个环节J.甘肃行政学院学报,2005(3) 李民昌.加强公务员能力建设：政府创新的人力资源能力支撑J.学习论坛,2005(10) 梁应普.政府人力资源管理创新J.和田师范专科学校学报,2006(2) 梁星华.关于加强公务员能力素质建设的研究J山东社会科学,2006(12) 桑美丽.“服务”行政下的公务员能力建设J.辽宁行政学院学报,2007(4) 6 调控与引入市场竞争相结合的原则，打破培训资源部门所有、地区分割的现象， 优化培训资源配置，使优势资源发挥最大的效用。 乔丽认为，公务员能力建设应该从以下几个方面努力：营造良好的激励与保 障环境、设置公务员能力建设专业机构、明确能力建设重点方面、健全公务员新 陈代谢机制和构建终身化的教育培训体系。 王丽萍在对广西女性公务员的能力 建设进行研究后，提出了建设的方向，要加强思想政治建设，不断提高公务员的 政治鉴别能力，坚持解放思想，强化公务员的创新能力，正确认识和处理社会矛 盾，提升公务员应对突发事件的能力，并提出了相应的具体措施。 （3）关于公务员职业能力建设保障机制的研究 这方面的研究，目前在国内基本上是空白，没有系统的提出公务员职业能力 建设的保障机制和其基本构成，只是零星地分布在一些文章的内容中。 王玉君认为，保障干部的健康成长，应该建立健全教育培养机制、建立健全 选拔任用机制、建立健全监督管理机制、分立健全奖励惩处机制。 在保障机制的研究上，大部分只涉及到公务员的权益保障、职位保障、社会 保障等内容。对于以机制来保障公务员能力建设的研究，屈指可数。正如王玉玫 等在对公务员能力建设的政治学、管理学、心理学研究评述后在文章中写道：当 前大部分关于公务员能力的研究中对能力的描述太过抽象， 缺乏能力特征的具体 行为描述，使得实际操作层面上的公务员能力测评、能力考核与能力开发无所适 从，并且在实际工作中，由于公务员能力的推广和落实机制不够健全，缺乏公务 员能力建设的制度保障，公务员能力建设易流于形式。 综观国内外大量的能力管理理论， 在公务员职业能力建设方面的研究成果确 有不少， 研究也很深入。 但存在以下不足： 首先， 有许多只是关于组织能力理论， 而关于人力资源能力建设方面的系统理论并不多，比较缺乏；其次，关于如何建 立相应的机制来保障公务员职业能力建设的研究， 只是零星出现在一些相关的文 章里，也没有明确的提法，更没有系统的归纳和阐述。本文旨在通过对公务员职 业能力建设现状和问题的研究， 以得出建立公务员职业能力建设保障机制的必要 性，探讨如何构建一个保障公务员职业能力建设的体系，作一个系统性的研究。 1.3 研究的思路和方法 要把能力建设贯穿公务员队伍建设的始终， 能力建设是当今世界各国公务员 傅兴国，吴文武，张仁峰.瑞典公务员能力建设及启示J中国人才,2007(9) 乔丽.关于临沂市公务员能力建设的研究D.全国优秀硕博论文库(清华),2006 王丽萍.广西女性公务员能力建设研究D.全国优秀硕博论文库(清华),2007 王玉君.用好的机制保障干部健康成长J.求是杂志,2006(15) 王玉玫,华冬萍.公务员能力建设理论研究评述J.中国人才,2006(2) 7 队伍建设的时代潮流，也是我国公务员队伍建设的重点所在。 而我国目前公务 员能力建设存在一些问题， 必须建立相应的保障机制来保证公务员职业能力建设 的顺利进行。 1.3.1 研究的思路 本文分三个部分研究， 第一部分是介绍公务员职业能力建设保障机制的一般 理论，打下坚实的理论基础，在这一部分中，对相关的概念进行阐述，并从应然 的角度分析公务员职业能力建设的标准框架和建立公务员职业能力建设的保障 机制要达到的目标。并对建立公务员职业能力保障机制的相关理论基础进行阐 述，从理论上对其进行分析。 第二部分是从实然的角度分析我国目前公务员职业能力建设的现状， 对于相 关的成果和存在的问题进行分析，接下来分析存在问题的原因，以更好地提出相 关的建议。 第三部分，有针对性地提出相关对策，并对今后一段时间的相关趋势进行了 预测。 1.3.2 研究的方法 （1）文献研究方法 广泛收集有关公务员职业能力建设和职业能力建设保障机制的相关文献， 对 其进行分析、归纳、整理，并不断跟踪新信息、新动态，从理论和技术方法上全 面系统地进行研究。 （2）系统分析法 把影响公务员职业能力建设的因素看成一个多元体系， 是公务员、 地方政府、 中央、国家、社会、及至全世界多元互动调控的结果。从整体上把握公务员职业 能力建设的影响机制，以系统的思维、用系统的眼光通盘考虑，以求取到长久制 胜的保障效果。 （3）制度分析法 本文探讨了与公务员职业能力建设密切相关的竞争择优、培养发展、激励保 障、三个子机制的内在逻辑关系，并提出保障公务员职业能力建设的对策体系。 曾庆红.在全国实施公务员法工作会议上的讲话R.2005.2.3 8 1.4 文章的创新之处 1.4.1 从理论与现实交映的角度提出公务员职业能力建设的理想模式 如哲人所言，没有目标的努力将毫无建树。本文通过梳理国家公务员通用能 力标准，描述了公务员职业能力建设应然状态，并对目前公务员职业能力建设的 现状进行分析，找出问题，并对国外的公务员职业能力建设进行比较分析，提出 相关对策。 1.4.2 从保障机制的角度分析职业能力建设不到位的原因 目前， 随着公务员能力建设的深入， 学界对公务员能力建设进行了大量探讨， 对能力建设的途径的研究也进入白热化，但是，目前公务员能力建设进行的实然 状态的研究甚少，从保障机制的角度对其进行的研究几乎没有。本文通过对相应 机制的梳理，从保障机制的不完善来分析出公务员职业能力建设的不足的原因， 是一个理论创新。 1.4.3 从宏观与微观结合的角度提出保证公务员职业能力建设顺利进行的 多元路径 通过对当前公务员职业能力现状的中肯分析， 以系统的思维提出有针对性的 解决方案即建立公务员职业能力保障机制。 并对公务员职业能力建设的保障 机制的体系进行分析，归纳出该机制的逻辑构成，从微观的角度来分析具体的对 策。使保障机制在公务员职业能力建设的研究上发挥出良好的效果。 9 第 2 章 公务员职业能力建设保障机制的一般理论 公务员职业能力是公务员为民服务的基本技能， 它决定了政府公共管理的能 力和水平。公务员的职业能力建设是增强政府竞争力的有效手段，是党的执政能 力建设的必然要求，是建设高素质专业化公务员队伍的关键环节。而由于公务员 队伍的不断扩大，相应配套机制的不完善和管理的不到位，导致公务员职业能力 建设流于形式，没有落实到实处。因此，迫切需要建立公务员职业能力建设的保 障机制，以确保公务员职业能力建设的顺利进行。 2.1 公务员职业能力和公务员职业能力建设的概念界定 2.1.1 公务员职业能力 所谓能力， 是人的综合素质在现实行动中表现出来的正确驾驭某种活动的实 际本领、能量和实现人的价值的一种有效方式，也是社会发展和人生命中的积极 力量。它包括体力、智力、德力、审美能力、实践操作能力等一般能力，从事某 种专业活动的特殊能力和创造能力。广义上讲，能力还包括潜能，即主体通过自 然遗传、文化继承、社会实践获得的处于可能状态的技能和本领，亦即主体具有 的，但处于潜在的尚未转为现实的能力。 根据能力的定义，我们可以简单地把公务员职业能力定义为：公务员在现代 行政环境中依法运用公共权力和其它公共资源以科学有效地履行行政职能、 治理 国家、服务群众、推进社会可持续的增长和发展，实现公平与效率而进行的各种 活动所需要的能量和力量的总和。 其实质就是行政人员依法并创造性地管理社会 公共事务、履行行政职能的职业能力和职业胜任特征。它直接代表了政府施政的 能力和施政的水平，更直接决定着政府的效能、效率、效用和效果构成的核心竞 争力，是公共人力资源开发的焦点。 2.1.2 公务员职业能力建设 （1）公务员职业能力建设的内涵 公务员的职业能力建设，就是要通过教育、培训及实践锻炼等措施，切实提 高政府公务员的能力素质， 保障和促进政府履行社会管理和公共服务职能的高效 性。公务员能力建设也可以理解为主体（包括国家、区域、组织、家庭和个人） 通过教育、培养、配置、使用、管理和激励等各种行之有效的方式、手段、途径 开发公务员的潜能，创造充分发挥其能力的各种条件，以促其办事高效、运转协 调进而提升公务员队伍整体能力的一系列能动活动过程。 能力建设问题是公务员 10 队伍建设中的重要问题，是关系到整个行政体制能否良性运行的重要问题。一方 面，公务员的能力与素质在行政管理的各个环节从计划、决策、组织、协调到控 制， 以及各种公共政策的制定、 贯彻和执行无不起着至关重要的作用； 另一方面， 为民服务的行政理念需要有高素质的公务员进行实践， 公务员的能力和素质不但 是政府形象的重要体现，更是促进政府生产力发展的前提和第一要素。因此应对 公务员的能力建设给以相当的重视。 （2）公务员职业能力建设的紧迫性 公务员队伍素质的高低和能力的强弱， 对提高政府的竞争力和国家的综合实 力具有举足轻重的作用，因此，加强公务员职业能力建设势在必行。 服务型、创新型政府建设的必然要求 我国在借鉴西方国家行政改革的先进经验的基础上，结合我国具体国情，着 眼于全面建设小康社会的需要提出了服务型政府的政府治理模式。 这是我国深化 各项改革，实现经济和社会协调发展的必由之路。服务型政府是以公民为中心， 以“管理就是服务”为根本理念，通过法定程序，以民主参与的形式按照公民意 志组织起来的，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品 为主要职能的政府。服务型政府社会本位、公民本位的行政理念决定了服务型政 府要对公务员提出更高的要求，以实现政府的各项服务职能。服务型政府公务员 能力的高低，将直接决定着政府提供公共服务质量的高低，较高的综合素质、突 出的行政能力是公务员必须拥有的基本条件。公务员整体素质越高，服务型政府 的服务职能就发挥的越好，就越能赢得社会公民的信任。政府部门公务员执行公 共政策是行政管理的保障，承担公共责任是行政管理的灵魂，增强公务员队伍的 服务力、聚心力、综合力，是对党的执政能力的重大考验，也是在国际反映中国 政府形象的标志， 正因为公共部门人力资源的特殊性和重要性使这支队伍的能力 建设变得紧迫而必要。 “建设创新型国家” 是党的十六届五中全会立足现阶段的特定国情和现实需 求作出的重大战略决策。创新型国家是由科研成果数目、经济增长速度等“硬实 力”因素与技术、人才、制度以及它们所反映的文化、价值等“软实力”因素共 同构筑而成的。 将增强自主创新能力作为国家战略贯穿到现代化建设中的各个方 面， 培养大批具有创新精神的优秀人才，建设以国家和政府为主导的国家创新体 系， 是建设创新型国家的必然要求。公务员作为国家机关的主体和国家政策的具 体执行者，是肩负建设创新型国家战略的主力军之一，其创新能力的强弱不仅是 衡量创新型国家建设程度的重要标准， 更是影响创新型国家战略实施效果的决定 性因素，公务员的创新能力与创新型党政人才、国家创新意志、国家管理创新等 “软实力”因素的形成与发展休戚相关。因此，不断培养和提升公务员创新能力 11 是落实创新型国家战略的关键。 国际竞争的外在驱动 新的国际环境、政策环境和体制环境，对我国经济和社会发展产生了重大和 深远的影响，同时也对我国政府的职能转变提出了更高的要求。随着经济全球化 的发展，国际间的竞争越来越激烈。各国之间经济实力的竞争，归根结底就是政 府管理能力的竞争，而公务员作为政府管理的具体载体，也承担了参与国际和国 内竞争的责任，公务员制度活力和队伍素质的竞争尤为重要，因此，急需培养一 支了解世界通则和市场经济法则、熟悉国内经济情况、善于协调和服务的高素质 专业化的公务员队伍。 2008 年，全世界爆发了一场由美国次贷危机引起的全球性金融风暴，影响 范围之广、影响程度之深，都是空前的。因此，各国纷纷出台应对金融危机的政 策，其中，不乏加强公务员管理的政策。公务员队伍的管理职能、管理方式和管 理手段都要进行相应调整， 必须建设一支思想觉悟高、 业务能力好、 心理素质好、 应变能力强的公务员队伍，加强公务员职业能力建设，提高公务员的职业道德、 能力和素养，有助于政府化解经济危机、消除经济危机的影响、应对历史性的考 验。 公务员职业发展的自身驱动 首先，有利于提高公务员的职业竞争力。当今社会是个竞争社会，无论是在 公共部门内部还是部门之间还是与外部，竞争无处不在，达尔文的进化论不仅能 解释物种的起源和发展规律，也能解释社会的发展规律，公务员要是不努力学习 提升自己的能力， 就会遭到被淘汰的后果。 从我国公务员队伍的现状看， 复合型、 专业型的公务员相对缺乏，学历层次参差不齐，地域分布不均，知识结构不尽合 理等方面，这都在一定程度上制约了公务员能力的提升，并且相当一部分公务员 对入世后面临的挑战和风险缺乏足够的思想准备，对世贸组织规则的认识、理解 和研究不够，知之不多不深，缺乏对世贸组织规则的深入了解和操作技术和熟练 运用，往往在国际市场中处于下风。加强公务员职业能力建设，有利于提高公务 员的职业能力，提高其职业竞争力，以适应社会的不断变化。 其次，有利于提高公务员能力与岗位匹配度。进行公务员职业能力建设，从 职位要求和公务员自身能力着手，为公务员职业生涯发展计划指明方向，将合适 的公务员用在适用的地方，而不胜任工作或自我无法满足的公务员，可以通过相 关培训提高其职业能力，或通过正常的渠道和方式流动到其他岗位或单位。一旦 组织中出现了空缺，可以很容易在组织内部寻求到替代者，既减少了填补职位空 缺的时间，又为组织成员提供了更加适合他们发展的舞台，提高了组织人力资源 配置的效率。这有助于政府人力资源的合理使用和合理流动，优化了组织的人力 12 资源结构，实现人与事的最佳组合，提