我国政府绩效评估研究综述

绩效评估作为改进实际工作绩效的一项管理工具， 其产生和发展是伴随企业管理的扩展和深化而来 的。 政府绩效评估基本上都是从企业绩效评估借鉴和演变而来。 政府作为掌握公共权力的公共组织， 其 资源更多来源于公民。 公民非常渴望了解政府如何使用这些资源？ 其效率和效益怎样？ 这是开展政府绩 效评估的原始动力。 但是， 我国政府引入绩效评估是在特定的背景下展开的， 其发展历程比较短暂， “当前中国的政府绩效评估仍然处于起步阶段”。 1（P60） 作为一个后发的追赶型国家， 政府能力的高低是决 定其发展的关键性因素之一， 而政府绩效的高低则直接反映政府能力的高低。 因此， 本文着力对当前我 国政府绩效评估发展现状进行梳理， 找出我国政府绩效评估中存在的问题， 并在此基础上提出一些针对 性的措施， 以期望更好地促进我国政府绩效评估工作的开展。 一、 中国政府绩效评估的现状 首先， 我国政府绩效评估非常注重在借鉴先进经验的同时， 结合自身实践， 探索符合我国国情的 政府绩效评估模式。 我国的政府绩效评估， 是改革开放以来学习借鉴国外先进管理经验的结果， 是持续 的行政改革的一个重要组成部分。 2（P132） 政府绩效评估作为舶来品， 从一开始就存在着吸收和内化问题， 吸收是指引进外来绩效评估的模式， 而内化是指中国本土化过程。 正如有学者指出， “中国地方政府公 共事业管理绩效评价理论可以借鉴工商管理领域的相关成果， 但不能简单套用； 中国地方政府公共事业 管理绩效评价理论可以借鉴英美等国家的研究成果， 但同样不能简单复制， 更不能 全盘西化”。 3（P2-3） 可见， 中国政府绩效评估从一开始就注重吸取先进经验和结合自身实践， 探索符合我国国情的政府绩效 评估模式。 随着中国行政管理体制改革的逐渐深化， 要 “实现政府职能向创造良好发展环境、 提供优质 中国政府绩效评估研究综述 唐兴霖唐琪 作者简介唐兴霖， 上海交通大学国际与公共事务学院教授、 博士生导师； 唐琪， 上海交通大学国际与公共事务 学院博士生 （上海，200030）。 通过CNKI数据库的检索， 我们能查到最早介绍西方政府绩效经验的文献是周志忍： 公共组织绩效评估英 国的实践及其对我们的启示， 新视野1995年第5期。 摘要政府绩效评估在改进政府绩效、 提升政府能力等方面具有重要作用。 随着新公共管理运动的兴 起， 政府绩效评估作为一项有效的管理工具， 在世界各国的理论研究和实践中受到广泛关注。 在我国， 为了 适应行政体制改革的需要， 从20世纪80年代中期起， 政府开始逐步引入政府绩效评估来改进政府绩效。 但 由于种种原因， 我国政府绩效评估与西方相比依然存在一些差距。 鉴于此， 通过文献梳理来分析归纳我国政 府绩效评估的发展现状及存在问题， 有助于提出更合理的措施来推动我国政府绩效评估在实践上更好地开展。 关键词政府绩效评估现状问题对策 中图分类号 D630 文献标识码 A 文章编号 1000-7326（2010）11-0075-06 2010 年第 11 期 政 法社会学 75- 公共服务、 维护社会公平正义的根本转变， 实现政府组织机构及人员编制向科学化、 规范化、 法制化的 根本转变， 实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、 公开透明、 便民高效的根本转变， 建设人民 满意的政府” 的行政管理体制改革的目标， 政府绩效评估至关重要。 其次， 从发展阶段看， 我国政府绩效评估实践可以分为三个阶段： 4（P110-111） 20世纪80年代中期到 90年代初， 以目标责任制和效能检查为代表；20世纪90年代初到90年代末， 以社会服务承诺制与组 织绩效评估、 目标责任制和以市民为主体的绩效评估制度为代表；20世纪90年代末至今， 科学发展观 指导下的绩效评估体系。 政府绩效评估发展历程表明， 我国政府绩效评估基本上走过了由单位自发评估 到自觉评估、 再到整个国家从行政管理体制改革的科学化评估建构的历程。 最后， 政府绩效评估是我国政府在提高政府效能过程中的理性选择， 我国地方政府绩效评估实践基 本都立足于解决本地的实际问题， 其针对性较强。 在政府绩效评估过程中， 我国逐步形成了各具地方特 色的绩效评估 “六种模式”， 5（P109-110） 即： 与目标责任制相结合的政府绩效评估模式； 与经济社会发展指 标相结合的政府绩效评估； 以监督验收重点工作为主的政府绩效评估模式； 以加强机关效能建设为目标 的政府绩效评估模式； 以公众评议为主要方式的政府绩效评估模式和政府绩效的第三方评价。 政府绩效 评估在我国作为一个新兴的政府管理工具， 实践证明， 在提高政府绩效、 改变政府工作作风以及转变政 府职能等方面发挥了重要的作用。 二、 中国政府绩效评估中存在的问题 中国政府绩效评估从自发到自觉再到科学化的历程， 表明我国政府绩效评估从简单引入西方国家经 验到中国绩效评估工作本土化的工作取得了巨大的成就。 政府绩效评估一般涉及到为什么评估、 由谁来 评估、 评估什么、 怎样评估等基本问题， 也正是这些问题一直困扰着我国政府绩效评估的理论研究者和 实践者， 并是我国政府绩效评估工作容易出现问题的地方。 （一） 为什么评估 为什么进行绩效评估？ 这是绩效评估须解决的首要问题， 其旨在解决绩效评估原因和目的方面的问 题。 政府开展绩效评估的原因是多重的， 即多基于 “政府编制年度预算的需要； 地方政府完成五年规划 的需要； 按贡献分配收益的需要； 人员晋升和职业生涯规划的需要； 项目管理的需要”。 6（P69） 中国政府绩效评估实践也不例外， 必须解决绩效评估的原因和目的问题。 但是在实际操作层面， 中 国政府绩效评估存在着为评估而评估的倾向， “在实践中不是把绩效评估作为提高管理水平的正面措施， 而是作为消极预防的手段， 当某一方面问题成堆、 社会反映强烈时， 才采取诸如大检查、 专项调查、 大 评比等方式谋求改进， 因而总陷入被动”。 7（P51） 究其原因， 主要在于一方面地方政府在开展绩效评估时 对为什么开展政府绩效评估认识不清， 在实践中带有盲目性； 另一方面中国地方政府绩效评估主要靠中 央政府有意识地自上而下地推动， 地方政府在绩效评估中主要是被动地去完成上级布置的一项政治任 务， 其主动性不强。 同时， 我国在开展政府绩效评估实践过程中存在简单化的倾向， 认为政府绩效评估 2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的 关于深化行政管理体制改革的意见。 我国政府绩效评估实践的三阶段划分还可以参见楚德江： 我国地方政府绩效评估的实践： 成效、 问题与改进， 中州学刊2008年第3期， 第6页， 楚德江把我国地方政府绩效评估分为20世纪80年代初到90年代的探索起步阶 段；90年代初到90年代末的快速发展阶段和90年代末至今的科学化阶段。 也可以参见周志忍： 公共组织绩效评估： 中国实践的回顾与反思， 兰州大学学报(社会科学版)2007年第1期， 第26-27页。 周美雷、 董武归纳出目前我国政府绩效评估的六大问题： 绩效评估部门过多； 绩效评估的内容过于宽泛； 绩效 评估未能与政府绩效管理有机结合、 融于政府绩效管理之中； 很多地方出现了以群众评议政府或领导干部政绩考核来代 替政府绩效评估， 甚至把绩效评估等同公务员绩效考核的现象； 绩效评估未能与行政问责制结合起来； 绩效评估没有法 制化和规范化。 参见周美雷、 董武： 关于我国目前政府绩效评估的现状、 问题和政策建议， 北京行政学院学报 2010年第3期， 第34-36页。 76- 似乎是解决政府存在问题的 “万灵丹”， 认为只要进行绩效评估， 很多问题都可以一举解决。 并且学术 界在介绍和发展政府绩效评估理论时， 仅仅注意到国外理论的本地适应性问题， 而很少注意到政府绩效 评估本身可能导致的新问题， 正如任何事物都具有两面性， 政府绩效评估作为一种工具， 肯定不能例 外。 有学者已经注意到， “我国地方政府绩效评估存在一个巨大的悖论： 即高绩效下存在着巨大的政治 风险， 也就是地方分离倾向， 而且绩效越高的地方， 这种风险越大”。 8（P73） （二） 谁来评估 谁来评估主要是指参与政府绩效评估的主体问题。 考评主体不同， 考评的结果会有很大的差异， 当 前我国政府绩效评估的主体主要有以下几类： 政府自身的评估； 社会公众的评估； 企业的评估。 根据评 估主体是在政府内部机构还是政府外部机构， 政府绩效评估可以分为内部评估和外部评估。 政府自身的 评估其主体一般来源于政府组织内部， 属于内部评估； 社会公众和企业评估则属于外部评估。“价值取 向是地方政府绩效评估的深层结构”。 9（P75） 不同的评价主体所追求的价值取向是不一致的： 10（P103-104） 政府 作为评价主体， 是 “政府本位” 价值的体现， 即政治权力的统治性和管理性作用的体现； 公众作为评价 主体， 是 “民众本位” 价值的体现， 即 “主权在民” 价值判断的体现； 企业作为评价主体， 是政府对于 市场经济主体企业服务的体现。 当前， 我国绩效评估主体更多由政府来承担， 政府作为绩效评估最重要的主体， 不管是哪一种政府 绩效评估的模式， 其占据主导评价地位的都是政府自身。 当然， 我国政府绩效评估的发展过程也是伴随 着社会参与不断发展的过程， “20世纪80年代中期到本世纪初期， 可以说是 政府主导与公民无参与 阶段；21世纪初到现在， 我国绩效评估进入了 公民有限参与阶段”。 11（P113-115） 政府作为政府绩效评估的主体， 坚持 “政府本位” 的价值取向， 在实践操作中不可避免地出现政府 为评估而评估、 政府既 “掌舵” 又 “划桨” 的局面， 其客观性和公正性难以得到保证。 针对此， 有学者 提出应该设立专门负责绩效评估工作的 “绩效考评委员会”， 6（P69） 也即专门的政府绩效评估机构。 这样 设置看似解决了政府绩效评估的公正性和客观性问题， 并且进一步突出了政府绩效评估的专业性， 但是 这种设置往往又会带来新的问题： 一是 “绩效考评委员会” 作为一个专设的政府机构， 其运作的资金来 源于何处， 如果来源于同级政府的话， 那么其独立性就要大打折扣， 对其他政府机构监督的公正性和客 观性同样会有很大影响； 二是设置专门的绩效考评机构， 其运作本身是要耗费一定的资源， 绩效评估作 为一种提高政府管理绩效、 减少浪费的工具， 其本身的实施不得不考虑成本收益问题， 作为理性人， 在 开展绩效评估时， 理性的选择在于衡量绩效评估的结果所带来的收益是否大于其成本投入， 如果收益大 于成本， 那么绩效评估机构的工作是有效的， 而如果成本大于收益， 那么绩效评估机构的设置只会带来 政府成本的增加。 我们要注意到， 政府绩效与政府成本之间存在间接关系， “政府绩效与政府成本的关 系间接， 并不是说二者没有联系， 问题在于人们经常把注意力放在政府短期内产生的效益和效果上， 而 忽视了为此付出的巨大成本和昂贵代价”。 12（P146） （三） 评估什么 评估什么是指要针对政府什么内容进行评估。 政府绩效评估从字面含义上界定了评估的对象是政府 绩效， 它由 “政府” 和 “绩效” 合成。 弄清什么是政府是解决评估对象的第一个层面。 在政治学中， 政 府有广义和狭义之分， 广义的政府是指包括立法机关、 司法机关和行政机关在内的所有政府机关。 在中 国特色政治发展过程中， 中国共产党由于天然的领导地位， 从这个意义上说也可以包含在广义政府内。 狭义的政府仅仅指为公众提供公共产品和公共服务的行政机关。 不同政府界定， 其履行的职能存在着巨 大的差异， 其绩效评估的重点也不一样。 在我国当前政府绩效评估实践中， 更多的是评估与社会公众直 接发生紧密关系的行政机关即狭义政府的绩效。 弄清什么是绩效是第二个层面， 直接涉及到对政府的哪 些方面进行评估， 从当前学术界对绩效的研究来看， 大致有四种绩效概念的界定方式： “第一种以韦氏 为代表， 强调绩效蕴含的结果 （results） 层面的意义； 第二种是从过程的角度界定绩效； 第三种以经济 77- 合作与发展组织为代表， 主要从绩效所反映出的能力的角度来认识绩效； 第四种是通过列举绩效内容给 出绩效的概念。” 2（P2-3） 政府绩效的界定应该弄清楚政府的职能界定， 其职能边界的明晰程度直接决定政 府绩效的界定。 正如奥斯本等人指出， “如果我们在做一件不该做的事情上效率很高， 那是再愚蠢不过 的”，13 （P334） 因此， “政府职能的合理定位是政府绩效科学评估的前提”。 14（P31） 当前， “整体政府以元素服 从集合、 部分服从整体的系统论为核心理念， 以业务协同和资源共享为特征， 以目标、 机构、 资源、 业 务、 服务及其提供途径等要素的整合为内容， 以网络信息技术为支撑。 整体政府是当代行政改革的新理 念， 是变革分割管理模式、 实现 跨部门协作的一场革命”。 15（P33） 这场革命必将彻底改变过去 “碎片 化” 的行政模式， 也进一步推动政府行政职能的深入调整， 政府绩效的内涵和外延也将进一步拓展。 我国正处于社会转型的关键时期， 随着行政体制改革的进一步深入， 我国政府职能的调整越发趋于 深入， 政府职能的调整也要求政府绩效评估内容通过一种具有动态调整的机制适应这种政府职能调整。 但是， 当前地方政府在实际操作层面还存在着简单模仿和抄袭的倾向， 不考虑本地实际状况， “拿来主 义” 现象普遍， 更不用说建立绩效评估体系的动态调整机制。 简单的 “拿来主义” 忽视了本地的实际状 况， 其评估的结果缺乏客观性， 结果的运用自然也就成为水中之月、 雾中之花了。 同时， 由于绩效考评 内容与实际政府职能调整不相一致， “旧瓶装新酒” 的评估内容显然不能真实反映我国地方政府实际的 绩效水平。 （四） 怎样评估 怎样评估主要是指通过什么手段和方法对政府绩效进行有效评估。 当前， 我国政府绩效评估主要依 靠政府自上而下的推动来完成， 社会参与比较有限， 在评估方法和方式选择上 “政府本位” 非常明显。 长期以来， 政府以经济发展为导向的发展目标， 反映到政府绩效评估体系中就是我国政府中普遍存 在的 “GDP崇拜” 一切以GDP指标是否增长为衡量标准， 忽视社会发展指标的引入。 进入21世 纪， 在科学发展观的指引下， 这种局面有所改善， 但是GDP的比重在各级政府绩效评估中仍然占据主 导地位。 绩效评估作为一种提升管理绩效、 具有普遍性的工具， 在各级各类组织中都得到了适用。 然 而， 虽然企业和政府都存在绩效评价方面的问题， 但是在具体操作层面， 企业和政府仍存在着明显的差 别。 因此， 企业绩效评估和政府绩效评估在 “内涵、 价值取向、 评估目标和技术设计原则” 16（P153） 上也 必然存在着差异。 不幸的是， 在我国政府绩效评估实践过程中， 往往对政府和企业的差别认识不清 把政府当作企业对待， 在绩效评估体系设计和实施中完全照搬照抄企业绩效评估体系； 在指标体系的设 置上更多设置了反映成本收益的指标。 实际上， 政府作为公共权力的拥有者， 为公众提供公共产品和 公共服务是其一项基本职能， 政府的财政收入来源以及分配方式肯定与企业存在明显的差别， 同时， 与 企业作为微观市场的主体、 其价值目标是追求经济利益最大化不同， 政府更多地应该追求社会公共利益 的最大化， 社会公益并不能简单地通过经济指标得以反映。 这也就决定了我们在政府绩效评估体系中虽 然可以参考企业绩效评估体系， 但是绝不能照抄照搬。 综上， 政府绩效评估一般涉及到为什么评估、 谁来评估、 评估什么和怎样评估四个基本问题， 这些 基本问题直接决定了政府绩效评估的效果。 我国政府绩效评估的问题也大都出现在这些方面： 在为什么 评估环节， 没有弄清楚政府绩效评估的原因和目的， 为评估而评估， 忽视绩效评估可能带来的风险； 在 谁来评估环节， 评估主体单一， 社会参与有限， 缺乏有效监督和绩效评估成本衡量； 在评估什么环节， 地方政府绩效评估体系有待完善， 缺乏绩效评估体系的动态调节机制； 在如何评估环节， 片面强调经济 发展指标， 忽视社会发展， 不注重企业与政府的差异， 简单模仿企业绩效指标的设计。 三、 政府绩效评估的建议 作为改进政府管理绩效水平的一项重要工具， 政府绩效评估 “为行政管理体制改革提供了技术支 持； 在行政管理实践中具有重要的功能； 有助于改善政府形象”。17 （P9-10） 在经济全球化大背景下， 政府绩 效评估已经成为反映和改进政府能力的一个重要工具， 以至于很多学者把现代政府称为 “评估政府”， 78- 政府绩效评估也被政府管理者当作 “最有效的管理工具”。 18（P55） 政府绩效评估的重要作用已经得到普遍 的认可。 但是， 政府绩效评估的实践不可避免存在诸多问题， 为此， 笔者提出以下对策建议。 （一） 明确绩效评估的目的 在中国政府绩效评估的实践中， 缺乏对政府绩效评估目的的清晰界定， 带来了两种后果： 一是为评 估而评估， 即认为评估是完成上级交给的政治任务； 二是把绩效评估当作解决问题的万灵丹， 认为只要 进行绩效评估就能解决政府所面临的诸多问题。 这两种倾向对绩效评估都是有害的， 其根本原因在于没 有明确政府绩效评估的目的。 因此， 首先要解决绩效评估的手段与目的之争， 明确绩效评估的目的。 政 府绩效评估到底是目的还是手段， 这需要准确的界定， 政府绩效评估是一种提高管理绩效的工具， 其工 具性价值决定了绩效评估只是一种改进绩效的手段， 而不是目的。 但是， 在我国政府绩效评估实践中， 更多是把绩效评估当作一种目的而不是一种手段来看待。 因此， 在政府绩效评估中， 应该首先明确政府 绩效评估的目的， 绩效评估的目的在于改进政府绩效， 更好地为社会公众提供公共产品和公共服务。 （二） 构建第三方评估机制 “政府本位” 的政府绩效评估模式在我国占据主导地位， 政府既 “掌舵” 又 “划桨” 的绩效评估模 式难以客观公正地反映政府绩效； 政府构建的自身内部的绩效评估机构， 由于其地位的特殊性很难做到 公正和客观， 也缺乏绩效评估成本反映机制， 所以说我国政府绩效评估的主体方面存在单一化和片面化 的弊端。“从评价的参与者来看， 我国绩效存在评价主体缺位的误区”。 19（P76） 政府绩效评估 “缺乏代 表机关或权力机关、 立法机关或社会部门的评估与控制， 存在单向性和不平衡性”。 20（P69） 同时， 社会参 与机制的扩大是一个逐步扩展的过程， 社会公众参与意味着评估主体的多元化， “评价主体多元化并不 意味着面面俱到”。 21（P40） 绩效评估本身是一项技术非常复杂的工作， 需要更多专业性的知识予以解决， 而社会公众由于缺乏绩效评估的基本知识， 限制了其公众参与作用的发挥。 因此， 引入第三方评价机制 可能是解决我国政府绩效评估绩效评价 “主体缺位” 问题的最佳选择。 首先， 第三方评价机构由于处于 中间地位， 可以超脱于政府之外， 政府与它的关系是委托代理的关系， 用合同约束双方的行为， 可以 客观公正地评估政府绩效； 其次， 第三方评价机构具有良好的专业知识和专业背景， 可以更好地借助于 专长来开展政府绩效评估工作； 再次， 第三方评价机构与政府是委托代理的关系， 其政府绩效评估的 成本很容易进行控制和管理， 可以更好地反映政府绩效评估的成本控制问题； 最后， 第三方评价机构作 为社会组织中的一员， 其产生和发展来源于公民社会参与意识的觉醒， 必将为社会公众有序参与政府绩 效评估提供一个有效的平台。 （三） 构建绩效评估体系的动态调节机制 政府绩效评估是在我国行政管理体制改革的大背景下引进和发展起来的， 其目的在于建立高效的政 府。 社会转型反映在政府行政管理领域一个显著的标志是政府职能调整的深化， 而政府绩效评估反映的 是政府是否在正确的时间用正确的方式做了正确的事情， 其履行的程度怎样？ 因此， 政府绩效评估体系 不应是静态的， 而应该随着政府职能调整的深化呈现动态调整， 这就客观需要构建政府绩效评估体系的 动态调节机制。 值得一提的是， 动态调节机制并不意味着政府绩效评估体系完全是变化的， 在政府绩效 评估体系中， 政府的核心职能一般处于相对静止状态， 在不同社会发展阶段具体内容上会发生调整。 随 着客观社会环境的变迁， 如果绩效评估体系缺乏动态调整机制， 必然出现 “旧瓶装新酒” 的局面， 绩效 Executive Session on Public Sector Performance Management, John F. Kennedy School of Government, Harvard Univer- sity. Get Results Through Performance Management: An Open Memorandum to Government Executives, State and Local Version， 2001.转引自盛明科， 彭国甫： 公共服务型政府绩效评估体系构建研究论纲， 东南学术2008年第3期， 第55页。 王锦远， 孔令德认为， 评价主体缺位的误区是指或者只重视自我评价或同体评价， 漠视社会评价和其他评价， 或者只注重社会评价， 而忽视自我评价或同体评价。 19 79- 评估结果的适用性可想而知。 （四） 构建科学的政府绩效指标体系 绩效指标体系的建构是绩效评估的关键性工作， 其科学性如何直接决定着绩效评估结果。 中国政府 绩效评估实践过程中往往直接导入企业绩效评价体系， 忽视政府与企业的客观差异， 一味地追求数量指 标的构建和完善， 认为量化指标就是科学的指标； 同时， 在具体评价项目的选择上，GDP崇拜思想泛 滥， 这与唯数量化指标联系在一起， 反而降低了政府绩效指标的科学性； 此外， 政府绩效评估指标体系 追求 “大而全， 小而全” 的模式， 忽视了政府绩效评估的成本支出。 这些问题都客观上要求我国构建一 套科学的政府绩效评估指标体系， 该体系既包含有反映政府行政管理的社会收益和成本支出， 同时由于 政府职能的客观属性， 决定了单一的数量指标并不能全面反映政府绩效水平， 因此， “在确定政绩评估 指标体系的同时， 还必须重视对定量指标之外内容的了解和考察， 注意定量与定性评估的结合， 避免在 政绩评估中出现唯指标、 简单化的倾向， 保证评估结果更客观、 更全面”； 22（P92） GDP崇拜的泛滥使得我 国长时间经济社会发展不均衡， “有经济、 无社会”， 这显然不符合科学发展的要求。 因此， 科学的政府 绩效指标体系必然应该反映科学发展、 统筹兼顾发展的理念， 变经济发展的 “一条腿” 走路为政治、 经 济、 文化和社会综合协调发展。 此外， 政府绩效评估同样会有政府成本的付出， 特别是政府绩效评估指 标体系越完整、 越专业、 越细化， 其成本的支出也越大， 所以， 科学的政府绩效