机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究

上海交通大学 硕士学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 姓名：童超 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：罗守贵 20080607 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 I 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 摘摘 要要 随着 2003 年我国机场属地化改革全面启动， 政府对于作为民用航空基 础设施的机场的管理正从事业型公共管理向商业型市场化管理转变。机场 正逐步摆脱政企不分、官商合一的原有垄断经营管理模式，步入以安全生 产、合法经营、提高效益为核心的竞争型经营管理轨道。机场属地化后， 政府放开了航空运输领域的市场准入门槛。同时，外资也瞄准了中国航空 运输的广阔市场，市场多元化趋势进一步显现。随着现代化物流业的兴起， 作为民用航空运输领域重要组成部分的航空货运代理业面临着前所未有的 发展机遇。 根据最新统计， 截至 2007 年 6 月， 上海共有国际货运代理企业 650 家， 其中经营航空货运代理业务的有 134 家，而外资投资占比由 2003 年的 3.3 大幅提升至 2007 年的 14。本市货运代理行业总产值 2003 年度为人民 币 240 亿元，2007 年度达到 450 亿元，增长率为 87.5，其中航空货运实 现产值占比 1/3 以上。随着上海航运中心地位的确立和空港物流园区的建 设，可以预见不久的将来，航空货运市场将迎来蓬勃发展的黄金时期，同 时也对政府的监管方式和协调能力提出了新的挑战。 全文共分五章。第一章绪论简要介绍了本论文的研究意义、研究现状、 研究内容及方法；第二章从理论出发，介绍了货运代理及航空货运代理业 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 II 的总体特征、历史沿革、现状，并通过数学模型对该行业的未来发展进行 预测。第三章客观分析了流机场属地化改革的背景、原有管理模式的弊端 以及属地化改革对于航空货运代理行业的影响。第四章介绍了行政监管的 理论依据、监管体制和机制，并结合实证案例，着重分析了当前航空货运 代理行业监管中存在的问题。第五章就完善上海航空货运代理行政监管， 提出了一些具有可操作性的政策建议。 关键词： 关键词：机场属地化管理，航空货运代理行业，行政监管 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 III THE RESEARCH ON ADMINISTRATION OF FREIGHT FORWARDER AFTER TRANSFERING AIRPORTS TO LOCAL GOVERNMENT ABSTRACT With the 2003 onset of airport localization with all the airports in China, the governments management of airports as infrastructure of civil aviation is shifting from an institutional public management to a business-like, market-oriented one. Airports are gradually abandoning the monopolistic management model characterized by the confusion of enterprise with administration, and embark on a journey of competitive management that focuses on safe production, legal operation, and the lift of economic efficiency. After airports become localized, the government lowers the threshold and allows greater market access in air transport industry. In the mean time, foreign capital aims at the huge air transport market in China as the market diversification becomes more obvious. With the rise of modern logistics, air freight forwarding industry, an important part of civil air transport, is given an unprecedented opportunity for its development. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 IV According to a recent survey up to July 2007, 650 freight forwarders are operating in Shanghai, among which 134 are operating as air freight forwarder. The percentage of companies with foreign investment has raised from 3.3% in 2003 to 14% in 2007. Total output value of local freight forwarding industry was RMB 24 billion in 2003, and up to RMB 45 billion in 2007, with an increasing rate of 87.5%. With the establishment of the status of Shanghai as an international shipping center and the construction of the airport logistics park， it can be predicted that in the near future, air freight market will meet its golden time of vigorous development，meanwhile it will pose new challenge to the governments supervision mode and coordination ability. The thesis is composed of five chapters. The first chapter gives a brief introduction to the significance, the present state, the topic and the methodology of the research dealt with in this paper. With a theoretical framework, the second chapter introduces the general feature, the history and the status quo of freight forwarding industry and air freight forwarding industry. It also makes a prediction about the future development of the industry through the use of a mathematical model. The third chapter offers an objective analysis of the background of airport localization, the drawback of the existent management model and the influence that airport localization has on the air freight forwarding industry. The fourth chapter gives an introduction of the theoretical basis of administrative supervision as well as the system and mechanism of supervision. It also focuses on an analysis of the existing problems that face the 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 V supervision of air freight forwarding industry. The fifth chapter proposes some working advices about policy-making to perfect the supervision of air freight forwarding industry in Shanghai. KEY WORDS: airport localization, air forwarding industry, administrative supervision 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：童超 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：童超 指导教师签名：罗守贵 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 1 第一章 绪论 第一节 问题的提出及研究意义 一、研究背景 随着国际贸易、运输方式的发展，航空货运代理已经渗透到国际贸易的每一个领域， 成为国际贸易中不可或缺的重要组成部分。世界上约 80%的国际贸易货物是由货运代理 来组织实现的，而其中的 60属于航空货运代理。因此，航空货运代理被认为是“国际 运输的组织者”之一，也被誉为“国际贸易的桥梁和国际货物运输的设计师” 。 1 2003 年 3 月， 国务院发布 民航体制改革方案 ， 昭示我国机场属地化改革全面启动。 全新的管理体制和更开放的市场环境， 使航空货运代理行业面临前所未有的机遇和挑战。 据有关资料统计：2006 年，航空运输行业完成运输总周转量 306 亿吨公里，货邮吞 吐量 349 万吨，同比上年增长 13.9。当年共有定期航线 1336 条，其中国内航线 1068 条（至香港、澳门航线 43 条） ，国际航线 268 条。2007 年航空货运代理行业继续呈快速 发展态势，货邮吞吐量 390 万吨，同比增长 12。航空运输总周转量在国际民航组织缔 约国中排名均继续保持第二位。 2 1锦程物流网.国际货运代理的性质EB/OL./shouce/more-fl.asp.2007-8-15/2007-10-5. 2 元 唐 不 锈 钢 网 . 中 国 航 空 运 输 发 展 报 告 （ 2006 2007 ） EB/OL./ logistics/2925.html.2007-4-1/2007-10-5. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 2 二、研究意义 由于“市场失灵” ，市场中存在地问题往往无法由市场本身去解决，这决定了行政监 管的必要性。中国目前处于一个经济转型期，由于竞争规则尚未完备、市场机制尚未完 善、法律法规滞后，故而更多的是导致了“无序” 、 “混乱”和“不正当竞争” ，出现了大 量的“非法货运代理” ，即“优劣共存” 。非法货运代理不仅严重地损害合法货运代理、 关系人和国家的利益，更是破坏了竞争机制，成为货运代理市场机制完善的障碍。它们 游离于国家主管部门之外，有着很大的隐蔽性和危害性。然而，放眼国际， “放松监管” 和“开放天空” 已成为 21 世纪世界民航运输市场的两大主题。我国政府在取消货运代 理行业前置审批的情况下，如何出台相应政策，并处理好放松监管与有效监管之间的关 系；如何将行业自律与政府监管有机结合；如何统一管理部门之间的协调机制，建立真 正的市场经济条件下的货运代理市场监管制度，从而有效的避免“管制失灵”的发生， 最大化机场属地化的改革收益，是一个需要深入研究的问题。 然而，由于我国市场经济法规尚欠完善，政府部门分工不明确，执法力量不足等因 素，导致我国航空货运代理市场的较为混乱。根据笔者在有关部门工作的体会，整顿、 管理货运代理市场、清除非法航空货运代理、规范货运代理企业行为、为航空货运代理 企业创造一个公平有序的竞争环境之迫切及任务迫在眉睫。 行政监管问题是航空货运代理行业存在问题的重中之重，只有规范了监管行为、监 管方法，监管制度，才能达到市场有序、公平竞争的效果。对于上海机场航空货运代理 行业的行政监管存在的诸多问题进行深入的探讨，对于正在发生的机场属地化改革以及 航空货运代理行业而言，将具有一定的现实意义，这也是笔者撰写此文的初衷和归宿。 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 3 第二节第二节 研究理论依据及研究现状研究理论依据及研究现状 一、货运代理及航空货运代理理论概述 国际货物运输代理业（通常被称为“国际货运代理” 、 “货运代理”或“货运代理业” ） 是国际运输代理人的一种。国际运输代理人是社会分工细化的产物，是社会分工发展到 一定阶段，为方便国际贸易和国际运输的需要而产生的。本文对货运代理监管问题展开 论述之前，有必要对货运代理及航空货运代理的含义进行明确。 （一）货运代理定义 “货运代理”一词来源于英文的“FREIGHT FORWARDER” ，至今在国际上尚无一个普 遍公认和统一的定义。对于“货运代理”一词，一些权威机构和工具书中有如下解释： 1、国际货运代理协会联合会（FIATA）的定义是：货运代理是根据客户的指示，为 客户的利益而揽取货物运输的人，其本人并不是承运人。货运代理也可以依据这些条件， 从事与运送合同有关的活动，如储货（含寄存） 、报关、验收、收款等 3 。 2、联合国亚太经社理事会的解释是：货运代理代表客户取得运输，但并不作为承运 人发挥作用。 3、美国的1998 年航运改革法认为：货运代理就是指代表发货人向承运人订舱 或为其安排舱位运送货物并缮制单证或提供其他相关服务的人。 4 4、 船务法律辞典的解释是：经营为他人安排货物运输业务的人。国际货运代理 3Rowley C.R.Financing airport capital development- the aviation industrys greatest challengeJ. Journal of Air Law and Commerce.1998：25. 4U.S Public Law. Ocean Shipping Reform Act of 1998. 105258OCT. 14.1998. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 4 有权代表他的被代理人就一切所发生的费用取得赔偿， 并有权得到偿付他的服务费用。 5 5、美国布莱克法律词典称“货运代理”是：接收货物，以仓储、包装、整车装运、 交货等方式，把不够整车的船货（小船货）集中成整车船货，由此从低运费中获利的公 司或个人，其业务是为他人接收并运输商品。 6、我国则认为： “国际货运代理业是指接受进出口货物收货人、发货人或其代理人 的委托，以委托人或者以自己的名义办理有关国际运输业务，收取代理费或佣金的企 业。” 6 （二）航空货运代理定义 航空货运代理是通过空运方式实施的货运代理，指以托运人的名义或者以自己的名 义，为托运人办理与航空运输业务相关的业务的人，其身份也是根据具体情况确定的。 当货运代理人以自己的名义从不同的客户手中接受零散货物，并将这些零散货物集中起 来以自己的名义与航空公司签订运输合同时，相对于其客户而言，他是居间人，相对于 运输合同对方当事人而言，他是托运人，航空公司是承运人。同样在目的地点，货运代 理人还可以自己的名义接受这些散货，他同样可以成为收货人。当货运代理人从不同的 托运人手中接受货物，以托运人的名义与航空公司签订运输合同时，货运代理人是托运 人的代理人，航空公司是承运人。当货运代理人以自己的名义与托运人签订运输合同并 向托运人签发航空货运单，然后再委托航空公司运送货物，货运代理人是缔约承运人， 航空公司是实际承运人。 航空货运代理在采用空运方式进出口货物时，需要办理一定的手续，如出口货物在 始发站机场交给航空公司之间的揽货、接货、订舱、制单、报关和交运等；进口货物在 目的站机场从航空公司接货接单、制单、报关，送货或转运等。这类业务中有些航空公 5中国物资出版社.船务法律词典 G.2003-2. 6外经贸部.中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定EB/OL. /wlfg06.html.1995-6-29/2007-10-5. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 5 司不负责办理，而由专门承办此类业务的航空货运代理公司负责。航空货运业务一般有 通过航空货运代理公司办理或由收、发货人直接向航空公司办理两种。 航空货运代理公司作为货主和航空公司之间的纽带和桥梁，可以是货主的代理，代 替货主向航空公司办理托运或提取货物的手续，也可以是航空公司的代理，代替航空公 司接收货物，出具航空公司的主运单和自己的分运单。 （三）货运代理相关概念 货运代理业务中，常常会涉及到以下几个概念，在此予以介绍： 1、 承运人： 是指本人或者委托他人以本人名义与托运人订立海上货物运输合同的人。 2、实际承运人：是指接受承运人的委托，从事货物运输或者部分货物运输的人，包 括接受转委托从事此项业务的其他人。 3、货运代理关系人是指与货运代理业务相关的人或者单位，包括代理人（即货运代 理企业或无船承运人） 、委托人（发货人、收货人或其代理人）和第三人（即实际承运人、 相关主管部门和其他部门等） 。 4、远洋运输人：也称为“国际船舶运输经营者” ，是指使用自有或者经营的船舶、 舱位，提供国际海上货物运输和旅客运输服务以及为完成这些服务而围绕其船舶、所载 旅客或者货物开展的相关活动的人。 二、行政监管的理论概述 市场缺陷的存在使政府的干预行为成为必要。 而政府行为可以弥补市场行为的不足， 并从以下几个方面纠正市场机制的缺陷： 7 （一）提供公共物品和服务 公共物品如国防、公安、环境等存在外部性和“搭便车”的情形，由于通过市场提 7 高旺.论市场和政府的功能关系J.东岳论丛,2000，21 (3):12. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 6 供交易成本太高，无法通过市场机制直接满足，而政府权力作为公共只能在公共领域发 挥作用，恰能担当公共物品的生产和供给。而城市规划、市容美化、消防救灾、社会福 利以及经济基础设施（包括基础科研、市政基础设施、公交系统）等公共服务项目，存 在着规模经济，具有自然垄断的性质，加之需要权威向使用者征收费用，否则这类服务 将无人提供，政府有责任提供这类服务，或委托私营部门承包经营。 （二）提供信息服务，矫正信息的不对称，维持宏观经济的稳定 政府可利用自身所处的特殊位置，搜集市场信息，对市场主体提供信息服务，尤其 是不同商品提供者的成本和质量的信息，并监督市场的欺骗行为，以免市场行为的盲目 状态。同时，政府可通过运用财政、金融政策手段，对宏观经济进行总量调节，维持社 会总需求和总供给的平衡，稳定物价，实现充分就业。 （三）界定和保护产权 作为一种重要的公共物品，产权是各种权利的总称，它是市场交易的前提。产权不 明晰或得不到保障，就会阻碍市场交易的实现。政府作为保障公民权益、调解社会纠纷 的权威性的社会仲裁者，有责任也有能力界定和保障市场行为主体的产权。政府“只要 为民间的各经济行为主体提供了产权保障，维护市场运行的正常秩序，市场规律本身就 会使经济效率得到改进” 。 8 （四）消除市场垄断，为市场竞争创造有利的外部环境 政府在规制无约束的市场方面有广泛的权力，它可以向市场提供公共政策和法律规 范如反不正当竞争法 、 反垄断法等，对市场进行干预，创造市场主体公平竞争和 交易的有效条件。可见，政府对自由市场的干预能够消除市场垄断及其它各种灾难和弊 端。 8 刘军宁等编.市场逻辑与国家观念M.北京：生活读书新知三联书店,1995. 18. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 7 （五）对社会收入进行再分配。 一般认为，由于竞争起点和技术的不平等，市场竞争倾向于使社会收入差距拉大， 导致社会分配上的不平等。以公平和公共利益为责任取向的政府，理应以经济协调者的 身份，调节社会的收入分配。政府的再分配政策既有利于缩小收入差别，也不致妨碍市 场竞争的有效性。 可以看出，正是由于市场的缺陷、市场失灵，政府的存在及其行为成为必要。 三、国内外学者相关研究现状 近 5 年来，国内外对属地化改革本身以及属地化改革对于机场和航空公司发展的影 响方面给予了很多的关注。王刚在机场属地管理后的企业化变革中在谈到属地化改 革对机场和政府关系的影响时指出， “一、属地化改革将机场发展融入地方经济的发展； 二、属地化改革有利于实现机场地区投资主体多元化；三、属地化改革有利于获得地方 政府更多支持。 ” 9 同时，国内学者对货运代理行业的行政监管从多方面进行了理论研究。例如，梅赞 宾在加入WTO与中国国际货运代理业的发展中认为， “我国货运代理行业存在问题的 主要表现形式有： （1）有营业执照，但未取得商务部的货运代理备案表或交通部的 无船承运人登记证书 ，他们或挂靠在具有国际货代经营权的企业下面，或租用其国 际货代专用发票 ，从事揽货、订舱、结算运费等业务的单位和个人。 （2）某些个体户不 办理任何注册登记手续，无照经营，偷逃税款，非法经营国际货代业务。 （3）某些外商 投资企业（船务、货代、贸易公司等）驻华代表处或办事机构未经批准，非法经营国际 货代业务” 10 ；陈双喜、姜容强在整顿货代市场秩序刻不容缓一文中指出“我国非 9王刚.机场属地管理后的企业化变革J.中国民用航空，2004,45(9)：22. 10梅赞宾.加入 WTO 与中国国际货运代理业的发展D.北京：中国社会科学院研究生院.2002. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 8 法货代现象产生的原因有： （1）监管部门监管不力； （2）经营风险小，获取利润大； （3） 合法企业自身行为不规范， 如为其提供挂靠， 对政府部门的监管方式提出明确要求” 11 。 各方对上述问题的解决也提出建议：宋智敏，严柯在WTO背景下中国行政法治理念之转 变一文中提出： “政府要加强经济社会可持续发展的协调能力。 ” 12 以整个市场为管理 对象，对整个市场进行调节。企业自己能解决的，政府不要管；政府只管企业不能解决 的问题。政府要通过完善一套市场的竞争规则，保证经营者在公平的市场环境中竞争， 让市场机制发挥作用，自发清除、淘汰一些劣质、非法的企业。同时，当好市场竞争的 裁判，对市场活动中的不正当竞争行为予以严肃的处理，并给予受害者救济。最后，完 善企业联系制度，通过与大企业的联系掌握全行业发展态势。 在已有文献中，从国外民航业管制的角度也有一些出色研究：黄为在美国放松管 制得失谈一文中介绍了美国在上世纪末发起的，以“开放天空（open sky）”为核心 的航空运输业放松管制的倡议 13 ，即在“尊重各国主权的前提下，各国之间相互给予自 由进入对方航空运输市场的权利” 14 ，也就是相互开放航空运输市场。这一倡议在日后 不仅成为美国与外国进行航运谈判的必要条件之一，也成为国际上对航空运输业政府监 管的发展潮流。 四、研究不足之处 各方对于机场属地化改革后发展迅速的航空货运代理行业则较少关注，对于货运代 理行业中航空货代企业的行政监管研究也是鲜有涉及， 更没有对相关文献进行逻辑梳理， 或运用这些理论和经验来研究上海航空货代行业的现状。 11陈双喜，姜荣强.整顿货代市场秩序刻不容缓J.世界海运，2001，96(12)：43. 12宋智敏，严柯.WTO 背景下中国行政法治理念之转变J.行政与法，2004，4：16. 13黄为.美国放松管制得失谈J.民航经济与技术.1999,3：29. 14Rowley C.R.Financing airport capital development- the aviation industrys greatest challengeJ. Journal of Air Law and Commerce.1998：25. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 9 第三节 研究重点及方法 一、研究重点 通过分析机场属地化改革对航空货运代理行业的影响，探索建立航空货运代理行业 行政监管体系的有效途径。重点是剖析原有的行政监管存在的问题以及新的监管模式的 科学设计。 二、研究方法 运用历史研究、实证研究、实地调查、数学模型分析、案例分析等研究方法。 （一）历史和实证研究 分析中国机场属地化改革进程和航空货运代理行业行政监管的背景和现状。 （二）实地调查 走访华东民航管理局、机场集团公司以及上海市国际货运代理行业协会等单位，到 这些单位搜集资料，获得数据。 （三）数学模型 利用趋势外推模型和回归模型对航空货运代理行业的发展趋势进行科学预测。 （四）案例分析 通过案例分析，对我国航空货运代理行业的监管现状和监管思路进行研究。 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 10 第二章 航空货运代理概述 第一节 航空货运的总体特征 航空货运虽然起步较晚，但发展异常迅速，特别是受到现代化企业管理者的青睐， 原因之一就在于它具有许多其他运输方式所不能比拟的优越性。概括起来，航空货物运 输的主要特征有： 一、运送速度快 从航空业诞生之日起，航空运输就以快速而著称。到目前为止，飞机仍然是最快捷的 交通工具，常见的喷气式飞机的经济巡航速度大都在每小时 850900 公里左右。快捷的 交通工具大大缩短了货物在途时间，对于那些易腐烂、变质的鲜活商品；时效性、季节 性强的报刊、节令性商品；抢险、救急品的运输，这一特点显得尤为突出。可以这样说， 快速加上全球密集的航空运输网络才有可能使我们从前渴望而不可及的鲜活商品开辟远 距离市场，使消费者享有更多的利益。 运送速度快，在途时间短，也使货物在途风险降低，因此许多贵重物品、精密仪器也 往往采用航空运输的形式。当今国际市场竞争激烈，航空运输所提供的快速服务也使得 供货商可以对国外市场瞬息万变的行情即刻做出反应，迅速推出适销产品占领市场，获 得较好的经济效益。 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 11 二、不受地面条件影响 航空运输利用天空这一自然通道，不受地理条件的限制。对于地面条件恶劣交通不 便的内陆地区非常合适，有利于当地资源的出口，促进当地经济的发展。 航空运输使本地与世界相连，对外的辐射面广，而且航空运输相比较公路运输与铁 路运输占用土地少，对寸土寸金、地域狭小的地区发展对外交通无疑是十分适合的。 三、安全、准确 与其他运输方式比航空运输的安全性较高， 2007年， 世界各航空公司共执行航班3600 万架次，仅发生严重事故 22 起，风险率约为三百万分之一 15 。航空公司的运输管理制 度也比较完善，货物的破损率较低，如果采用空运集装箱的方式运送货物，则更为安全。 四、节省费用 由于采用航空运输方式，货物在途时间短，周转速度快，企业存货可以相应的减少。 一方面有利资金的回收，减少利息支出，另一方面企业仓储费用也可以降低。又由于航 空货物运输安全、准确，货损、货差少，保险费用较低。与其他运输方式相比，航空运 输的包装简单，包装成本减少。这些都构成企业隐性成本的下降，收益的增加。 当然， 航空运输也有自己的局限性， 主要表现在航空货运的运输费用较其他运输方式 更高，不适合低价值货物；航空运载工具飞机的舱容有限，对大件货物或大批量货 物的运输有一定的限制；飞机飞行安全容易受恶劣气候影响等等。但总的来讲，随着新 兴技术得到更为广泛的应用，产品更趋向薄、轻、短、小、高价值，管理者更重视运输 的及时性、可靠性，相信航空货运将会有更大的发展前景。 15 报告在线网. 2008 年我国航空机场行业研究报告 EB/OL./free/detail/99891.html,2008-1-14/2008-2-24. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 12 第二节 中国航空货运代理的历史、现状及未来 一、中国货运代理业的历史沿革 新中国成立以来，货运代理业经历了独家垄断、市场经济条件下的渐进开放、法制化 管理等三个发展阶段。 （一）独家垄断阶段（1950 年1984 年） 新中国成立后，对外贸易实行由国营外贸公司垄断经营的政策。国家从 1950 年起， 先后成立了天津国外运输公司、中国海外运输公司、中国陆运公司等运输机构，由这三 家公司负责国家当时的国际货运代理业务。1955 年，这三家公司又通过合并改组，成为 隶属于对外贸易部的中国对外贸易运输总公司 （SINOTRANS， 以下简称中外运） 。 直至 1984 年，中外运及其分支机构行使政企合一的双重职能，独家垄断经营中国的国际货运代理 业务，形成了高度集中、独家垄断的国际货运代理体制。 （二）市场经济下的渐进开放阶段（19841995） 改革开放后， 随着计划经济向市场经济的转变， 中国对外贸易垄断经营的体制被打破， 出现了经营主体多元化和市场竞争的新态势。为适应新形势下外经贸迅速发展的需要， 加快培育外贸运输市场，政府对国际货运代理体制及时进行了改革和调整，从而使国际 货运代理业进入到一个开放竞争的新阶段。出现了其他的货运代理公司，比如中国远洋 运输公司（COSCO） 、大通国际运输公司（EAS）等货运代理企业。 从 1990 年起国家对货运代理业实行行政审批许可管理制度。 1995 年 6 月原对外贸 易经济合作部颁布的国际货物运输代理管理规定规定：申请设立国际货物运输代理 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 13 企业，应当经国务院对外贸易经济合作主管部门审查批准，并颁发批准证书。同时规定： 经营海上国际货运代理业务的，注册资本最低限额为 500 万元人民币；经营航空国际货 运代理业务的，注册资本最低限额为 300 万元人民币；经营陆路国际货运代理业务的， 注册资本最低限额为 200 万元人民币；经营上述两项以上业务的注册资本最低限额为其 中最高一项的限额；国际货运代理企业每设一个从事国际货运代理业务的分支机构，应 当增资 50 万元。 航空货运代理业更是实行双重许可制，除需获得国务院对外贸易经济合作主管部门 的批准证书外，还要向民航总局申请空运销售代理业务经营批准证书。1993 年 7 月中国 民航总局将航空销售代理业分成两类 16 ：一类空运销售代理业，经营国际航线或香港、 澳门、台湾地区航线的民用航空运输销售代理业务；二类空运销售代理业，经营国内航 线除香港、澳门、台湾地区航线外的民用航空运输销售代理业务。并规定：一类代理企 业注册资本不得少于 150 万元，二类代理企业注册资本不得少于 50 万元。民航主管部门 对航空货运代理企业核发一类或二类的空运销售代理业务经营批准证书。 （三）法制化管理阶段（1995-今） 1995 年 6 月为促进中国国际货运代理业的健康发展，在充分借鉴国际惯例的基础 上，经国务院批准，外经贸部颁布了中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定 ， 标志着中国政府对该行业的管理开始走上法制化轨道。 我国对国际货运代理业实行行政许可管理制度延续了 14 年。2004 年 7 月 1 日行政 许可法实施，商务部宣布取消国际货运代理业的审批许可制。民航总局对空运销售代 理审批制保留 1 年后，2005 年 7 月 1 日国家民航总局出台了关于放宽航空货运市场准 入的决定 ，取消了原有的对于空运销售代理企业设立的前置审批 17 。至此货运代理业 16中国民航总局.民用航空运输销售代理业管理规定EB/OL.,2006-1-20/2007-10-5 17中国民航总局.关于加快发展国内航空货运若干政策措施的决定EB/OL. 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 14 不再是前置审批许可的行业，国家对这一行业放宽了政策，设立货运代理企业无需有关 部门前置审批，只要向工商部门申请登记营业执照即可。 同时，对外资的市场准入也将进一步放开，根据中国与世界贸易组织签订的关于 中华人民共和国加入世界贸易组织议定书服务贸易具体承诺减让表：货物运输代理服 务在加入后 4 年内允许设立外资独资子公司；合资企业的最低注册资本均应不少于 100 万美元；将给予国民待遇；合资企业的经营期限不得超过 20 年 18。这将意味着在 2006 年底前，我国货运代理业向外资全面开放。 归纳上述货运代理业发展历史的概述，我们可以得出以下几个结论： 1、货运代理是一种国际通行的服务业，而非一般民法意义上的“代理”概念，其扮 演的是间接承运人的角色，并承担相应的法律责任。 2、在改革开放的初期，国家对货运代理业实行行政审批许可管理制度。 3、随着改革的深化，市场经济体制的逐渐成熟和法制的不断健全，国家对航空货运 代理业的市场准入进一步放宽，该行业的市场化、法制化程度明显提高。 二、我国航空货运代理业的现状 （一）航空货运代理业发展迅猛 航空货运代理是物流产业的一个组成部分，同时是依托运输业的发展而发展的。我 国航空运输市场发展的潜力是巨大的， 早在 2003 年美国 MERGEGLOBAL 物流咨询公司就预 测： “全球航空货运市场在 20032008 年会以 5.6的速度增长，其中亚洲增长最快。 ” 19 。同时国家民航总局预测，到 2010 年中国的航空货运量将增加到 470 万吨，平均增 /B7/200707/t20070719_6498.html,2005-7/2007-10-5 18全国人民代表会常务委员.关于中华人民共和国加入世界贸易组织议定书 EB/OL./Detail/PolicyStatueDetail.aspx?id=369,2001-12-10/2007/10-6 19Mergeglobal Inc.全球物流趋势预测报告（2003）R.上海：上海货运代理协会，2003 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 15 幅为 8。而 2003 年我国国内航空 219 万吨货运总量这一现实，也得确证明了这一预测 的准确性，比 2002 年上升了 8.4 个百分比。 2006 年，航空运输继续快速发展。 “全行业完成运输总周转量 306 亿吨公里，旅客 运输量 1.6 亿人，货邮运输量 349 万吨，分别比上年增长 17.0、15.5和 13.9。当 年共有定期航线 1336 条，其中国内航线 1068 条（至香港、澳门航线 43 条） ，国际航线 268 条。 ” 20 （二）外资物流企业纷至沓来 目前，国际跨国航空货运巨头如新加坡航空公司、翡翠国际货运航空公司（2004 年 德国汉莎航空货运与深圳航空共同出资）相继进入中国，全球四大快递公司，美国联邦 快递 FEDEX，联合包裹 UPS，荷兰天地快运 TNT，敦豪 DHL 都已经以不同形式进入国内市 场。跨国公司为满足多变的市场需求和生产计划，降低生产和营运成本，纷纷寻求建立 面向中国货东北亚的物流分拨中心。这种新兴市场需求的增长，推动国际航空货运和中 转货运的增长，为国际航空物流枢纽早日建成，提供良好的发展机遇。随着上海航运中 心地位的确立，浦东机场空港物流园区的建设，我们可以预见到货运代理市场将迎来蓬 勃发展的黄金时期。 （三）上海市航空货运代理市场现状 上海地处长江的入海口，我国南北海岸线的中部，位于我国沿江，沿海两条 经济发展带的交汇处，直接依托的长江三角洲，长江流域和东部沿海地区，人口 众多，经济幅地广阔。蓬勃发展的经济和迅速增长的进出口贸易为上海建设国际 航空枢纽奠定了坚实的基础。 近年来， 上海的航空货运量一直位于国内机场的前列， 2000-2006 年的航空货运吞吐 20报告在线网.中国航空运输发展报告（20062007）EB/OL. /free/detail/99306.html,2007-10-30/2008-1-25 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 16 量平均年增长 29. 21%，高于全国平均水平，并且在 2003 年后呈现出加速增长的趋势， 2003 年货运吞吐量增长率由 2000 年的 20. 23%跃升为 33. 97%，此后保持 30以上的高 增长态势 （见表 21、图 21） 。 表 21 上海虹桥机场货运吞吐量增长情况（单位：万吨） 表 21 上海虹桥机场货运吞吐量增长情况（单位：万吨） 货物 年份 吞吐量 增长率 2000 37.3 20.23 2001 44.8 21.03 2002 54.3 20.67 2003 65.5 33.97 2004 87.7 36.33 2005 120.6 37.04 2006 163.0 35.21 平均增长率 29.21% 0 50 100 150 200 2000200120022003200420052006 货运量（万吨） 增长率 图 21 虹桥机场货运增长曲线图 图 21 虹桥机场货运增长曲线图 数据来源：上海市国际货运行业协会调查数据 根据上海市国际货运代理行业协会获得的数据， 至 2007 年 6 月底上海共有国际货运 代理企业 650，其中经营航空货运代理的有 134 家。2005 年本市货运代理行业总计产值 310 亿元人民币，2007 年实现产值达 450 亿元人民币，增长率为 87.5%，其中航空货运代 理企业实现产值占比 1/3 以上。 据上海市工商行政管理局机场分局 2006 年上半年的统计 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 17 数据， 注册在浦东国际机场和虹桥机场的货运代理企业， 共有 113 家， 这其中内资 79 家， 外商 15 家，私企 19 家，总注册资本约为 13.08 亿元人民币。 2007 年 8 月 9 日，国际货运巨擘 UPS 位于上海浦东国际机场西货运区的国际航空转 运中心正式破土动工，浦东机场由此也向国际航空货运枢纽港迈进了一步。根据上海机 场集团规划：浦东机场的货运吞吐量最终规划为 500 万至 550 万吨一年，机场方面希望 吸引更多航空公司和物流货运企业入驻西货运区。 按照有关政策， UPS 在上海建立转运中 心意味着公司将可以无限制开通从美国飞往上海的航班， 从而满足不断增长的业务需求。 随着长三角出口加工业的持续发展，上海浦东机场的货运吞吐量也节节攀升。 三、航空货运代理需求预测 以上海虹桥机场为例， 运用趋势外推模型和回归模型对航空货运代理做出需求预测。 （一）总量预测 1、趋势外推模型 总量趋势外推模型是采用修正指数曲线法，对货物吞吐量进行预测。 货物吞吐量修正指数曲线模型 YCGO. T=-2. 4+10.1 1. 632(T-2004) YCGO. T: T 年货物吞吐量预测值(万吨) T:公元年 2010 年上海虹桥机场货物吞吐量预测值为: YCGO. 2010=-2. 4+10.11.632(2010-2004) 231.55(万吨) 预测 20062010 年货物吞吐量平均年增长率为 20. 79%。 上海交通大学 MPA 学位论文 机场属地化改革后航空货运代理行业的行政监管研究 18 90 后期年代以来，上海机场货物吞吐量呈现高速增长的趋势，1998-2006 年年均增 长率高达 24 % , 2006 年达到 35. 2。预测 20072010 年平均年增长率为 20. 79%， 与上海航空货运代理市场正处于高速发展阶段是吻合的。 2、回归模型 航空业的发展与经济增长有着密切的关系。经济增长快，