外国统计数据质量管理及对我国的启示

阅读材料2-1：外国统计数据质量的涵义、管理以及对我国的启示 统计数据质量是国家统计机构的“生命”。数据质量的好坏，不仅影响以此为依据的决策正确性与科学性，而且还直接威胁着国家统计机构的形象和声誉。随着经济全球化进程的加快，社会各界对统计信息的需求越来越广泛，特别是信息网络技术的推广应用，一方面对统计数据质量提出更高的要求，赋予其更新的内涵，另一方面也为改进和提高统计信息的质量提供了更好的便利条件和手段。为此，国际统计界长期不懈地开展这方面的讨论与研究，并取得重大的进展。近20年来，关于统计数据质量问题研究出现了两个新的变化趋势：一是数据质量的概念从狭义向广义方向发展，提出了多维的、全方位的数据质量概念；二是建立一套全面的、系统的统计数据质量评价和管理体系，成为当前各国政府和有关国际组织改进和提高统计数据质量的重要内容。本文将介绍国外数据质量评价和管理的方法和经验，在此基础上，提出加强我国统计数据质量管理的参考建议。 一、外国统计数据质量评价和管理方面的方法和经验 为了充分发挥统计信息在行政决策和社会政策中的作用，外国特别是发达国家统计机构十分重视数据质量的评价和管理，建立数据质量评价机制和管理体系，以改进和提高统计数据质量。总体上，数据质量管理可分为两类：一类是数据质量综合管理体系，即在统一的组织框架下，对整个统计机构的数据进行全面的质量评价。如英国、加拿大、瑞典、荷兰等国家统计机构建立了比较健全的数据质量评价和管理机制。另一类是单项统计数据质量管理机制，即对某一具体统计项目如国民核算、消费价格指数、国际收支、住户调查等数据的质量情况进行评价和管理。比如，美国的波斯金（BOSKIN）学术委员会，专门对美国消费物价指数（CPI）数据质量进行评估，美国商务部分析局定期评估国民经济核算数据质量，澳大利亚统计局的国际收支和住户调查数据质量评估体系，英国零售物价指数质量认证标准体系等等。这些国家统计机构在数据质量评价管理方面积累了许多可资借鉴的经验。l.制定统计数据质量评估标准，强化质量管理意识。为了实施全面数据质量管理，一些国家政府和有关国际组织的统计机构编制数据质量管理手册，建立质量评估标准。如，加拿大统计局确定了衡量数据质量的6个方面标准，即适用性、准确性、及时性、可取得性、衔接性、可解释性：英国政府统计数据质量标准是准确性、及时性、有效性、客观性；荷兰统计局的质量标准包括5个方面：适用性、准确性、及时性、有效性、减轻调查负担；韩国的质量标准是：适用性、准确性、及时性、可取得性、可比性、有效性；美国分析局国民核算数据质量要求满足可比性、准确性、适用性的质量标准：澳大利亚国际收支统计数据要达到准确、及时、适用、可取得性、方法科学性或健全性的质量标准；欧洲统计局的质量标准是适用性、准确性、及时性、可取得性、衔接性、可比性、方法专业性或完全性；国际货币基金统计局的质量标准是准确性、适用性、可取得性、方法专业性或完全性；等等。这些标准是各国政府统计机构对数据进行质量检测、监管的重要内容和依据。2.建立专门的统计数据质量管理机构，定期进行质量检查。美国自1961年开始成立以麦克波斯金为命名的5人咨询委员会即著名的BOSKIN委员会，专门对消费者物价指数（CP）的准确程度进行评价。英国皇家统计学会成立统计数据质量评估工作组，每年对官方统计数据的质量情况进行独立评估，并对外公布评估报告。在加拿大，由国家审计总长负责统计局的数据质量评审工作，其审计的内容包括：加拿大统计局质量管理体系是否充分、完整；（2）加拿大统计局内部质量管理的自我评价体系是否合理；（3）加拿大统计局是否以适当的方式向用户通报有关数据质量情况和所应用的方法。荷兰统计局借鉴加拿大的质量管理办法，建立了数据质量审计制度，成立质量审计委员会，它下设若干个统计专业审计组，审计人员由统计局内部不同部门的专业人员兼职组成，每5年审计一次。此外，瑞典、芬兰、挪威等国家统计局开展“全面质量管理（TQM）”项目。这些管理机构和机制是加强和改进数据质量的重要组织保障。3、应用不同的方法开展质量评估和管理。由于各国政府统计体制的不同，质量评价标准也有所差异，而且管理的角度也不同，有的侧重于统计数据的编制过程，有的侧重于统计机构环境，有的侧重于数据来源和数据本身的管理和评价。因此，各国采取的质量管理方法也各不相同。即使在国家统计机构统一的质量管理框架体系下，由于不同统计项目的质量控制目的、要求不同，也可以实行不同的质量管理方法。概括起来，主要有如下几种： （l）统计机构内部自我评价方法。如加拿大和荷兰统计局的质量审计制度，由审计员围绕数据质量标准，通过与统计项目负责人面谈、查阅有关的文件资料、与主要用户会谈等方式，对本局统计政策、实践和数据进行全面评估，在此基础上，形成数据质量审计报告，全面介绍质量的现状、存在的问题、改进建议，递交统计局局长讨论。最后，将讨论的意见和质量改进方案反馈给各个具体项目的负责人，监督其按要求改进数据质量。又如，澳大利亚统计局成立住户调查数据的质量评估小组，通过正式会议和非正式讨论的方式，广泛地征求数据主要用户的意见，形成评估报告。美国国民核算统计数据评估主要由经济分析局自身来进行，一般分为三个步骤：第一，准备大量的背景性文件，如从变动趋势、加速或减速、周期拐点等方面论证GDP季度数据的可靠程度；第二，制定保持和改进国民核算数据质量的初步计划；第三，组织社会各界进行广泛的讨论。 （2）邀请统计机构外部专家来评价，这主要有两种方式：本国政府统计机构以外的部门或专家来评价、邀请外国统计同行或按国际标准来评价。前者主要由国内专家和学者、社会公众从统计专业标准和使用的角度进行质量评价。在英国，由以有关专家、学者组成的英国皇家统计学会工作组，每5年一次通过公开会议的形式，来评估政府统计数据质量状况。美国劳工局编制的消费者物价指数由院校的专家、学者评估。后者则邀请外国有丰富经验的、且通晓本国语言的统计同行来评价。如瑞士统计局于19992000年邀请加拿大统计局现局长伊凡费里吉（Ivan PFellegi）和原副局长雅各赖特（Jacob Ryten）两位专家对从法律、职能、机构、统计项目设置、资源等多个方面对瑞士统计局的总体现状进行广泛的调查研究，分析其存在的问题，并提出相应的改进措施，作为制定瑞土统计局改革措施、全面提高数据质量的政策依据。近年来国际货币基金组织制定了数据质量评价框架体系，要求有关国家按此统一标准发布数据，其目的也是为了提高和改进各国数据质量。 （3）引进国际质量认征标准体系。这主要是从数据调查和编制过程入手，进行质量管理和控制。英国零售物价指数要求调查员每月在全国146个地区15000个商店中收集约500种商品和服务的个价格数据，经过计算机检查伽工整理之后，传给国家统计局作进一步的加工和汇总。为了保证零售物价数据的质量，英国自1995年以来，采用ISO9002国际质量认证标准体系进行零售物价指数（RP）的质量管理工作。它包括3个步骤：一是提供月度零售物价指数的编制过程，对外公布指数编制方法；二是对随机选择的地区和商品样本进行实地调查，审计各个地区月度价格收集和加工整理过程，检查误差率是否处于可接受的范围、有没有系统误差等；三是定期开展评估，提出改进的目标，使零售物价指数质量管理工作保持相应的连续性。英国零售物价指数质量管理方法，作为数据质量管理控制的一大创举，引起了国际统计同行的普遍关注，一些国家纷纷借用该方法。2. 开展数据质量的量化分析工作，制定数据质量改进目标。近年来，北欧国家为强化数据质量管理，通过建立一套数据质量调查和量化指标评价体系，全面分析和评价数据的质量状况。例如，通过定期问卷调查的方式，编制数据满意度指数，了解用户对数据的满意程度；编制调查负担系数，向数据提供者了解调查负担程度；规定月度、季度、年度数据从调查期结束到公布的时间；统计出版物销售量和销售收入，等等。根据质量调查和量化分析的结果，提出改进数据质量的具体目标。荷兰统计局19962000年的计划目标要求住户调查的回答率提高8；通过简化调查表项目的填写，改进数据传输技术，减少样本规模，利用行政记录资料等措施，将调查负担率减轻13；出版物销售量提高20。丹麦统计局曾提出19941999年数据公布、出版时间缩短30的目标；工商企业的调查负担1999年应比1996年平均减轻则。实践证明，数据质量的量化分析和量化目标是一种行之有效的管理方式。 二、我国统计数据质量管理的现状、问题及改进建议 随着统计信息对我国社会主义市场经济管理作用的增强，社会各界对数据质量给予更多的关注，提出更高的要求。统计理论界越来越重视数据质量管理的研究，在数据质量理念上发生了较大的变化。国家统计局已把提高统计数据质量摆到了统计事业发展的战略地位，加大了管理力度。主要表现在： 1.在理论和实际部门中，对于统计数据质量概念的理解从狭义转向广义，从单纯注重数据准确性，向“快、精、准”即数据及时性、适用性和准确性三维的质量内涵转变，逐渐把满足用户需求的程度作为评价数据质量的标准。2.国家统计部门建立了主要统计指标数据质量的定期评估制度。1999年初国家统计局首次公布了国家局和省局两级对主要统计指标数据质量评估的实施办法，通过统计系统内部自我检查和评估等方式，对国内生产总值、农业总产值、粮食产量、农民纯收人、工业增加值、工业增长速度、主要工业产品产量、固定资产投资、社会消费品零售额、总人口、价格指数、城市居民人均可支配收入和消费性支出等12项指标数据质量进行评估，其目的是掌握统计数据的可靠程度或误差的大小，以便正确地使用统计数据，有针对性地采取措施，不断提高和改进数据质量，满足社会各界的需要。3. 在立法上体现了保障数据质量的宗旨。2000年我国修订的统计法实施细则进一步规范了统计活动，规定了统计数据报送，提供以及监控和评估的具体内容，完善了法律责任。它为保障统计数据质量提供了法律依据。同时，还加强了统计执法检查的力度，每年在全国范围内开展统计执法大检查；以抑制虚报浮夸、弄虚作假现象。 总之，近年来，国家统计部门为提高和改进数据质量，付出了艰辛的劳动，做出了不懈的努力。尽管如此，数据质量较差仍是困扰我国当前统计工作的一个重要问题之一。社会各方面对这个问题的反映和讨论也相当激烈，从不同角度论述统计数据质量问题的成因如政治因素、统计管理体制、制度方法等。当然，有些原因并非光靠国家统计机构自身所能解决的。但是，与外国先进水平相比，我国对数据质量的研究比较薄弱，质量管理相对落后。如，在目前我国数据质量管理中，以单项数据质量管理为主，缺乏综合的、全面的质量管理体系；对数据质量内涵的理解较为狭窄，主要围绕着数据准确性进行评估，对数据质量的其他方面重视不够；在评估过程中，没有让社会公众利用户充分参与进来，评估机制缺乏必要的透明和有效性，未能取得社会各界对数据质量的充分理解和认可；缺乏明确的数据质量管理要求和目标；等等。因此，统计部门内部的数据质量管理工作有待进一步加强和完善。 第一，制定数据质量评价标准，树立全面的质量管理意识。在实践中，应把现有数据质量的评估标准从准确性扩大到准确性、及时性、适用性三维的质量标准。有条件时，可以将数据质量评价标准进一步扩大到国际公认的标准范围，即适用性、准确性、及时性、可取得性、可比性和衔接性。 第二，在上述质量标准的框架体系下，完善数据质量评估和管理体系。充实质量管理的力量，建立必要的组织机构，增加评估的内容，利用多种形式定期开展数据质量情况调查和分析，并及时提出改进意见和措施，有步骤地推进我国统计数据质量的不断提高。 第三，建立用户对数据质量的反馈渠道，充分考虑和吸纳用户的意见。数据质量的核