试谈政府预算的编制形式

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复式预算的原理一、单式预算与复式预算预算不仅要满足立法要求，而且还要满足决策者不断变化的要求，由此，产生了预算编制形式的选择问题。预算编制形式是指预算安排的外在组织形式，其实质体现预算收支之间的内在联系和资金管理的要求。一般而言，预算编制形式应该始终如一、连贯一致、切实可行，以增强预算资料的有用性，使得所编制的预算能够体现全部目标所用的方法，并保证能使许多机构理解一致地执行任务。预算一般包括两种形式，即单式预算和复式预算。（一）单式预算单式预算是指将政府同一预算年度内的全部财政收支汇集编入单一的总预算内，排列在一张表上。表中的收入总计等于支出总计(包括结余)，这是一个恒等式，而不去区分各项或各级财政收支的经济性质。单式预算是传统的预算组织形式。单式预算的优点：一是符合预算的完整性原则，并且由于把政府全部财政收支分列于一张预算表上，单一汇集平衡，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解；二是简单易懂，一目了然，收入与支出科目的划分与国民收入核算体系相关，口径一致。单式预算的缺点是财政收支未按经济性质分类分列和分别汇集平衡，难以对支出项目和资金使用效益进行深入考查、追踪管理，透明度较差，不便于有选择的宏观经济控制，不利于经济效率的分析。另外，单式预算把不同性质的支出汇总成一个会计平衡表，不能清晰地反映各类公共商品的成本。二战前，大部分国家都采用单一预算形式。战后，西方国家陆续采用复式预算组织形式。目前，实行单一预算的国家有美国（联邦预算）等。（二）复式预算1复式预算的含义。复式预算是指将政府同一预算年度内的所有项目的预算收支按照预算收支科目以一定的方式划分为两个或两个以上的预算对照表中，分别编列，而形成的由几个分预算组成的一组预算。复式预算可采取双重或多重组成方式。复式预算通常是按不同资金的经济性质、来源和用途，分别从各个不同的侧面，准确、完整地汇编在不同的收支对照表上，以特定用途的收入来源，保证特定用途的支出项目，并使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系，以便于按资金性质进行预算管理。在复式预算中，几个分预算一方面相对独立、自成体系，各部分的预算分别以各自来源应付各自的支出，各自平衡；另一方面相互之间又具有内在联系、内容相互补充，预算的平衡相互关联，必须在一定的规则上相互流通，由此，共同构成一个科学、完整的预算体系。2“双轨”复式预算的一般分类。为了便于根据资金的来源分析各类资金的使用情况，复式预算最常见的划分方式是将预算划分为经常预算和资本预算两个部分。（1）经常预算。经常预算用于反映政府一般行政上的经常性收支项目。主要通过税收筹集收入来满足经常性支出，收方以各项税收为主，支方为各种公共服务方面的支出，以及政府行政经费支出。经常预算体现政府的社会管理和国家机器职能，也是一国政府的最低活动界限。经常预算一般不能有赤字，否则意味着政府财政收入陷入极度困境，以致于最基本的支出都无法满足。对经常性预算支出主要从合理使用、勤俭节约的角度进行监管。复式预算要求经常支出应该通过税收来满足，并且盈余可供使用。（2）资本预算。资本预算用于反映政府的资本投资，即通过借款筹措资金、公共资产运营而获得社会新生资产，并提供公共商品的财力培植计划。其中，资本预算收入反映政府投资及财产出售收益、经常预算结余收入以及收不抵支时的借债收入；资本预算支出包括为取得新生产的资产而发生的支出此支出是全国总投资的一部分，但折旧备抵和以前生产的这部分资产并不影响生产总量，却会涉及政府资产的定期估价。资本预算还可包括外援。3复式预算的特点。复式预算的特点有三点：一是以推动发展和增长为。一般理论分析认为，为添置资产而借款是可以接受的，所以预算赤字和盈余只与经常帐户有关；但借款收入如果用来弥补经常性支出的不足，就会减少净资产，从而使债务增长与资产增长不相匹配，因此，从净值方面看，必须区分创造资产的支出与不创造资产的支出。资本支出进行相对独立的预算管理就应该用借款来供应资本支出的需要，这有利于明确借款及其使用范围，简括地说明资本形成的情况，并且，由于资本或建设性预算支出主要考核投入、产出的情况，使得资本预算成为推动发展和增长的工具，因此，发展中国家资本预算的范围一般与发展计划相衔接。二是按资金性质进行有针对性的管理。复式预算打破了传统的收支统一平衡观念，也打破了预算的完整性原则，可能会给预算平衡增加现实的困难。但复式预算如果良性运行，又会促进预算平衡，因为复式预算可清楚地表现出哪个预算出了赤字，从而便于采取措施有目的地压缩支出，以减少预算赤字，并采取措施弥补赤字，因此，复式预算便于按资金性质的差异性进行有针对性的管理，提高预算资金的使用效益。复式预算的编制要求广泛应用较高的技术，如电子计算机的应用等。20世纪80年代，瑞典、英国等工业发达国家陆续停止使用复式预算，主要是因为国家对经济的干预由传统做法过渡到采用现代化宏观管理手段，即主要采用税率、利率、价格和产业政策等手段进行宏观调节，政府直接从事的资本性投资减少，无需再单设资本性预算。但英、美等不实行复式预算制的国家还是按复式预算方法，将支出按其经济性质划分为经常性开支和资本性开支两部分进行预算分析。 二、复式预算的理论基础复式预算的核心是建立相对独立的资本预算，根据经济学原理，资本应该具有增值的内在特性，因此，西方复式预算的理论基础在于资本预算不同于经常性预算、而具有不同的管理要求。但在公共财政模式下，构建复式预算的理论基础如下：（一）国家经济职能的实现方式是构建复式预算的起点国家职能的实现在很大程度上要通过政府财政活动来进行，而政府预算是一国政府活动范围与方向在财政上的集中体现。任何国家都具有社会管理和经济管理两大职能。在我国，由于生产资料的全民所有制现阶段还表现为国家所有制，其经济管理职能是双重的：即一般经济管理职能和特殊经济管理职能，两者在依据、范围、手段和目标上有着明显的差别。前者依据政权制定和颁布各项法律、法规，从外部来影响不同所有制企业的行为，以维护社会经济环境的合理有序；后者则通过控制产权从内部来影响所有国有企业的行为，以实现国有资产的保值增值。若将两者交叉混同，不仅会降低各自应有的效能，而且还会产生许多难以解决的矛盾，阻碍经济的发展。这两种经济管理职能分别对应于公共财政和国有资本财政，反映到预算上，就是分别对应于公共预算和国有资本预算。（二）国有企业与政府的双重关系是构建复式预算的现实条件国有企业与政府有着双重关系，一方面，作为独立的市场主体，国企对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，国企对政府的贡献，应通过向代表政府行使出资人职能的国有资产管理部门上缴投资收益来实现。在计划经济体制下，政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能高度重合，企业国有资产的最大问题是政资不分、政出多门、产权虚位，由此不可避免地产生了种种矛盾，如混淆税收和资产收益的界限，不利于资产收益的及时再投入；以社会目标冲击盈利目标，企业负担沉重；产权职能影响政权职能的发挥，政府经济管理方面的精力几乎全部用在管理国有企业上，以致政府无暇顾及其他所有制企业；微观干预过多，宏观调控不力等。由此导致国有资产运行效率低下和流失严重。通过将政府的两种职能分离，两种预算分列，从制度上保证了国有企业的经营自主权，有利于提高国有企业的效率，加强对国有资产的监管，减少国有资产流失。强调国有资本预算的独立性并不意味着要削弱国家财政的整体职能。国有资产管理部门是以国有资产所有者代表的身份向国有企业收取产权收入，进行资本投资，并编制资本预算的。因此，国有资本预算是国家预算的有机组成部分，国家财政的整体职能不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。（三）国有资产属性的差异形成构建复式预算的客观需要国有资产是一个大概念，可分为行政事业性资产、自然资源资产和以企业资产为主的经营性资产三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，不应将其简单地划归同一管理体制，纳入同一预算。1行政事业性资产。由于行政事业性资产主要由财政拨款形成，其基本功能目标与公共行政机构的业务密切相关，政资之间天然不能分开，且基本的财务、会计制度与企业财务、会计制度差异很大，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入公共预算的范畴。2自然资源资产。自然资源资产不宜纳入国有资本预算，原因有四：第一，这些资产在形成方式上一般是依照国家法律，如土地管理法、矿产资源法的有关规定，而不是经由政府的投资行为形成的；第二，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门；第三，这类资产的价值无法准确计量；第四，产权管理目标具有非盈利性。虽然有些自然资源项目如资源勘探、评价的管理及开发权、使用权的管理可适用利益最大化原则，但大多数自然资源的管理是以资源的可持续发展为目标的，如环境资源、人文资源。因此，自然资源资产的管理体制与一般的资本管理有所不同，应保持独立性。3政府投资的经营性资产。行政事业性资产之外政府投资形成的以企业资产为主的经营性资产，具有资本的特性，目的是为社会提供共同的生产和生活条件，受益对象的边界明确，便于设置排他机制，由此，这类资产需要、也能够进行保值增值。三、我国的复式预算模式建国以来，我国一直采用单式预算编制方式，近年的宏观经济分配格局以及财政收支结构发生很大变化，需要探讨复式预算的管理框架。（一）复式预算改革初期：双轨式预算的试行财政部1992年试编复式预算，但未能完全实施和推广，地方仍按单式方式编制地方总预算，预算组织方式仍在不断地探讨之中。1双轨式预算的基本框架。1992年试编的复式预算是将原有的单一预算按各种预算收支不同的来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分，由此形成双轨式预算。国家以管理者身份取得的税收等一般收入和用于维护政府活动的经常费用，保障国家安全和稳定、发展教科卫文农等各项事业和社会保障支出、非生产性基建支出、国家政权建设支出、价格补贴、其他支出和预备费、用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；国家以资产所有者身份取得的收入以及国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算，包括生产性基建支出、企业挖潜改造和新产品试制费、增拨流动资金、地质勘探费支出、支农支出、城市维护建设支出、支援不发达地区发展资金和国内外债务还本付息支出。双轨式预算将“吃饭财政”与建设财政区分开。2我国双轨式预算存在的问题。双轨式复式预算方案对推动分税制体制、税收体制、投资体制以及企业财务管理体制的改革起到了积极作用。但只在原有的收支规模的基础上对现行的预算收支科目按性质和用途进行划分，实践中逐渐暴露出一些问题。（1）政府收支活动反映不完整。双轨式预算试行中，有大量名目繁多的专用基金仍在预算外循环，由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离了财政预算监督，严重影响了财政预算宏观调控能力的发挥，也使国家预算不能全面反映政府的活动范围和方向。（2）债务管理滞后，资金运行的透明度差。由于国家债务收支的管理不统一，债务管理办法未进行大幅改革，因而债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明晰，缺乏透明度。（3）预算管理缺乏配套性。预算管理是一个有机的整体，当时的预算编制程序、部门和单位的预算和财务的编制方法等都没有按复式预算的要求进行改革，仅在预算科目的划分上进行一些技术性处理，而有关预算收支科目的分类设计、国库制度的改革和政府采购等预算支出管理方式的配套改革相对滞后，没有真正从运行机制上改变,使我国的复式预算制度未能发挥应有的作用。（4）复式预算的划分缺乏科学合理性。我国先行的经常性预算更多地是承认现状，而不是强调符合社会公共需要,只要是经常性的支出，财政就必须拨款。建设性预算中经营性和非经营性部分性质混合，未加区分，如地质勘探费、支援不发达地区建设等和社会公用事业都属非盈利性建设，与生产经营性建设支出合为建设性预算，建设预算中经营性与非经营性项目混合，不便于管理和调控。我国在19921997年间将预算分为经常预算和建设预算是在单式预算的基础上对当时的政府预算收支科目按性质和用途进行简单的划分，而从1998年将预算分为一般预算、基金预算和债务预算后，出现了性质上相互交叉、界限不清的问题。这种在原有计划经济体制的框架内设计的、简单的复式预算，只是财政部门本身在预算编制上所做出的技术性处理，所体现的也只是“一要吃饭，二要建设”的指导思想，各级政府部门尚没有进行有效的复式预算管理，无法适应市场经济体制改革的现实需要。因此，需要按照预算法的规定重新构建我国复式预算体系。（二）我国复式预算的目标模式：多轨式预算复式预算要求对政府以不同身份进行的收支活动加以区分，以便反映不同性质预算资金的来源和使用情况，对不同的预算资金采取不同的管理办法，从而更加有效地管理预算资金。我国各级政府复式预算的改革目标是逐步建立公共预算、国有资本预算、社会保障预算、债务预算和其他预算等功能互补的多轨式预算，各个预算都应规定各自的收入来源、各自平衡，形成相互独立的预算体系，但三种预算又密切联系，每一分支预算都是政府财政预算的重要组成部分，共同构成国家预算的有机整体。公共预算的收支具有非经营性，因此，广义的公共预算应包括狭义的公共预算和社会保障预算等子预算。经营性国有资本归入国有资本预算，反映财政在市场领域的营利性活动，克服市场关系与非市场关系通过政府预算混为一体的问题，从而理顺政府与市场的关系。第二节 公共预算的管理一、公共预算体系（一）公共预算的特点公共预算主要保证政府一般管理职能和事业发展的资金需要，满足政府和公共部门维持日常运转的需要。即：国家以社会管理者身份取得的收入，用于维持政府活动、保障国家安全、维护社会秩序、发展公益性事业等保证国家行政职能正常运转和社会公共、公益事业不断发展的政府预算。1公共预算的活动具有非营利性。我国复式预算的目标模式应分为两大体系，其中为市场提供公共服务的部分，应归入公共预算体系，使之只涉及市场失效领域，只进行非营利性活动。相对于我国现行的政府预算支出的范围而言，公共预算应该不再包括对私人部门和某些准公共部门的企业、事业单位的投资，设想的公共预算的范围没有涵盖国家财政现阶段财政的全部支出范围和介入的领域，而应该限于非经营、非盈利性的财政支出和公共投资。2公共预算以优化资源配置为主要功能。公共预算支出是以优化社会经济结构为目的，对经济资源进行再分配，其本身的需求也可拉动经济增长，为竞争性产业长期稳定增长创造良好的外部环境，从而在促进社会经济长期稳定增长中具有主导作用，因此，公共预算是国家的主体预算，也是整个国家预算体系的基础，对各分预算起着联络、协调和平衡的作用；其他预算属于辅助性预算，对公共预算起补充作用。3公共预算坚持平衡原则。公共预算是对已生产出的社会产品的纯消费，它与生产没有直接的关系，不能再生产出新的社会产品，因此，应严格按照收支平衡、不打赤字、略有节余的原则安排公共预算，贷款(债务)收入一般不得用于消费性支出。（二）公共预算的内容在我国，狭义的公共预算可以包括政府行政过程中的公共经常性收支预算和公共建设性收支预算两大构成部分。1公共经常性收支。公共经常性预算是指政府以社会管理者身份取得的收入以保证政府职能正常运转和维护社会公共利益的支出而形成的财力配置计划。公共经常性预算用于维持政府机关活动，维护社会秩序，保障国家安全，发展各项文教科学及社会公益事业，其收支的大体内容如下：收入主要是各项税收收入以及规费、罚没等其他收入；支出为保证政府职能正常运转的国家机关，保障国家安全、维持社会秩序的部队、警察及代表社会公共利益和长远利益的非盈利性领域中的经费，主要包括国家机关、科教文卫体、农林水气、地震、海洋、广电、公安、国防等部门的经费。2公共建设性预算。公共建设性预算是指用于公共性、非经营性的政府投资而确定的财力配置计划，一般适用于投资规模大、建设周期长，其价值难以通过市场增值的公共基础设施的投资。公共经常性预算的收支内容大体如下：收入主要包括城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、遗产税(应该尽快开征)、海域场地矿区使用费收入、专项基金征缴收入、土地批租收入、环保收入、经常性预算结转收入、项目使用收入、预算拨款收入、贷款收入和捐赠收入等；支出内容主要包括国防、教育、科研、卫生、环保、市政、水利、交通、能源、通讯、广播、电视等各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目的投入。公共建设性预算是各级财政的基本职能，财政资金供给必须以满足社会公共需要为前提，以提供社会公共产品、弥补市场缺陷和发挥宏观调控作用为目标，提供市场无法满足和无法有效满足的公共商品和准公共商品。二、公共经常性预算的内容及其管理方式（一）行政经费的管理行政经费是政府行政机关和类似行政机关的单位为社会提供一般公共服务所需要的经费。国家财政对行政经费支出采取“保证供给、厉行节约”的原则。行政经费的效率可通过民意调查或公民投票进行评价，并根据相关的财政财务制度，对行政管理支出进行考核。此外还应服从国家政治经济任务的要求。衡量行政支出规模的指标一般用行政管理支出占财政支出的比例表示；在控制办法上可对其规模规定一个具有法律效力的指标，并由司法和民意机关施行严格监督。 提高行政支出效率的途径：一是精简机构，合理定员定编。结合政府职能转变和机构改革，压缩机构人员，精减会议和文件，坚持勤俭办事，节省财政开支；二是严格财务管理制度，控制行政费用开支；三是净化行政管理费。逐年增长的事业性和社会保险性支出造成我国行政支出的“虚假”扩大，不利于国家宏观制约；四是健全经费定额包干制度。现实中经常会因为定额不健全、出现包而不干的局面，从而使预算失控，提高行政支出效率还必须健全经费定额包干制度，并切实控制追加预算的口子。（二）事业经费的管理1教科文卫体广事业费的管理。科教文卫体广等事业的发展可以提高和丰富人民文化生活水平，改善物质生产条件，培养有觉悟、有现代科学技术知识的代新人，科教兴国是我国经济发展的战略重点之一。（1）科技经费的管理。我国科技体制改革贯彻“稳住一头，放开一片”的方针，对科研经费进行分类管理。一是技术开发型项目推行技术合同制。二是社会科学研究课题和国家重大研究项目攻关实行基金制，如国家设立的社会科学基金，国家只拨给一定额度的事业费用以资助。三是对社会公益、技术基础、农业科研机构实行经费包干制，采用经费与任务挂钩等办法。四是国家重点基础研究专项经费实行课题制。五是多种研究类型的科研机构，其经费来源多种渠道解决，通过财政政策进行间接的资金投入，加大科技贷款力度。六是国家重大科技项目逐步推行招标制。七是对企业科技投入采取减税让利优惠；八是为高新技术建立风险基金。高新技术具有高风险与高收益的特性，应发挥政府组织和政策导向的作用，鼓励为高新技术产业的发展提供足够的资金支持。（2）教育经费的管理。一是基础教育以地方政府免费提供为主，非政府组织有偿性提供为辅，充分发挥个人投资的多渠道筹资方式。二是大学教育和职业教育实行付费制。此类教育个人收益率大于社会收益率，属于混合商品，因此可以由私人市场来提供。如果政府经营，也应通过收费来弥补成本。 教科文卫体事业资金筹集要注意合理性，一是以公共性程度确定政府财政的资金支持力度，对于满足社会公共需要所需的资金应主要由国家财政来提供；对其他事业单位或由国家供应部分经费或彻底推向市场；二是合理考察支出绩效。主要考核支出的实际结果与目标之间的差距。事业成果的表现形式多种多样，除关注数量外，更应关注质量。对科教成果还应考察其转化为现实生产力的状况。2农林水气支出的管理。农林水气支出直接构成农林生产的外部条件。财政对此类支出可采取如下方式：一是财政补贴制。例如对农民个人所种粮食采取的财政直接补贴方式，对粮食流通企业实行的补贴等；二是财政补助制，如对水利气象部门的事业费等采取财政拨款或补助。农林水气类支出的有些收益可以内在化，比如科研成果可采取有偿形式转让，有些活动可进行企业化经营，用市场效率的方式予以评估，其所需经费可由部门自己负担。（三）国家安全经费1国内公共秩序和安全支出。这是有关单位为社会提供国内公共安全服务、维护并稳定社会秩序所需要的经费，主要包括武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教，国家保密、其他公共安全支出。提供公共安全的单位往往具有执收执罚权力，并提供事关人们切身利益的公共商品，因此，一方面需要对其执收执罚过程中形成的收入实行收支两条线管理，避免钱权交易，维护社会公正和正义；另一方面，财政通过部门编制综合预算、切实保障基本公共安全的资金需要。2国防和外交支出。（1）国防支出。这主要是用于保家卫国、维护国家安全的军事武装性支出。国防费的性质：一是不直接用于生产，但消费社会财富，具有非生产性。二是形成财富生产的社会条件，保护人民生产与生活的安全。三是调节社会经济的循环周转，影响生产。 国防支出的合理规模缺乏明确的衡量指标，最低限度是必须保证国家有足够的军事力量抵抗外来侵略，保证国家领土和主权的完整。但是，由于可能侵犯之敌的方位，侵犯的程度、力量以及遏止某种侵犯所需的军事力量，都可较为准确地估算出来，并可量化为若干指标，因此，根据计划方案预算法可首先确定本国所需的军事打击力量规模，然后为此制定军事措施计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案，选定其中成本最小而效益最大的方案，最后，根据被选定方案所需资金，编制出国防支出预算。（3）外交支出。这是用于发展国际关系的交往性支出，包括外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。三、公共建设性预算的管理（一）公共建设性预算的管理方式公共建设性预算主要用于公共基础建设项目，其管理方式包括：1政府垄断方式，即由政府直接投资建设，直接经营和管理。公共提供、公共生产的经营管理体制在我国计划经济时期是一种普遍被采用的方法。这种方式下，企业由政府建、领导由政府派、资金由政府拨、价格由政府定，政府包盈亏。政府对基建的垄断性管理方式往往会形成一批政府垄断企业，而政府垄断企业往往缺乏创新的动力，政府搜集信息的动力不足，政府承担额外的责任具体事物，容易导致质差量乏、价格高的公共产品，资源浪费严重。因此，对基建投资项目的建设，政府除设立国有企业，对公共产品项目进行管理、经营和服务外，还可以充分利用企业、私人和国外资本融资投资功能，我国改革以来已逐步形成投资主体多元化的格局。2建设项目法人负责制。我国1996年起要求建设项目要明确投资主体，实行政企分开，投资所有权与经营权分离，由项目法人从建设项目的筹措、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产的保值、增值全过程负责，承担投资风险，从而真正建立起一种各类投资主体自求发展，自觉协调，自我约束，讲求效益的微观运行机制。这不仅是一种新的项目组织管理形式，而且是转换建设项目投资经营机制，提高投资效益的基础。国家可以参股、控股、联合投资、兼并等方式进行基建投资，并引导社会资金的投向，保证重点产业、社会急需项目和基础设施建设。国家预算可以直接投资或引导投资，或为投资创造基础条件等方式，促进基础行业发展。我国近年来建设项目法人负责制的基本程序是：政府决定某项目后，随即拨出一定的款项作为资本金组成项目法人，由该项目法人以政府的名义融资，然后统筹项目投资建设和经营还贷的全过程。3对项目实行多元化的融资方式。项目融资方式主要有：一是BOT(buildoperatetransfer)方式，由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营，在协议规定的特许期内，签约方的私人企业向设施的使用者收取费用，用于收回投资成本，并取得合理的收益。特许期结束后，签约方的私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。二是TOT(transferoperatetransfer)，即移交经营移交方式，指委托方(政府)与被委托方(外商或私人企业)签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益(现金流量)，一次性地从被委托方那里融到一笔资金，再将这笔资金用于新的基础设施项目的建设。经营期满后，被委托方再将项目移交给委托方。三是ABS(assetbacked securitization)方式，即以资产为支持的证券化。以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行高档证券来募集资金的一种项目融资方式。由于它以项目资产在未来一定时间内，可预见的现金流作为融资保证，且能够进入国际高档证券市场大规模融资，融资方式不是收购股权，不会改变原始权益人的股东结构，能在有效保护国家对基础设施所有权的基础上解决资金问题。此外，PPP(私人建设政府租赁私人经营)、BOOT(建设所有经营移交)、BT(建设移交)等都是国外新出现的基础设施项目融资方式。一般而言，公路、桥梁等类公共工程项目，通过提供使用或服务而收回投资或部分投资，在投资管理上可实行项目法人负责制；对不宜回收投资的工程项目，政府可通过补贴或购买服务的方式，帮助企业收回成本，从而调动企业参与公益性投资的积极性。4以招投标方式引入竞争机制。政府通过招标的方式，邀请所有的或一定范围的潜在供应商参加投标，按某种事先确定并公布的标准，从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种竞争制度。该制度具有公开、公正、公平和竞争性的特点，能够保证政府获得价廉物美的商品、工程和服务，降低基础设施的成本，同时减少腐败。招投标制度不仅仅在货物购买、建筑工程承包、租赁、技术转让等领域可发挥重要作用，而且在大型公共工程的建设和经营领域里也被世界许多国家广泛运用。政府通过招投标的方式授权企业投资、经营，并提出服务要求，激励企业提高工程质量、降低管理成本、提高服务水平，以便按期收回投资成本。（二）公共建设性预算的管理环节1公共基建项目的立项采取计划管理。基本建设影响国家产业政策、国民经济发展战略目标和国家宏观调控，因此，需要加强基建的计划管理。基建计划管理既是控制基建的总规模，合理分配投资结构的重要手段，也是保证完成计划、实现投资预期效果的重要条件。凡属国家规定为全民所有制的基建项目，不论是何种资金来源，都要纳入国家的基建计划。国家基建计划在基建总规模确定后，还要根据国家的投资政策，合理地分配投资。年度基建计划是确定基建任务，安排基建预算支出的年度执行计划。它确定计划年度当年的基建项目、进度要求的建设规模、投资方向、建设内容、建设进度、当年需要的基建投资额、投资构成、以及建成后能新增的生产能力等。计划所列的年度基建投资额是用货币表现的基建工程量，它反映了一定时期国家基建的规模，是安排当年基建预算支出的主要根据。2财政投资资金的供应实行拨贷并存方式。财政投资的范围应该在公共领域，但为了提高基本建设项目的投资效率，财政投资可根据项目的属性，在资金的供应方式上实行拨贷并存，分别管理和核算。（1）无偿拨款方式。适用于没有回收能力的非经营性建设项目。如属于社会再生产共同的外部条件的基础设施、大型公共设施建设。（2）贷款方式。这是指国家对基建投资以信用原则，采取有借有还的贷款方式，通过中国人民建设银行按国家计划对有关基建项目供应资金。我国传统的基本建设财政投资曾经采取无偿拨款方式，改革开放后，对实行独立核算，有还款能力的企业基建项目全部由预算拨款改为银行贷款。但由于政府投资具有非盈利性，这在极大程度上限制了对贷款方式的偿还能力，因此，根据基本建设项目的属性，采取拨贷并存、有偿贷款和无偿拨款方式相结合是较为现实的选择。3项目建设进程中强化建设单位财务管理。对建设单位需要配备专职基建财务管理人员，基建财务实行相对独立的管理。在平常，对建设单位费用实行定总量、按标准的双向控管办法；基建财务与一般经费账务分开，促使工程决算和财务月报统计制度的有效实施；对建设单位财务加强日常监督与定期检查，防止各部门层层滞留和挪用资金。在期终，建设单位财务管理应该包括建立竣工财务决算审批和年度决算签证制度，通过这项制度核减不合理开支，严格基建预算的约束。4建立“三算”审查制度，实行财政全程监管机制。“三算”审查制，即财政对项目建设过程中的工程设计概算、施工图预算和竣工决算的全过程进行评审，控制项目造价。由此，强化对财政基建支出预算的成立、执行、管理、考核等各环节和工程建设全过程的管理。执行中拨款和管理结合，控制项目造价结算环节。基建拨款除以支出预算为依据外，拨款进度要与工程建设进度适应，拨款比例必须与项目配套资金来源落实和到位比例相适应，财政可参与工程采购，进行项目年审，为资金拨付提供参考，在资金管理环节要建立建设资金来源审批制度，加强基建专户管理，建立健全基建资金“专户储存，专项拨付”管理制度，改变“重拨款、轻监督”的状况。5项目完工环节健全效益分析报告制。对基建项目，通过定期分析，及时、准确反映和分析预算投资资金的使用和效益情况，扭转投资领域热衷于分钱上项目的弊端。效益分析报告要以数据为依据，突出重点分析。包括进行投资情况和预算投资来源情况、投资效果和投资政策分析。效益分析报告要求高，内容多，有关数据收集的难度也比较大，需要逐步完善起来。第三节 社会保障预算的管理一、养老保险的制度体系养老保险是国家为化解公民老年风险而提供定期收入，为实现劳动者老有所养提供保障的社会保障制度。我国的养老保险制度自上世纪50年代初期开始创建，80年代开始进入快速发展时期，90年代开始实行社会统筹与个人账户相结合，在全国范围内建立了统一的基本养老保险制度。（一）企业养老保险制度城镇企业的社会化养老保险制度由企业基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三个层次构成，前者具有政府强制性，后两者具有自愿性。1.企业基本养老保险。这是适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、保证基本养老需要，形成权利与义务、保障水平与经济发展水平及承受能力相对应；行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设；实现管理服务“社会化”和规范化的企业养老保障体系。企业基本养老保险制度的运作方式如下：（1）部分积累制的混合筹资模式。现收现付就是退休人员在退休前本人没有任何养老金积累，退休后其所需的养老费用完全由在职职工负担，年轻一代养老代的代际转移模式。为了渡过人口老龄化高峰，我国从80年代中期开始探索，部分积累制，1991年基本养老保险实行社会统筹和部分积累相结合的筹资方式，即现职职工要为将来退休积累部分养老金。（2）基本养老保险费用由单位和个人共同负担。职工个人按不低于个人缴费工资基数的一定比例缴费；企业按职工工资总额的一定比例缴纳基本养老保险费，企业缴费比例由各省级政府确定，为了一般不超过本企业职工工资总额的上限比例。（3）个人账户和社会统筹账户相结合。基本养老保险个人账户包括：职工本人缴纳的全部或部分养老保险费；从企业缴纳的养老保险费中按规定划转记入的金额以及储存额的利息。个人账户储存额尚未领取或未领取完的余额中的个人缴费部分，按照规定发给职工指定的受益人或法定继承人；企业缴纳的养老保险费部分（或全部）归入社会统筹基金。（4）基本养老保险实行省级统筹。省级统筹分两步实施：第，建立省级调剂金制度，即各市县将基金收入按一定比例上解省级社会保险机构，由省级社会保险机构根据各市县基金收支情况进行余缺调剂。调剂金比例由各省自定，原则是确保养老金能够足额发放。第二，实现三个统一，在各省、直辖市范围内，统一企业缴纳基本养老保险费的比例，统一管理社会保险经办机构，统调度使用养老保险基金。（5）推进社会化管理进程，基本养老金的计发由财政兜底。达到法定退休年龄且缴费满规定年限者，其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持。国家根据工资增长和生活费用提高的情况，定期增加退休人员的基本养老金。将养老保险基金由差额缴拨改为全额缴拨。过去养老金由退休人员所在企业发放。目前劳动保障部已委托银行和邮政储汇局，通过其服务网点直接向享受养老保险待遇的企业退休人员发放养老金，这种社会化发放养老金是无偿的服务。2企业补充养老保险: 企业年金。企业补充养老保险是指由企业在参加基本养老保险并按规定履行缴费义务的基础上，根据自身经济实力，按国家规定自愿为本企业职工所建立的一种非强制性的辅助养老保险险种，这种雇主责任计划鼓励个人也负担一部分费用。企业补充养老保险费实行全额个人账户制，不设立共济基金。单位和个人供款实行完全基金积累模式，个人账户归个人所有。职工(雇员)退休后可以一次性领取个人账户积累额，也可以分次领取。职工流动时，个人账户基金随同转移。国家鼓励有条件的企业建立职工补充养老保险，并在税收上给予一定优惠政策。补充养老保险的好处：一是对国家而言，通过建立补充养老保险可以进一步完善国家多层次养老保险体系，调节区域经济水平的差异性所带来的养老待遇差异；有利于促进社会的稳定和经济的持续发展；有利于分散保险责任，适应人口老龄化的需要。二是对企业而言，作为对员工的一项福利措施，可增加企业薪酬方案对优秀人才的吸引力，在规定限额内还可享受延迟纳税待遇,有利于建立激励机制,增强企业的凝聚力和竞争力，促进企业发展、经济效益的提高。三是对企业员工个人而言，账户在规定限额内可在税前扣除，享受延迟纳税待遇,能更好地提高和改善退休后的养老待遇水平，提升生活质量，减少后顾之忧。企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险，即由企业退休金计划提供的养老金。其实质是以延期支付方式存在的职工劳动报酬的一部分或者是职工分享企业利润的一部分。2004年，我国有效地统一了全国企业年金的实施方法，从制度上规范了企业年金的运行程序，并规定参加基本养老保险并依法履行缴费义务的企业才可以建立企业年金，可见，企业年金的性质是补充养老保险，建立的前提之一是参加社会基本养老保险。企业年金当事主体之间主要表现为相互制衡的信托关系和委托代理关系，实现了年金管理安全第一的原则。相对于社会基本养老保险而言，企业年金注重效率优先。我国目前规定企业年金基金必须存入企业年金专户。企业年金基金财产独立于委托人、受托人、账户管理人、托管人、投资管理人和其他为企业年金基金管理提供服务的自然人、法人或其他组织的固有财产及其管理的其他财产。在企业年金受托人与委托人之间建立了明确的信托关系，受托人成为负责年金基金管理运营的受托责任主体，对企业和职工承担最终的法律责任。社会基本养老保险的个人账户运作方式和企业年金类似，都是采取完全累积的方式。在将来企业年金运作规范成熟之后，社会基本养老保险的个人账户部分有可能并入企业年金，成为企业年金中“强制性缴费”部分，那么在员工的退休收入来源中，企业年金将占到更高的比重。企业年金是我国养老保障制度的重要支柱之一，与作为国家养老储备基金的全国社保基金、基本养老个人账户基金以及未来将要建立的区域养老金一起，共同构成我国多支柱养老保障体系。3职工个人储蓄性养老保险。这是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户，并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，本息一并归职工个人所有。实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担；有利于消除长期形成的保险费用完全由国家“包下来”的观念，增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性；同时也能够促进对社会保险工作实行广泛的群众监督。个人储蓄性养老保险可以实行与企业补充养老保险挂钩的办法，以提高职工参与的积极性。（二）国家工作人员的养老保险制度1计划体制下的离退休制度。我国国家工作人员养老制度是沿用计划体制下的退休制度，即：国家机关和事业单位工作人员养老费用由国家或单位负担，个人不用缴费；养老金给付以本人工资为基数，按工龄长短计发。离退休养老制度的具体做法如下：一是国家机关公务员退休后基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级别工资按比例发给。二是事业单位工作人员退休后按职务工资和津贴两项之和的定比例发放。三是离休干部的离休费和生活补贴制度。离休干部是指建国前参加中国共产党领导的革命工作的老干部。落实好老干部的各项生活待遇和福利保障，对维护改革、发展和稳定大局具有重要的现实意义。1982年建立离退休制度以来，老干部离休费包括100原工资，离休后按国家规定增加的离休费，以及国家明确应计入离休费的各项生活补贴等。离休费发放的总原则是：老干部离休后按国家规定标准按时足额发放离休费。2离退休养老制度改革的必要性。我国成为世界贸易组织成员以后，行政体制的改革日益紧迫，需要进行机关事业单位养老保险制度的改革。（1）为人才的流动解决后顾之忧。人才最优配置要求允许人才自由流动，自主择业，因此，需要在企业和机关事业单位之间建立一种保险金相互转移的机制。（2）改善公务员素质。废除公务员终身制必须以完善的养老保险制度为前提；机关事业单位较高的退休待遇水平使高素质的公务员不因羡慕企业单位的高工资而流失，吸引更多的优秀人才到公务员的队伍中来，从而提高公务员的整体素质。（3）减轻财政的负担。近20年来，支付退休人员的退休金占了财政支出很大的比例，随着人们生活水平的提高和平均寿命的延长，财政的负担也越来越重。必须建立由个人、国家共同负担的养老保险制度，同时设立社会保障基金管理委员会，保证基金具有较高的增值率，尽早建立一整套多元化、运作良好、保值增值的机关事业养老保险制度。（4）增强公务员的风险意识。机关事业单位新养老保险制度的费用由个人、国家共同负担，人人都必须为自己今后的养老尽一份力，而不能完全依赖国家，公平和效率相结合，多投多保，每个人的参保工资基数、参保时间、个人账户的增值都与其今后的退休待遇水平息息相关，增强了每位干部职工的风险意识。（5）反腐倡廉的需要。较低的工资水平和退休待遇可能使某些人利用手中的权利而谋一己之私利，走上违法犯罪的道路，影响政府的形象，阻碍社会主义现代化事业的顺利进行，给予公务员较丰厚的退休待遇可减少腐败。3.机关事业单位养老制度改革：由离退休制向养老保险制转轨的实践探索。（1）财政、个人共同缴费，共济与个人账户相结合的部分积累型，缴费和待遇脱节的保险模式。1996年，深圳市机关事业单位的社会养老保险制度较好地实现了由原来的退休制度向养老保险制度的过渡，其特点是：保险模式为共济与个人账户相结合的部分积累型，缴费和待遇脱节。一是由财政、个人共同缴费，缴费的比例按投保工资的一定比例确定，其中，部分按比例进入个人账户，部分进入共济。二是仍沿用计划体制下的按工龄来计算退休待遇的办法，只是发放的途径由原来财政全额支付，改为一部分由社会保险基金支付，一部分仍由财政支付，退休待遇水平保持不变。三是个人账户的增值问题。个人账户的资金计算利息；投资时当年获得的各项收益，扣除计算的利息后，其剩余部分按一定比例分别用于职工个人账户增计利息、留作投资风险准备金、计入共济基金三方面，其中，建立个人账户相当于退休金的预提，如果个人账户不能做到很好的增值，跟不上工资增长的幅度，最后的负担还将转化到财政头上。（2）单位和个人共同缴费；退休待遇在原有基础上加发个人账户的保险模式。1997年，湖南省益阳市进行机关事业单位养老保险制度改革，开始实行单位和个人缴费制度。2004年7月，大连市事业单位开始运行单位和个人共同缴费机制，退休待遇在原有基础上加发个人账户养老金，直至职工本人的个人账户储存额支付完毕为止。（三）农村的养老制度1我国农村主要以家庭养老为主的传统模式应逐步向现代社会养老保险制度转变。我国传统的农村养老主要靠延续了千年的子女赡养或靠自己长年的积累，对老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇，实施吃、穿、住、医、葬“五保”；采取分散供养、集体供应、统筹供养、划定供养、由组织代耕等办法；集体供养确有困难的，由国家给予临时或定期救济，以保障他们的基本生活。改革开放以后，家庭小型化、农村生产要素由农业向非农产业流动，农村青壮年劳动力向城镇转移，不断加快加剧的人口老龄化等因素和计划生育政策的贯彻实施，单纯依靠子女养老、以土地为依托的保障和以集体经济为基础的面小单一的农村社会养老保障制度已不适应经济和社会发展的需要，在我国有条件的地方逐步建立和推行农村社会养老保险制度已势在必行。2现代社会养老保险制度的运作方式。农村养老保险制度建设的基本原则是保障水平要与农村生产力发展水平和各方面承受能力相适应；保障方式是农村社会养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救济等方面相结合；以家庭保障为主，同社区保障、国家救济相结合，坚持政府组织引导与农民自愿相结合的办法，发展多种形式的养老保险；实行权利与义务相对等；建立自我保障为主、储备积累的机制。目前我国城镇社会保障基金筹集的主要方式是社会统筹和个人账户相结合的模式，农村养老保险采取个人缴费和集体补助相结合的办法，实行个人账户完全积累式。如果集体经济实力比较雄厚，可以适当加大集体补助的比例，使村、镇集体更多的分担起保证居民老有所养的责任，减轻家庭和国家的负担。根据1995年民政部的农村社会养老保险基本方案建立起来的农村社会养老保险制度，特点如下：（1）资金筹集以“个人交费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”。如河北省适龄的农村从业人员，可以缴纳养老保险费，其所在单位还应给予不低于其参保数额的一定比例的补助。（2）“建立个人账户