重庆市污染场地环境管理措施研究-X-252010-10-20

重庆市污染场地环境管理措施研究重庆大学化学化工学院中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室重庆市环境保护局二零一零年十月主要内容：1、主要发达国家有关污染土地的管理策略 22、国外污染土地开发管理总结 133、国内城市土壤污染控制与管理现状 164、重庆市污染场地环境管理办法增补与修订 221. 主要发达国家有关污染土地的管理策略1.1. 美国污染土地开发与管理1.1.1 美国污染土地开发与管理的法律法规体系早在20世纪30年代，美国国会参众两院就通过了土壤保护法，60年代又相继颁布了联邦危险物质法(Federal Hazardous Substances Act)和固体废物处理法（Solid Waste Disposal Act）。从20世纪70年代中期开始，针对污染土地（国外多称为棕地（Brownfields），是指已开发、利用过并已废弃的土地，通常受到工业生产的污染）造成的污染越来越严重的情况，美国从危险废物管理角度对受污染的土壤进行控制和管理，并制定了一系列非常严格的法律法规。美国的土壤污染防治法律主要是综合环境反应、补偿和责任法(Comprehensive Enviormnental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)又称超级基金法(Superfund)。超级基金法主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地、厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者，以追溯既往的方式承担法律上连带严格无限责任；制定了“危险登记评估体系”和“国家优先名单”的运作模式，并建立了超级基金以资助“棕地”的管理和修复；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局（EPA）依据超级基金法实施整治行动时具体程序。在“超级基金法”颁布后，针对棕地治理过程中出现的新问题，美国又陆续颁布了一些修订版和补充法案，如超级基金增补和再授权法案(Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA)以及小企业责任免除和污染土地复兴法案或棕地复兴法案(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，棕地复兴法案阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕地开发提供了法律保障。与棕色地块相关的政策和立法如下： 1965年：美国国会制定了固体废物处置法（Solid Waste Disposal Act），该法是一部全面控制固体废物对土地污染的法律，目的在于预防危险物质危害人体健康和环境。1976年：资源保护和回收法(Resources Conservation and Recovery Act， RCAR)是对1965年固体废物处置法的修订，是为了保护人类和环境健康，减少废物的产生。 1977年：国会通过了社区再投资法案(Community Reinvestment Act. CRA)，要求银行、慈善机构、各类贷款人增强在那些中低等收入社区的投资力度，从而减缓和避免这些社区的败落。 1980年：联邦政府颁布了综合环境反应、补偿和责任法(Comprehensive Enviormnental Response，Compensationand Liability Act，CERCLA)又称“超级基金法”(Superfund)。该法规定包括土地、厂房、设施等在内的不动产的污染者、所有者和使用者，以追溯既往的方式承担法律上的连带严格无限责任。 1980年：危险废物设施所有者和运营人条例（Hazardous Waste Regulations），该条例是一部实施细则，详细规范了危险废物处理、贮存和后续管理等各个环节，控制固体废物处理、处置对土壤的危害。1984年：固体废弃物处置法修正案（The Hazardous and SolidWaste Amendment of 1984, HSWA），增补地下储罐管理专章。规定了地下储存罐的报告制度，地下储存罐的泄漏、监测、事故预防和补救措施。 1986年：联邦政府颁布了超级基金增补和再授权法案(Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA)，对超级基金进行增补，规定允许土地所有者在事实或推定不知情的条件下获得污染土地产权时，通过声明“无辜污染土地所有者”可以免除责任。 1986年：美国国会通过了紧急规划及社区知之权利法（Emergency Planning and Community Right-to- Know Act），设立了新的咨询机制。 1993年：美国国家环境保护局 (U.S. Environmental Protection Agency，EPA)出台了棕地经济开发行动，(The Brownfields Economic Development Initiative, BEDI)标志着对棕地采取具体行动的开端。 1995年：EAP制定了棕地行动议程（Brownfield Action Agenda），号召多利益方的共同参与。 1996年：美国各州发起了志愿清洁计划(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)制定了清洁的标准，并对整个棕地的清洁工作起监督作用。 1996年： EPA联合各类贷款人、律师、宗教领袖，发起召开了棕地全国会议。1997年：克林顿政府发起并推动了棕地全国合作行动议程(Brownfields National Partnership Action Agenda)，为政府、企业的合作提供了框架。1997年：联邦政府通过了纳税人减免法案(Taxpayer Relief Act)，包括一项促进棕地清理和开发的税收激励政策。2000年：作为对1995年到1997年棕地行动议程的综合，EPA出台了正式的棕地经济振兴计划(Brownfields Economic Redevelopment lnitiative, BERI)。该项计划授权各州、社区和各类买下棕地的产权所有者(stakeholder)协同工作，对棕地进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。这项计划总结了恢复棕地经济活力的四项关键行动。2002年：布什政府签署了小企业责任免除和污染土地复兴法案或棕地复兴法案(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，授权每年拨付2.5亿美元用于棕地的资金援助。并对棕地周边土地所有者及未来购买者的责任作了限制。1.1.2 管理机构与职能设置棕地治理的参与者从联邦到地方，从政府部门到私人组织，数量众多；其所使用的手段，从政府的政策和立法、财政支持，私人企业的投资、非赢利组织的沟通协调到个人的志愿参与等等不一而足，呈现出污染土地治理的多元化和多样化的发展趋势。1) 联邦政府美国环保署(AEP)是棕地治理的主导机构，主要负责对棕地进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。2000年10月，作为对1995年到1997年棕地行动议程的综合，EPA出台了正式的棕地经济振兴计划(Brownfields Economic Redevelopment lnitiative)。该项计划授权各州、社区和各类买下棕地的产权所有者(stakeholder)协同工作，对棕地进行合理的评估、清洁和可持续的再开发利用。这项计划总结了恢复棕地经济活力的四项关键行动。 对棕地的评估论证给予资助。至计划出台时止，EPA以两年为期限，每个区域资助20万美元，共计资助了360多个棕色地块。这些资金被用于对棕地进行评估，并通过试验找到清洁和振兴不同区域棕地的模式，在此过程中将社区小组、投资人、贷款人、发展商及其他有影响的主体联系在一起。 明确责任。EPA有一整套的方法来分清治理过程中贷款机构、市政当局、棕地的产权所有者、发展商、地块预期的购买者的责任。例如，EPA可以同棕地的预期购买者达成协议，签署一份合约，不追究购买者对已存在的污染的责任。 工作培训。给每个地块两年资助20万美元，用于训练被污染社区的居民从事清洁棕地的工作，并为将来环境领域里的就业岗位进行人员培训。 给清洁工作的贷款项目。贷款基金给棕地的环境清洁工作提供贷款和资助，给每个地块的资助数额在五年内可达50万美元。2) 州政府各州发起的志愿清洁计划(Voluntary Cleanup Programs，VCPs)，制定了清洁的标准，并对整个棕地的清洁起着监督作用。在联邦政府启动全国合作行动议程之际，全国就已有30多个州有了这样的清洁计划。州政府通过清洁计划，以特定的政策承诺鼓励私人自愿参与棕地的清洁行动。对已经由私人部门清洁的地块，由州政府颁发证明已完成清洁的证书，不会要求清洁者承担更多的义务。在这方面，各州和EPA建立了良好的合作关系。早在1996年底，EPA就与相关各州就VCPs达成了协议，并签署备忘录。协议规定在1997财政年度，由EPA筹集资金改善和增强各州启动和执行清洁计划的能力。备忘录在州与EPA之间进行了工作的分工，各州与EPA共同商定一个基本的标准，EPA将据此评估各州实施VCPs的能力；如果州政府要申请得到联邦政府在其建立和实施VCPs方面的财政资助，就必须接受EPA的评估。3) 地方政府和社区地方政府和社区是推动联邦政府关注棕地问题并对此提供帮助的主要力量。各地方认为，应对由棕地带来的社会和经济问题，除EPA的政府行为之外，还应高度重视建立公共对话机制。这个公众的参与机制以社区讨论为基础，确保环境的清洁行动和结果应该有利于区域经济的振兴。各地方政府和社区尤其强调对于棕地的治理决不仅仅是联邦、州或地方政府的事务，而应该是各级政府同私人机构、非政府组织和地方社区的共同任务。在这个过程中地方社区表现出了强烈的参与意识和分享治理收益的愿望。4) 非政府组织在棕地治理的过程中，各种商业集团的活动一直很活跃，它们成立了许多新的公司，投资于棕地，期望这些投资能给他们带来积极的回报。私人基金也在努力地支持这项改革计划，买下棕地的那些基金在全国各地支持和承办了各种各样的会议、现场会和研讨班。联邦政府早就认识到必须充分调动民间的力量，才能顺利推进棕地的治理进程。1996年9月，EPA联合各类贷款人、律师、宗教领袖，发起召开了棕地全国大会，吸引了一千多人参加。特别是在地方层次上，非政府组织的参与已经成为提高各种项目效率的重要方式。1.1.3 超级基金的运作方式美国EPA认为土壤污染评价或评估是治理和恢复污染土壤中最为基础的技术工作和手段，认为是决定污染土地能否被决策者、开发商、及社区和居民考虑实施开发的关键环节。超级基金运作的方式为：在一系列整治程序前，首先经污染场地的初步评估、场址的调查决定各污染场址优先整治排序，然后进入正式的整治程序。超级基金从污染场址的发现到清除列管名单，设计了一套操作流程。1.1.4 环境责任的认定和资金来源美国在土壤污染赔偿和治理资金的筹集和管理中建立了一种有效的资源筹集和管理方式“超级基金”。美国通过对石油原材料产品和特定化学产品征税建立超级基金，初期征集到16亿美元，用以资助“棕地”的管理和清洁。该法案规定，受污染土壤的治理费用由发生危险物质泄漏的设施的所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人承担。在无法使上述主体支付费用的情况下，治理费用由危险物质信托基金，即“超级基金”承担。治理费用的承担者对治理费用负有连带责任。此外，市场机制是治理污染地块的有效手段。为了促进受污染土地的开发利用，美国环保局采取了经济激励手段，包括：为防止地下水的污染发生（在场地的清理和再开发之前）提供补偿、税收优惠、低息贷款、基金援助等。1.1.5 改善治理的方式在棕地经济振兴过程的不同阶段，美国的棕地行动议程表现出了不同的治理理念和方式，这些方式主要有以下四种。1) 合作。对于政府而言，成功的棕地清洁和复兴行动必须经常与各类民间组织，尤其是棕地的产权人保持交流与沟通。合作的形式包括会议、现场会、协议、技术转让，以及其它进行联系和共同工作的方式。2) 合理化。不断的改革和制度创新是棕地环境清洁和经济振兴的基础。改革包括对组织机构内部的政策规定进行经常性的评价和改善，以鼓励棕地的治理行动，清除经济振兴的障碍，如合理化的渠道发布指南、修订政策和规定甚至建议修改相关法律等。3) 研究。环境的保护和区域经济的复兴需要大量的数据和信息，供决策者参考。相关的研究就是要满足这方面的需要，如进行技术方面的研究，数据的搜集和分析，以及设计举办公共论坛，以便了解公众对棕地治理的需要和期望。4) 制订以社区为基础的计划项目。这些项目是合作、合理化以及研究的成果在地方层次真正落到实处的方式。全国棕地行动议程的中心环节之一就是在全国范围内挑选出示范社区，以展现棕地治理方面进行各方协作的成效。这些项目还包括在查清残留污染物、评估、清洁、土地开发以及培训相关工作人员方面提供贷款和奖励。实践证明，这些支持对于帮助社区与其它组织实施棕地治理起到了很大的作用。1.1.6鼓励利益相关方积极参与由于棕地重建存在着环境、经济、社会等问题，要实现棕地重建的总目标，单纯依靠市场机制或者政府行为，并不能解决不同地区、不同领域的复杂的城市社会经济问题。这要求政府和各利益人（投资者、土地所有者、开发商、咨询者、社会组织、技术提供者和财政部门等）沟通协调并最终达成一致。美国出台了许多政策措施，动员社会各方力量和资源共同参与棕地的清洁、利用和再开发，取得了良好的成效。如美国的棕地重建项目很多是由政府与私人投资联合开发的，形成了“双赢”的局面。对于政府来说，资金的投入使废墟变成了充满生机的土地，由此创造了大量就业机会和税收，污染土地的治理也减少了对人民健康的危害与威胁，而且预计未来的零售税收将给政府投资带来很高的回报。对于开发商来说，政府提供的补偿大大地减少了投资，从而降低了污染土地开发的风险。 1.2 日本污染土地开发与管理1.2.1 日本污染土地开发与管理的法律法规体系1) 土壤污染的法律体系日本是最早在土壤保护方面立法的国家，为了解决日本日趋严重的土壤环境污染问题，日本环境省于2002年制定了土壤污染对策法，在土壤污染防治法出台之前，日本先后制定了基于农用地、有毒有害化学物质、水质污染(与地下水相关的部分)防治法而建立的土壤污染对策体系，颁布了农用地土壤污染防止法律土壤污染环境标准关于土壤地下水污染调查对策方针Dioxine 类物质对策特别措施法等一系列法律，确立了预防对策和恢复对策的一系列措施。2002年日本制定了土壤污染对策法，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等活动时产生的土壤污染进行了约束。进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。土壤污染对策法的颁布实施，在不同层面产生了积极意义，尤其时污染区登记簿自由查阅制度，更是激励了工业界人士采取污染防治措施控制对土壤的污染，积极参与工业用地土壤调查，自愿采取防止污染土壤的措施。2) 相关土壤污染政策和立法1970年：修改了环境污染控制基本法，增添了土壤污染环境管理，作为与大气、水污染防治同等重要的内容。1976年：颁布废弃物处理与清扫法强化废物最终处置标准，防止废物污染环境。1986年：环境厅制定了关于城市土壤污染的暂行对策方针，其目的是为了判断国有土地转换中土壤是否已受污染，或者对污染土壤进行改善的对策，提出要求。1987年：修改了公害防治事业团法，对市区土壤污染的防治提供长期的低息贷款。1989年：水污染防治法修订中增加了禁止含有有害物质的废水向土壤渗透的条款，以保护土壤和地下水，免遭有害物质污染。1991年：日本环境厅颁布实施了土壤环境标准，1994年针对城市土壤污染对已颁布实施的土壤环境标准追加了15项污染物控制指标。1992年：制定了国有土地土壤污染对策指南，规定以土壤环境标准所列污染物为对象，进行调查和评价。1996年：修订了水污染防治法，创立设定净化地下水措施命令制度。1999年：日本环境厅制定关于土壤、地下水污染调查对策方针，对所出现的污染地点进行调查；颁布了Dioxine类物质对策特别措施法；制定了因Doixine类物质而引起的土壤污染的环境标准。2000年：东京都政府12月修改了有关法规条例，房地产开发商有义务提供住宅建设项目用地污染情况的调查结果。2001年：修订土壤污染环境标准(追加氟和硼2项监测指标)。2002年：土壤污染对策法(Soil Pollution Countermeasures Law)颁布，依据该法，土地所有者有义务对土壤污染做调查并采取对策。2003年：1月份日本国土交通厅推出房地产估价新标准，在房地产价格要素中增加了“土壤污染有无及其状态”的因素。该标准强制土地所有者清除土壤污染；2月份MHI (Mitsubishi Heavy indusrties，LTD)启动了日本全面的土壤污染调查。1.2.2 日本的环境基本法中规定的费用负担与财政措施日本早在70年代就修改了环境污染控制基本法，把土壤污染防治作为与大气、水污染治同等重要的内容，设立了独立的立法章节。该基本法第七节中规定了污染防治费用负担与政措施。2003年1月日本国土交通厅推出房地产估价新标准，该标准强制土地所有清除土壤污染。不论污染者是否明确、有无资力，土地所有者都承担补充责任，承认无过失责任和溯及责任（即不论其行为是否有过错，均应该承担责任），但是在污染者之间无特别联系的情况下，不采用连带责任，这些观点与美国级基金法有所不同。1）原因者负担：第37条，由国家或地方公共团体，为迅速防止发生公害等问题所需采取措施的费用，适当而公平地分担给企业一部分或全部。2）受益者负担：第38条，在实施自然环境保护时，国家和地方公共主体应采取必要的措施对该受益者课以负担实施其事业所需费用的全部或者一部分。3）对地方公共团体的财政措施：第39条，对于地方公共团体用于制定和实施有关环境保护政策的费用，国家应采取必要的财政上的措施及其他措施。4）国家和地方公共团体的合作：第40条，国家和地方公共团体在采取每项有关环境保护的措施时，都应当互相协助。1.3 加拿大污染土地开发与管理1.3.1 加拿大污染土地开发政策、方针和立法从20世纪80年代末期开始，加拿大环境委员会(Canadian Council of Minister of the Environment，CCME)对污染土地问题就非常关注。1989年，加拿大环境委员会正式承认，有必要制定一个全国统一策略来对加拿大污染土地进行分类及清理，并建立了为期5年，投资为2.5亿加元的国家污染场址修复计划(National Contaminated Site Remediation Program，NCSRP)。总体而言，这些工作主要集中于两个方面：一个是污染责任的分配；一个是污染土地的评估和修复。1.3.2 污染土地的责任分配1993年召开的CCME会议上，该委员会批准了“污染场地责任核心小组”(Core Group on Contaminated site Liability)提交的“污染土地责任报告加拿大统一行动建议原则”(Contaminated Liability ReportRecommended Principle for a Consistent Approach Across Canada)，这13条原则，为加拿大各级政府污染土地管理提供了一个指导性框架。1) “污染者付费”原则是制定污染土地修复政策和法律的首要原则。2) 在制定污染土地修复政策和法律时，各级政府要力求满足于“公平”原则。3) 污染土地修复过程中，要实现“公开”、“可达性”以及“参与”原则。4) 基于不应存在“不当得利”观点，污染土地修复政策和法律的制定要体现“受益者付费”原则。5) 污染土地修复政策和法律的制定要综合考虑环境、健康和经济利益，体现“可持续性发展”原则。6）应扩大“潜在责任人”的界定范围。7）修复法律中有必要提供权利和方法回收那部分由于私人原因导致污染土地修复而花费的公共资金。8）为促进污染场地的有效清洁和责任的分担，各级政府要特别重视过程的设置。9）基于相关责任人特定的环境条件，污染责任分担过程中要建立因素清单来划分污染责任。10）各级政府可采用选择性纠纷解决程序(ADR)来解决污染土地责任问题。11）各级政府基于人体健康风险和环境风险判断是否为污染场地，公众也有必要参与这一过程。12）污染场地清洁达到规定标准后，权威机构要颁发合格证书，证明污染场地的清洁符合当时的标。13）基于土地利用和场地特点建立污染场地清洁基准，其制定过程要完全实施公众参与。1.3.3污染土地的评估和修复理念CCME基于已有的土壤和地下水标准，按照不同功能分区(农业用地、居民住宅用地和公园停车场、商业用地、工业用地四种土地利用类型)对土壤中污染物质的含量进行限定。建立了污染场地环境质量暂定标准(The Interim Canadian Environmental Quality Criteria for Contaminated Sites)，为推行NCSRP提供现行一般的标准。此外，为了使制定标准的过程公正客观，CCME又补充了一系列方法对污染土地进行评估。1) 发展建立了基于生态与人体健康影响来源的污染场址土壤质量判断基准;2) 建立了基于风险的土壤污染评估方法;3) 讨论建立了特定场地土壤质量修复行动导则。此外，CCME对于污染土地治理和开发采用“国家分级系统”National Classification System)。“国家分级系统”是一个筛选方法，评估场址对人体健康与环境有无立即或潜在造成负面冲击的可能性。待场址被分级，就可以排列需要修复作业场址的优先次序了。经国家分级系统所判定的高度优先性场址，会优先进行修复作业。1.3.4棕地调查登记制度的建立加拿大各联邦实行了污染土地（涉及棕地）的档案和登记制度。如不列颠哥伦比亚省要求将土地的档案随同土地开发方案一起递交给规划部门。土地档案中包括一份关于土地历史情况和相关污染问题的标准调查表。为了对已知污染土地的未来使用者提供保护，该省要求对污染土地进行登记。在安大略的一些城市也已经开始编制污染土地清单。1.4 澳大利亚污染土地开发政策、方针和立法澳大利亚环境法很多，但主要是一些单项立法，综合性环境立法较少，属于“大环境法”的模式。澳大利亚环境法按其内容可以分为四大类：一是有关环境规划和污染防治的法规，包括土地利用规划、环境影响评价、危险物品控制和污染防治等法规；二是保护自然遗迹和人文遗迹的法规；三是开发、利用和管理自然资源的法规；四是在相关法规，如职业安全、劳动保护、消费者权益保护和刑事法律中有关环境保护的规定。澳大利亚联邦有关土地的环境保护法律主要有：海洋和淹没土地法(1973年)； 国家拨款(自然保育、土壤保育)法(1974年)；矿物(淹没土地)法(1981年)。地方有关土地的环境保护法(包括6个州、2个区和首都的环境立法)主要有： (以新南威尔士州为例)土壤保育法；土地委员会法(1976年)； 土地与环境法院法(1979年，1983年修订)等。澳大利亚非常重视公众参与制度，并且在技术层面上给予了大力支持，如微灌技术、卫星技术等，另外，澳大利亚很重视从整个生态维护的层面进行土壤污染防治，如对国内某些区域土壤通过设立保护区的办法进行重点保护。1.5 英国污染土地开发与管理1.5.1 英国污染土地开发政策、方针和立法英国为一工业长期发展的国家，有很严重的土壤及地下水污染问题。从20世纪中叶开始，英国就陆续制定相关的污染控制和管理的法律法规。20世纪70年代后，英国的立法指导思想逐渐转为通过制定标准来避免产生环境问题的污染预防，立法主要遵循可持续发展、污染者付费、污染预防三个基本原则，并且据此形成了环境影响评价体系、综合污染控制和环境管理标准。依靠和运用法律手段特别是采用环境标准是英国环境控制体制的核心，并且形成了一套法规体系。1967年，英国制定颁布的生活环境舒适法规定，地方政府有责任提供垃圾堆放场所，处理生活垃圾，以免造成对土壤和水体的污染，损害环境和人体健康。1972年英国制定了世界上第一部控制危险废物的法律有毒废物处置法，并于同年颁布实施了有毒污水处理法，促进了土壤污染的整治和管理。1974年，英国制定了污染控制法（Control of Pollution Act）。该法作为英国环境保护的基本法，将废弃物、水污染、空气污染、噪声污染等控制上的一般内容全部囊括，是一部综合性的法典。 该法的颁布实施开创了英国环境立法的新纪元，其施行后成效显著。据英国环境和水源污染文摘透露，1980年1981年，英国城市上空烟尘的平均浓度只有20年前的八分之一；而且，英国的河流水质也不断提高了，1980年只有2的河流被列为严重污染。 1990年英国又对该法进行了修改，将污染控制的重点从以治理为主转变为以预防为主，从而使英国的环境得到了进一步的保护和改善。在1992年里约热内卢高峰会议上，欧盟提出了通过预防土壤侵蚀、退化、污染和沙漠化来进行土壤保护的第六个环境行动计划后，英国制定了一个全面的土壤保护战略，规定新的土壤目标和指标。2000年，英国制定了Environmental Protection Act 1990:PartA法案，这是英国土壤污染防治最重要的法规，其主要目的是规范当污染土地现行利用与状况对人类健康和野生动物产生无法接受的危害时，土壤污染的鉴定与恢复整治步骤与措施，包含特殊污染场址、整治的公告通知、救济程序与纪录等。1.5.2 各级政府职责1）地方主管机关 拟定和公布污染场地稽查策略； 稽查和鉴定辖区内受污染的土地； 划定受污染土地的場址； 对所有污染土地执法，责令污染者整治等（但特別场址除外） 定期公布列管名冊2）中央政府（EA）的职责则 协助地方政府鉴定污染的土地尤其与水污染有关者； 对特殊场址（special site）提供必要的咨询； 对特殊场址公告与整治； 对全国的污染土地定期公告通知； 公告整治技术使用； 受污染场址之国际报告。1.5.3 污染场地整治流程主要有：事前风险危害评估、整治行为和事后持续监测三个部分。其中，事前风险危害评估是由中央及地方政府、民间学者、专家、污染区域居民及工程顾问公司共同组成评估委员会，通过公众参与及污染评估机制，决定各污染场址整治方式、标准及再利用用途。各场址也没有统一的管制与整治标准，其土壤污染整治的策略目标是以“适合使用”（Suitable for use）观念为中心策略，以风险评估的方式对各个土壤污染场址的特殊条件进行个别评估。当污染场址对人体健康或环境有无法接受的危害时，即启动整个风险评估及公众参与程序，决定整治的方式、程度及负责整治的单位与未来土地利用方向。1.5.4 责任认定英国土壤污染防治立法确定适用的原则是“污染者付费”的原则。依该原则污染者须负起整治的责任，包括实际污染者、使用者或土地的所有者。当无法查明造成污染的嫌疑者时，即将该场址公告为所谓的孤儿场址，由EA负责整治。1.5.5棕地调查登记制度的建立英国1998年开始实施国家土地利用数据库的调查(NULD-PDL）工作，目的在对已开发的空地和废弃地及其他用地进行再开发的适宜性评价，这为棕地重建以及设定区域住房建设中的土地再利用目标提供了基础。1.5.6土地利用规划制度发达国家一些城市的总体规划、二级规划、区域规划和功能分区中，往往对已经确认受到污染以及那些不存在污染的工业用地的开发和利用进行了特别的限制。 英国对棕地重建的控制和规范，主要是通过全面性的土地利用规划政策体系，而非强制性法律。对于任何开发活动的法律控制主要体现在1990年制定的城乡规划法中建立的土地利用规划制度上。对任何开发都要求有具体的规划许可，对于棕地的再开发，规划许可包含对地块调查和评估，必要时甚至还包含对污染治理的要求。对超过一定规模的棕地重建项目，还要求评估其环境影响，作为规划审批的一部分。2. 国外污染土地开发管理总结美国、英国、加拿大以及日本等国家，经过加多年的实践和发展，对于污染土地的识别、评价及其处理与管理、法规建设等方面，基本形成一套体系，对我国日益受到重视的污染土地开发管理工作有以下一些启示：1）建立完善的法律、法规体系是污染土地有效管理的保障通过土壤污染防治立法，可避免土壤环境污染纠纷无章可循、污染责任无法鉴定及土地修复责任无人承担的局面，改变我国在土壤污染方面对企业几乎无任何约束的现状，并制约因土壤污染修复或赔偿条例缺失造成的国外重污染工业纷纷迁移到我国的趋势，防止和治理城市污染土地。2）良好的城市土地利用规划是从源头控制与管理土地污染的手段在城市土地利用规划中，结合土地污染状况进行功能分区，实行土地用途管制，这在一定程度上可以有效地控制与管理污染土地的开发和再污染，对于我国快速城市化过程中的土地资源短缺问题具有重大作用。3）环境责任认定方式是实施污染土地治理和开发的关键环节与发达国家不同，我国的土地属于国家所有，许多造成土壤严重污染的老工业企业多为国有企业，加之历史上对污染土地不予重视等原因，在实行“污染者付费”原则方面存在着较大的难度，往往由政府买单。如果考虑在污染土地治理与开发过程中，以“污染者付费”原则为基础上，体现“受益者分担”理念，建立严格、连带和溯及既往的法律责任制度，设立尽可能公平合理的责任机制并使之有效实施，在很大程度上可以推动与促进污染土地的治理和开发，促使防治土壤污染人人有责，避免政府为污染土壤治理买单的问题。4）合理的资金筹措机制是污染土地治理和开发的必要手段如何利用、建立有效的市场机制，以及税收、资金补贴、贷款和抵押担保等各种经济杠杆手段，引导私人资本投资参与污染土地的治理和开发，是国外污染土地治理修复的先进经验，也是我国未来政策应着重考虑的内容之一。5）适宜的土壤污染修复目标是降低污染土地清洁费用的有效途径建立适合不同土地利用类型的土壤污染修复标准，在实际污染土地治理与开发过程中，灵活选择土壤污染修复目标，可以有效地降低污染土地的清洁费用。当然也应避免一些开发商投机取巧，为减少修复费用，随意改变土地利用类型的做法。6）适当的污染土地风险评估等级划分是合理使用有限资源的基础结合我国污染土地的实际情况，建立类似的污染土地风险评估等级系统，是对有限资源进行合理配置的有效手段。7）有效的多利益方共同参与是实现污染土地开发的重要保障多利益方共同参与作为环境管理的重要手段已得到广泛认可，越来越多的国家要求通过各利益方的相互协商、相互交流、共同参与来缓解环境冲突、平衡权益、达成共识。如美国出台了许多政策措施，动员社会各方面的力量和资源共同参与棕地的清洁、利用和再开发，卓有成效。污染土地开发管理涉及包括作为土地所有者和公共利益代表的政府，作为原因者的污染企业，作为受益者的土地购买者、土地开发商、当地社区和居民以及作为直接参与者的土壤污染治理公司，还包括一些社会上的其他参与者，如贷款机构等在内的多部门、多群体的利益。在未来制定的污染土地开发相关政策中，要包含多利益方参与的具体规定，积极动员多利益方的共同参与，这是实现污染土地开发的重要保障。8）建立棕地调查登记制度、公开污染土地有关信息是强制土壤污染者恢复土地功能的有效手段污染土地调查登记制度不仅有利于管理部门掌握城市污染土地的数量、分布、污染历史与污染状况，督促污染企业及时治理污染土地，既可为规划部门提供土地基本信息，按土地污染状况进行有效功能分区，又可以更经济有效地解决城市化过程中的土地资源短缺问题。污染土地调查信息公开：一方面，有利于利益相关的公众参与污染场地管理与治理，强化社会监督力度；另一方面，有利于各个相关管理部门采取联动机制，共同控制与管理污染土地的开发、利用的各个阶段；其三，有利于促进土地所有者自觉防止和治理污染土地，以便提升所有土地的价值。9）土壤污染的全程管理是改善城市土壤环境质量的必要措施 由于土壤污染具有明显的隐蔽性、滞后性、累积性和不可逆转性等特点，只有加强队土地利用的决策、实施和运作各个阶段的管理，才可能有效地防止土地污染，改善土地环境质量。 决策阶段：主要是指从土地开发方案的提出到立项这一阶段。这一阶段风险管理的主要目标是从源头控制角度，确保土地功能变化不会对人体健康和环境产生风险，避免不适宜的土地用途管制，提供决策支持和风险沟通。规划部门有必要在规划决策的适当阶段考虑地块以前土地利用方式、土壤污染状况以及可能由此引发的人体健康和生态环境安全问题，决定该地块是否需要进行修复或对其土地利用类型进行限制以降低风险。政府机构（如规划部门）在项目审核过程中必须考虑以前土地利用引发的污染以及由此引发的人体健康和生态环境安全。 实施阶段：主要包括设计和计划、施工这两个过程。在这一阶段，对于单个的建设项目而言，通过风险分析和评价，土壤污染风险可能存在两情况。一种情况是开发地块上土壤污染风险在能够接受的范围之内，此种情况下，不需对污染土壤进行修复治理，但在项目进一步实施过程中需要对土壤污染风险进行控制和监测；一种情况是开发地块上土壤污染风险超过了可接受水平，此种情况下，基于费用一效益析结果，或是需要对减低土壤污染风险，对污染土壤进行修复治理或是降低风险评价的基准，变更土地利用类型。 运行维护阶段。主要是指城市土地开发活动完成到正常运行维护阶段。这个阶段土壤污染风险管理的主要目标是从长远角度，对这些涉及土地利用的建设项目土壤质量状况进行后续跟踪评估，防止未来土地退化，实现土地资源的可持续利用目标。10）多部门合作与分级管理是污染土壤管理的有效机制我国土地属于国有资产，在城市土地开发中涉及到多个管理部门，如：国土局、环保局、财政局、规划局、土地交易所等，只有实现管理层面的整合与合作，才可能有效治理、开发城市污染土地。例如：要合利用城市污染土地，国土资源管理部门应在传统的制定土地利用规划的基础上，联合环保、规划等部门，综合分析各种土地利用的“生态适宜度”，提高环境影响因素的权重，制定土地利用的生态环境规划，并用此规划体系来加强棕地开发活动的控制和规范。例如：国土资源管理部门可以划分棕地类型，但是，不同类型棕地质量标准却需要有专业知识的环保部门来负责。因此，为了实现棕地的可持续管理，必须要求国土资源管理、环保部门等的合作。11）环境宣传教育是提高全民土壤环境保护意识的基础 宣传土壤生态环境、土壤污染与人体健康、土壤生态保护的有关科学知识，普及有关土壤保护、防治土壤污染、退化和破坏的有关政策和法规知识，提高公众土壤保护法制管理意识，动员公众自觉保护土壤，遏制土壤污染事件的发生，支持环保部门开展土壤污染防治工作； 加大新闻媒体对土壤环境保护的宣传和舆论监督力度，建立舆论监督和公众监督机制。规范环境信息发布制度，依法保障公众的环境知情权。对非法向土壤排放污染物的事件进行公开曝光，一方面可以减少类似事件的再次发生，另一方面也可以提高公众土壤保护意识； 实行政府环境行为和企业环境行为信息公开化，建立和完善有奖举报等激励机制，为公众行使知情权、参与权、监督权创造条件，推动公众广泛参与环境保护和建设。建立公众听证制度，让公众参与法规政策制定和环境影响评价，充分表达意见和建议。3. 国内城市土壤污染控制与管理现状我国对于土壤环境污染的研究起步较晚。20世纪80年代末，在全国范围内开展了土壤环境背景值的调查研究工作，相继制定了农田灌溉水质标准，农用污泥中污染物控制标准和土壤环境质量标准，确定了多种重金属、有机物的环境治理标准。但这些研究主要是针对农用土地土壤污染，尚未涉及城市土壤的研究和保护。20世纪80年代后期，城市和工矿区土壤（简称城市土壤）才逐渐受到重视。1998年法国Montpellier第16届国际土壤学大会上正式成立了“城市、工业、交通和矿区土壤”工作组之后，有关城市土壤的研究迅速得到了扩展和深入。目前，我国的上海、南京、天津、北京、重庆等地相继开展城市受污染土壤的评估与环境管理方面的研究。3.1管理机构与职能设置我国城市土壤污染控制与管理是纳入整个城市环境管理体系中运作的。在环境管理方面我国建立了自上而下的五级环境管理体制:国家、省、市、县和乡镇级。其中，国家、省、市三级设立了环境保护局，还建起了科学研究监测、宣传教育中心等配套机构，主要负责大气、水体、土壤、噪声、固体废物等污染防治的环境保护工作。但是，相对于城市水环境、大气环境的环境管理，环境管理部门在城市土壤环境管理上的投入还比较少，在机构和人员设置、资金投入、科研项目的设立、具体的环境治理规划和措施等等方面还需要进一步改善。3.2 管理政策与法律、法规到目前为止，我国还没有形成专门的土壤污染防治法律、法规体系。有关内容只是分散在水、大气、农田、森林和自然保护区等相关法规中。此外，在我国中华人民共和国水土保持法、中华人民共和国水土保持条例、国家建设征用土地条例等法规中都有规定各项工程使用土地必须符合国家有关土地管理、环境保护、水土保持等法规的要求。这些法律法规对于避免城市土壤污染问题的发生，预防城市土壤污染起到了积极作用。但这些法规均未涉及受污染土壤应有的管理规则、对历史遗留下来的受污染土地的法律责任者、污染者应承担的法律责任和义务等问题。2004年6月国家环保局发出通知，要求企业搬迁过程中要注重土壤污染防治工作，对遗留污染物造成的环境污染问题，由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能，正式开始强化城市污染土地的防治与管理。我国涉及土壤保护的法律法规主要有：宪法、中华人民共和国环境保护法、土地管理法、土地管理法实施条例、水土保持法、土地复垦条例、基本农田保护法、农药安全使用标准、农用污泥中污染物控制标准、农田灌溉水质标准及固体废物污染环境防治法、水污染防治法、大气污染防治法等。另外，为了贯彻中华人民共和国环境保护法，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了土壤环境质量标准。尽管相关土壤的法律法规很多，但大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题等方面，对土壤污染防治的规定分散而不系统，缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。现有土壤保护标准体系尚存在一些问题，如土壤环境质量标准中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准；缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准。与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。制定专门的土壤污染防治法，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。随着我国经济的高速发展，相关法律的缺位已经逐渐在业内引起重视，在一些发展较快、经济实力较强的城市，已针对某些具体场地土壤制定了相关标准，如2002年，上海市政府为配合黄浦江两岸综合开发，制定了黄浦江两岸滨江公共环境建设标准。这也说明土壤污染问题受重视程度日益提高，建立相应的法律法规体系是规范土壤保护工作的迫切要求。3.3 环境责任认定和资金来源我国目前环境污染防治主要遵循“谁污染、谁治理”原则或者“污染者付费”原则。然而，由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性以及复杂性等特点，土壤污染问题迥异于空气和水的污染问题。污染土壤的处置工程量大，费用昂贵，如何准确地识别污染土壤的程度和数量，判定污染者所承担的责任，筹措土壤污染处置基金是土壤环境控制与管理中的薄弱环节。另外，我国在土壤污染监测以及污染修复过程中，对于城市化地区受污染地块环境责任的认定和治理资金的来源没有明确规定，通常造成了两种后果：一种是由政府部门来“买单”，造成政府部门负担过重，土地污染治理费用不足的现象；另一种是受污染土地无人管理，给周边地区的生态环境和人群身体健康带来很大风险。3.4土地污染评价标准环境标准是环境立法的重要组成部分。环境标准的建立和严格实施在一定程度上反映了一个国家的科技发展水平和法制健全状况。由于土壤污染对人体健康、生态环境的影响是间接的、潜在的，因此，土壤污染控制研究问题复杂，难度大，范围广。相关土壤污染控制标准的研究和制定大大滞后于大气、水环境标准的研究和制定。从总体上来看，随着土壤污染问题的逐渐暴露，至今己有不少国家陆续研究并颁布了一些有关控制土壤中重金属、其他有毒元素及有机污染物的环境质量标准。目前，我国在进行土壤污染评估时，通常采用的评估标准有：土壤环境质量标准(GB15618-1995)、工业企业土壤环境质量风险评价基准(HJ/T25-1999)、展览会用地土壤环境质量标准（暂行）（HJ350-2007）以及污染场地风险评估技术导则（报批版）（HJ 20）附录中污染场地风险评估的启动值和相关标准值。然而，现有标准存在土壤类型划分不够详细、关注污染物种类有限，并且，缺乏地方性土壤污染