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? ? ? 省域城乡一体化总体规划编制方法探析 以海南省城乡经济社会发展一体化总体规划为例 巩玄远 【摘要省域城乡一体化总体规划是统筹全省城乡一体化发展的综合部署 。 本文通过解析相关概念 , 解读海南省城乡经济社会发展一体化总体规划这一实例 , 建设性地提出省域城乡一体化总体规划编制 的基 本流程和方法 。 这对于省级政府 和规划单位准确把握省域城乡一体化总体规划的涵义和编制方法 , 谋划推 进省域城乡经济社会一体化发展具有一定的参考价值 。 ? 关健词 区域规划?城乡一体化?规划编制?方法 ? ? ! ? # ? ? ? ? 盯? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ! #】 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 盯? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?盯? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? !? ? ? ? ? ? ? ? 改? ? 尸? ? ? ? ? 之冗,? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?百? ?八? ? ? ? 尸? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ! ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?盯? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? , ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 盯? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? !? ? !? ? !? ? ? ? ? ? ? ? ?盯? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 省域城乡一体化总体规划相关概念解析 ? 城市规划 城市规划? ? ? ? ! ? ? ? ?又称都市计划或都市规划 , 是 “ 对一定时期内城市的经济 和社会发展 、 土地利用 、 空间布局以及各项建设的综合部署 、 具体安排和实施管理 ” ?。 城市规划是城市建设的依据 , 是城市发展的蓝图 , 是管理城市的公共政策 , 具有鲜明的 系统性 、 科学性 、 政策性和实践性 。 “ 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规 划 , 服从规划管理 ” 川 。 ? ? ? 城乡规划 改革开放以来 , 我国城市持续快速发展 。 为缩小城乡差距 , 在规划城市的同时 , 也应当 考虑乡村规划问题 。 ? ? ? 年? ?月城乡规划法发布 , 明确城乡规划包括城镇体系规划 、 城市规划 、 镇规划 、 乡规划和村庄规划 。 这反映了我国城乡二元结构的现状 , 体现了 “ 一级 政府 、 一级规划 、 一级事权 ” 的突 出特点 。 参照城市规划的定义 , 城乡规划? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?是对一定时期内城乡经 济和社会发展 、 土地利用 、 空间布局以及各项建设的综合部署 、 具体安排和实施管理 。 ? ? ? 城乡一体化规划 城市不可能离开乡村而独立存在 , 随着经济发展对其周边乡村的依存度反而越来越高 。 周边乡村日益成为城市可持续发展的 “ 腹地 ” , 规划城市时有必要一并统筹考虑 。 ? ? ! 年 苏南地区在乡村工业化蓬勃发展 的背景下开始城乡一体化规划实践并最先使用 “ 城乡一体 化 ” 概念 。 ? ? ! 年上海市制定的城市经济发展战略是 国内第一个 “ 城乡一体化 ” 战略 。 城乡一体化规划? ? ! ! ? ? ? ? ? 忱? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?是 “ 对城乡结合部具有一 定 内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排 ” ?。 ? ? ? 城乡一体化总体规划 随着我国城市化进程加速 , 一些沿海城市开始在总体规划层面考虑城乡一体化问题 。 1992 年厦门提出的 “ 极限规划 ” 是城乡一体化总体规划的早期研究; 1995 年南海市编制的 城乡一体化规划是城乡一体化总体规划的主要代表之一 。 城乡一体化总体规划(Ur b a na n dRura l I n teg r ativ e Master P l a n nin g )可 以定义为 : 在城市总体规划层面 , 对一定时期内城乡经济和社会发展 、 土地利用 、 空间布局以及各项建 设的综合部署 、 系统安排和实施管理 。 1 . 5 省域城乡一体化总体规划 为统筹全省城乡发展 , 形成城乡经济社会发展一体化的新格局 , 2008 年 1月海南开始 摸索编制海南省城乡经济社会发展一体化总体规划 , 2 0 1 1 年 3 月经省城乡规划委员会 审议通过 , 成为国内第一个省域城乡一体化总体规划 。 省域城乡一体化总体规划(provineialUrban and Rura一工n、egr a、iv eM a S、e r P一an ning) 可 以这样定义 : 省级政府为实现全省城 乡经济社会统筹协调发展 , 将全省作为一个整体地理 单元 , 对一定时期全省城乡经济和社会发展 、 土地利用 、 空间布局以及各项建设所作的综合 部署 、 系统安排和实施管理 。 2 海南省城乡经济社会发展一体化总体规划解读 2.1 规划的基本背景 2.1.1 政策背景 1988年4 月 , 七届全国人大一次会议通过关于设立海南省的决定 、 关于建立海南经济 特区的决议 。 海南迎来大开放大发展的春天 , 步入新纪元 。 2004 年 6 月 , 泛珠三角区域合作正式启动 。 海南作为 “ 9 十2” 成员之一 , 先后签署了一 系列区域发展合作文件 。 2007 年 7 月 , 党的十七大提出:统筹城乡发展建立以工促农 、 以城带乡长效机制 , 形成城乡经济社会发展一体化的新格局 斗。 2008 年1 2月 , 海南省委五届 四次全会要求 : 整合各类涉及城乡一体化发展的规划 , 编 制海南省城乡经济社会发展一体化总体规划 。 2009 年1 2月 , 国务院发布国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见(国 发 200 9 4 4 号) , 标志着海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略 。 海南发展迎来 “ 第 二个春天 ” 。 2 . 1 . 2 现状条件 海南地处我国最南端 , 是东亚国际大通 道 , 战略地位突 出 。 其陆地面积约 3.5万 腼2 , 海洋面积达 21 0 万kmZ , 是名符其实的陆地小 省 、 海洋大省(见图1 ) 。 海南以丰富的海洋资源 、 独特的气候条件 和优良的生态环境而闻名 , 终年长夏无冬 , 是 我国唯一的热带海 岛旅游体闲度假区 , 号称 “ 东方夏威夷 ” 。 建省办特区2 4年来 , 海南经济建设 、 政 治建设 、 文化建设 、 社会建设和生态建设全面 推进 , 经济社会发展取得巨大成就 , 城乡面貌 发生深刻变化;但与国内经济强省份相比 , 仍 属于欠发达地区 。 这是海南的基本省情 。 2 . 1 . 3 规划基拙 2004年9 月 , 海南开始组织编制海南 省城乡总体规划 , 2006 年 4 月经省政府批准 , 成为国内首个省域城乡总体规划 , 于2007 年获建设部华夏建设科技奖二等奖 。 2006 年 6 月 , 海南为落实中央建设社会主义新农村的战略部署 , 开始组织编制海南 省社会主义新农村建设总体规划 , 2009 年4月经省政府批准实施 , 成为国内第一个省级 新农村规划 。 此外 , 海南省有关行政主管部门相继研究编制了一系列本系统 、 本行业发展专项规划 。 2 . 1 . 4 法规依据 2009年7 月 , 海南省人大发布海南省城乡规划条例 。 条例规定 : 城乡规划包括省 域城镇体系规划 、 省域城乡总体规划 、 城市规划 、 镇规划 、 乡规划 、 特定地区规划和村庄规 划;省域城乡总体规划的强制性内容包括产业发展与布局 、 生态环境保护与建设 、 城乡空间 发展结构与总体布局 、 重大基础设施与社会服务设施布局等 。 2 . 2 规划的指导思想和技术路线 2.2.1 指导思想 以科学发展观和党的十七大精神为指导 , 以美国佛罗里达州成功经验为参照 , 以国际旅 游岛建设为契机 , 以转变经济发展方式为主线 , 统筹城乡经济社会发展 , 建设资源节约 型 、 环境友好型社会 , 实现跨越式发展 。 2 . 2 . 2 规划原则 一一普遍性与独特性 。 充分考虑城乡发展的普遍性规律 , 深入分析海南城乡发展特征 , 有针对性地制定规划 内容 。 一一战略性与现实性 。 准确把握海南城乡未来发展趋势 , 提出城乡经济社会发展一体化 战略思路与举措 , 解决城乡发展面临的现实问题 。 一一导向性与时序性 。 以形成海南城乡经济社会发展一体化新格局为导向 , 构建规划体 系和 目标 图景 , 划分发展阶段并明确任务重点 。 一一政策性与操作性 。 充分体现规划的公共政策属性 , 与现行相关政策协调与呼应 , 统 筹和吸纳各部门规划成果 , 突 出可操作性 。 2 . 2 . 3 规划框架 依据指导思想 和规划原则 , 提出规划技术框架及主要内容(见图2 ) 。 “国际旅游岛”建设新要求 求 海海南城乡经济社会发展独特胜 胜胜 海南白拟 戏略地位和资源价值 值 借借鉴后工业化社会发展经验 验 国国家战略下白年每 南跨越式发展展 目目标图景 景 战战略路径径 现现代产业体系 系 城城城城城城城城城城城乡空间发展一体化敖伐U U U 、 织 卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜卜 重重点产业布局 局局局局局局局局局局局局局局局局局局民伟丁程建设设 资资资资资资资资资资资资 生生生城城城 乡乡乡 弓勺 勺勺勺勺勺勺勺勺勺 源源源源态态态镇镇镇村村村 间间 利利利利 环环环 化化化 发发发发发 用用用用 境境境 发发发 展展展展展 体体体体保保保展展展建建建指指 化化化化护护护护护设设设 引引 体体体体体体体体体体体 化化化化化化化化化化化 城城乡基石断没施-体化规划划 体体伟 叫几伟 枪l J新和政策支持持 人人人人弓虽虽 才才才才 农农 优优优优惠惠 先先先先 农农 政政政政政政 策策策策策策 图2规划技术框架及主要内容 目标图景 着眼海南城乡建设现状 , 参 照国家有关评价标准体系 , 通过 经济 、 社会 、 居民生活 、 设施水 平 、 生态环境等多指标综合判定 : 海南仍属于欠发达地区 , 正处于 城乡经济社会发展一体化的初步 实施阶段 。 在海南国际旅游岛建设上升 为国家战略的大背景下 , 基于海 南区位 、 资源 、 政策等优势 , 重 新界定海南地位及战略内涵(见图 3) , 确立 “ 国家战略下的海南跨越式发展 ” 新取向 , 构 建服务型 、 开放型和生态型经济 , 提出旅游业引领的特色经济 、 联系紧密的现代城乡 、 多元 包容的和谐社会 、 高度繁荣的文化发展 、 魅力独特的绿色低碳海 岛 、 便捷高效的基础设施支 撑体系六个方面的目标 图景 以及初步实施 、 基本实现 、 全面协调 、 高度融合等四个阶段安排 。 2 . 2 . 5 实施路径 考虑到美国佛罗里达 州与海南省在地理区位 、 自 然条件 、 行政级别 、 经济特 色等方面具有极大相似性 , 以其为参照 , 借鉴国外旅游 业发达地区的发展经验 , 提 出准确把握海南发展定位 、 培育现代产业体系 、 建立现 代立体综合交通系统 、 组织 两级生活 圈 、 建设高品质绿 色生态格局 、 构建 “ 圈层网 络扁平化 ” 城乡空间结构 (见图4) 、 完善多层次人才 体系等七大实施路径 。 图4 海南城乡空间发展的四个 圈层 2 . 3 规划的主要内容及重点措施 2.3.1 城乡经济发展一体化规划 扭住经济建设(产业发展)这个 中心 , 完善城 乡产业结构 , 构建以旅游业为龙头 、 现代 服务业为主导的海南特色现代产业体系 , 优化城乡功能组织和产业布局 , 建立旅游业 、 现代 服务业 、 热带现代农业 、 新型 工业 、 高新技术产业 、 海洋经济等多产业城乡一体 、 协调互动 的产业功能格局 , 促进城乡发展资源的综合利用和经济要素的 自由流动 , 增强城乡产业关联 度 , 实现全省经济快速发展和城乡居民共同富裕 , 逐步把海南建成全国低碳经济示范 区 。 2 . 3 . 2 城乡社会发展一体化规划 实施教育先行 、 区域协调 、 统一政策 、 构建生活圈 、 完善文化设施等五大战略 , 均衡配 置城乡公共资源 , 加快城乡社会建设 , 促进城乡公平发展 。 创新基本公共服务均等化的空间 组织模式 , 构建四大都市生活圈和 二十一个基本生活圈 , 配置满足 国际旅游岛发展建设的公 共服务体系和满足城乡居民需求 的社会公共服务网络 。 实施文化教育 、 劳动就业 、 医疗卫生 、 社会保障 、 文体设施 、 住房保障等六大民生工程 , 均衡配置城乡公共资源 , 破除城 乡二元结 构 , 推进城乡社会发展一体化 , 实现公民权利和发展机遇的平等 。 2 . 3 . 3 城乡空间发展一体化规划 基于城乡资源环境承载力 , 统筹规划 、 保护和利用城乡空间资源 , 加快城镇化发展 , 构 建海南特色现代城乡体 系 , 实施城乡生态保护一 体化 , 提出海南国际旅游 岛六大功能分区空间发展 指引(见图5) , 分类引 导小城镇发展 , 协调发展 农垦场部与小城镇 , 重构 乡村居民点 , 促进城市与 乡村在地域上融合成一个 连续统一的 、 网络状的 、 多节点的 、 可渗透的 “ 区 域综合体 ” , 形成城乡协 调发展的空间格局 。 2 . 3 . 4 城乡基拙设施一体化规划 加强对外交通发展 , 完善省域交通系统 , 精心建设旅游交通体系 , 完善乡村地区公路配 置标准和乡村公路建设 , 形成覆盖城乡 、 高效便捷 、 安全可靠 的城乡交通运输网络 。 统一布 局城乡供水和污废水处理 、 供电 、 通讯 、 环卫 、 供气 、 消防 、 减灾防灾等公用设施 , 服务于 城乡经济社会发展一体化 , 为国际旅游岛建设提供强有力的支撑 , 为城市和农村产业相互渗 透提供良好的条件 。 2 . 3 . 5 体制机制创新与政策支撑 完善推动城乡经济社会发展一体化的体制机制 , 实施严格 的生态环境保护政策 , 乡土地政策 , 关配套措施 , 推动户籍制度改革 , 大力实施强农惠农政策 , 推行人才优先发展政策 , 创新城 明确相 用创新的体制机制和政策落实国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若 干意见 , 保障城乡经济社会发展一体化的顺利推进 , 促进规划各项目标措施的有效落实 。 3 省域城乡一体化总体规划编制方法提炼 海南省城乡经济社会发展一体化总体规划启示我们 , 研究编制省域城乡一体化总体 规划 , 按照系统分析 、 统筹谋划 的总原则 , 广泛采取现场踏勘 、 抽样或问卷调查 、 访谈座谈 、 文献运用 、 类比等研究方法 , 综合运用定性 、 定量 、 定位 、 定时等多种分析方法 , 坚持大视 野 、 大统筹 , 突 出抓好以下几个关键环节 : 3 . 1 制定纲要 , 指明规划方向和编制重点 方向决定效率和成败 。 编制规划之前 , 省级政府应制定省域城乡一体化总体规划纲要 , 为省域城乡一体化总体规划编制工作指明方向 , 明确重点 , 提供依据 。 规划纲要主要分析论 证省域城乡发展的战略目标和方 向定位 , 对规划重点提出原则性的指导意见 。 如果省级政府 近期出台的相关政策文件能够起到规划纲要作用的 , 可以不再制定省域城乡一体化总体规划 纲要 。 此阶段主要绘制体现省级政府意志 、 指导规划编制工作 的有关规划示意图 。 3 . 2 调查研究 , 摸清全省城乡建设现状 没有调查 , 就没有发言权 。 通过深入调查 , 充分收集全省城乡经济社会发展资料以及勘 察 、 测绘 、 气象 、 地震 、 水文 、 环境等基础资料 , 为规划编制提供基本依据和重要支撑 。 同 时 , 认真做好材料整理及分析研究工作 , 对照国家有关评价标准体系 , 客观评判省域城乡建 设现状以及具备的发展潜力和优势 , 准确预测城乡未来发展走向和功能定位 。 这是编制省域 城乡一体化总体规划的基础阶段 。 此阶段主要绘制省域主要城乡居民点及人口 、 资源保护区和旅游风景区 、 公共服务设施 等现状分布图以及有关分析示意图等 。 3 . 3 理清思路 , 确定规划的基本框架 理清思路 , 方可胸有成竹 、 驾驭全局 。 首先 , 深入分析编制规划的基本背景 , 认真总结 全省城乡经济社会发展现状 , 全面梳理和系统解读国家 、 区域以及本省出台的相关重大政策 和规划 , 判断城乡一体化发展面临的机遇和挑战 。 其次 , 依据规划纲要 , 经反复论证 , 确定 规划 的指导思想 、 基本原则 、 功能定位 、 规划期限 、 技术路线和基本框架等 。 再次 , 有针对 性借鉴国内外发达地区的成功经验 , 结合本省具体实际 , 提出省域城乡一体化发展战略及实 施路径 。 这是编制省域城乡一体化总体规划的关键阶段 。 此阶段主要绘制本省战略区位图 、 城乡通勤距离圈层图 、 三产结构分析及纵向横 向对比 图 、 城乡居民收入对比图 、 规划框架 图 、 国内外发达地区相关分析对比图等 。 统筹兼顾 , 编制省域城乡各项一体化规划 省域城乡一体化 , 主要表现为全省城乡经济 、 社会 、 空间 、 基础设施等方面的一体化 。 编制省域城乡一体化总体规划 , 就是要立足当前 , 着眼长远 , 运用统筹兼顾的方法 , 重点编 制好省域城乡经济发展 、 社会发展 、 空间发展 、 资源开发利用 、 生态环境保护 、 基础设施配 置等方面 的一体化规划 , 实现省域城乡产业统一布局 、 资源统一利用 、 生态环境统一保护 、 基本公共服务均等化配置 、 基础设施一体化建设 。 这是编制省域城乡一体化总体规划的主体 阶段 。 3 . 4 . 1 城乡经济一体化规划 经济基础决定上层建筑 , 发展才是硬道理 。 编制省域城乡一体化总体规划 , 首要的是编 制省域城乡经济一体化规划 。 即以省域支柱性产业为龙头 , 以切合省情的朝阳产业为主导 , 完善城乡产业结构 , 构建本省特色的现代产业体系;优化城乡产业布局 , 提高城乡资源的综 合利用效率 , 形成多产业城乡一体 、 相互关联 、 协调发展的产业发展格局 。 此阶段主要绘制各产业功能空间组织规划 图 、 主要产业规划布局图等 。 3 . 4 . 2 城乡社会一体化规划 发展 的最终目的是保障改善民生 , 促进社会和谐 。 编制城乡社会发展一体化规划 , 重点 是制定城乡社会一体化措施 , 合理构建生活圈层 , 均衡配置文化教育 、 劳动就业 、 医疗卫生 、 社会保障 、 文体设施 、 住房保障等民生工程和公共资源 , 破除城乡二元结构 , 实现城乡居民 具有同等生活待遇和发展机会 。 此阶段主要绘制城乡空间发展圈层规划图 、 城乡生活圈组织规划图 、 各类公共服务设施 规划布局图等 。 3 . 4 . 3 城乡空间一体化规划 空间是城乡一体化发展的基本载体 。 编制城乡空间发展一体化规划 , 就是要基于城乡资 源环境承载力 , 统筹规划 、 保护和利用城乡空间资源 , 构建本省特色的现代城乡体系 , 形成 城市 、 小城镇 、 乡村 、 农场等合理布点 、 相互渗透 、 有机融合 、 协调发展的空间格局 。 此阶段主要绘制城乡空间结构规划图 、 小城镇和农村主要居民点规划布局图 、 控制和禁 止开发地区规划布局图 、 生态廊道和景观格局规划图 、 流域岸线及补偿空间格局规划 图 、 主 体功能分区规划图 、 各分区空间发展指引及生态景观格局规划图等 。 3 . 4 . 4 城乡基拙设