志愿者组织与政府的伙伴关系研究论文

深圳大学硕士学位论文 志愿者组织与政府的伙伴关系研究 以深圳义工联合会的运作为例 学位申请人姓名马善春 专 业 名 称行政管理 学院（系、所）管理学院 指导教师姓名马敬仁 分类号学校代码10590 U U D D C C密 级公开 深圳大学学位论文原创性声明和使用授权说明深圳大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文使用授权说明学位论文使用授权说明 （必须装订在印刷本首页） 本人完全了解深圳大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 1.按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 2.学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并在图书馆内和校园网内提 供全文阅览服务； 3.学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文； 4.学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和阅览， 并为与图书馆存在合作关系的非营利机构提供包括文献传递和文献交换在内的 合理使用服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权） 论文作者签名： 导师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 志愿者组织与政府的伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 摘摘 要要 “志愿失灵”与“政府失灵”，双方组织目标的实现，以及公民社会的崛起为志 愿者组织与政府伙伴关系的形成奠定了合理性、现实性及合法性基础。十八大提出的 “政社分开”原则，为新时期公共治理中优化志愿者组织与政府的合作指明了方向。 “政社分开”意味着政府与社会组织各自独立又协同合作，这正与伙伴关系的内涵相 契合。 深圳市义工联合会与政府的伙伴关系涉及角色定位、合作意识、服务效能及长效 机制等方面，呈现了双方角色定位较为独立平等、合作意识较为主动、服务效能较为 互补及长效机制较为规范等特点。深圳市义工联合会与政府的伙伴关系实践走在“志 愿者组织与政府伙伴合作”领域的前沿，但因二者主体地位缺乏平等独立性、合作缺 乏主动性、作用缺乏互补性及运行缺乏规范性等因素的影响，致使二者伙伴关系仍需 改进。具体而言，志愿服务资金保障力度不足与政府职能界限模糊影响了二者独立平 等的主体地位；志愿文化宣传力度不够与政府观念转变不到位致使合作主动性受影响； 顶层设计不合理与志愿服务范围不广、专业化不够导致二者功能的互补性不强；而法 律保障机制不健全，志愿服务激励体系不完善与信息渠道不畅通、组织协调性不够则 影响了二者合作的规范运行。 完善深圳市义工联合会与政府的伙伴关系，应围绕“增强主体独立，创造平等地 位”、“ 转变政府观念，提升合作意识”、“ 加强功能互补，形成互利共赢”及 “完善法律体系，形成规范机制”四个方面展开。首先，应提升义工组织自身理念， 多元化资金获取渠道；其次，应加大志愿文化宣传力度，强化公民社会及伙伴文化的 培育力度；再次，应改进政府监管职能，提高从业人员专业素质；最后，应明确制度 规范，完善激励机制，建立及时有效的沟通协作机制。 深圳市义工联合会在我国志愿者组织中占有重要一席。深圳市义工联合会与政府 的伙伴关系的个案研究，将对志愿者组织与政府伙伴关系的完善形成一定的借鉴意义。 关键词：关键词：志愿者组织；政府；伙伴关系 Study on the Partnership between VO and Government, Taking Shenzhen Voluntary Association as a Case Study Abstract Voluntary and Government failure, public interest achieving and the development of civil society establish the cooperation between VO and government its rational, real and legal foundation. Principle of Government-Society-Separation put forward in the 18th CPC National Congress directs the cooperation between VO and government in this new period. Principle of Government-Society-Separation means independent and collaborative relationship between government and Social Organization, which is corresponding to the cooperation connotation of Partnership. Role positioning, sense of cooperation, service efficiency and long-term mechanism are involved in the Partnership between Shenzhen Voluntary Association(SVA) and government, which presents characteristics like much independently equal , initiative, complementary and normative. The cooperation between SVA and government is being treated a model. However, lacking of independence and equality, initiative, complementary and norms makes their cooperation still need to be improved. Specifically speaking, lacking of capital guarantee in voluntary service and the blurring of government functional boundaries influence bilateral independence and equality; inadequate propaganda of volunteer culture and misplacement of government conception transformation affect their cooperation initiative; irrational top-level design, narrow range of volunteer service and its unprofessional lead to their lacking of complementary; defective legal and security mechanism, imperfect volunteer service incentive system, air-bound information channel and lacking of coordination make them operate not so normative. Therefore, strengthening bilateral independence and equality, improving initiative, reinforcing complementary, and consummating norms should be the guidance when improving partnership between SVA and government. First and foremost, updating Voluntary Organization idea and diversifying access to funds are being putting forward; in addition, strengthening the propaganda of volunteer culture and consolidating the cultivation of civil society and partnership culture need to be paid great attention to; moreover, ameliorating the regulating function of government and improving professional quality of employees are in Study on the Partnership between VO and Government, Taking Shenzhen Voluntary Association as a Case Study I great need; last but not the least, specifying system specification, ameliorating incentive mechanism and building timely and effective cooperation and coordination mechanism are attached great importance. SVA plays a significant role in the VO of China. The research of partnership between SVA and government would be a reference for VO when cooperating with government. Key words: VO; Government; Partnership 目目 录录 摘 要I Abstract.II 第一章 绪 论.1 第一节 研究背景与意义.1 一、研究背景.1 二、研究意义.3 第二节 国内外研究综述.4 一、国外研究现状.4 二、国内研究现状.7 三、相关评价.10 第三节 研究思路与研究方法.10 一、研究思路.10 二、研究方法.11 第四节 相关概念界定.11 一、非政府组织（NGO） 11 二、志愿者组织（VO）.14 第五节 研究中的创新与不足.15 一、创新之处.15 二、不足之处.16 第二章 志愿者组织与政府伙伴关系的分析框架.16 第一节 伙伴关系理论.16 一、伙伴关系理论简介.16 二、伙伴关系的内涵特征.18 第二节 伙伴关系理论分析志愿者组织与政府伙伴关系的适用性.19 一、伙伴关系与“政社分开”思路的契合点.19 二、二者伙伴关系的合理性基础.20 三、二者伙伴关系的现实性基础.23 四、二者伙伴关系的合法性基础.25 第三节 志愿者组织与政府伙伴关系的构成特征.26 一、主体独立、地位平等.26 二、合作主动.27 三、作用互补.28 四、运行规范.28 第三章 深圳市义工联合会与政府伙伴关系的现状分析.29 第一节 深圳市义工联合会概况.29 一、深圳市义工联合会简介及发展历程.29 二、深圳市义工联合会与“枢纽型”志愿者组织.30 第二节 深圳市义工联合会与政府伙伴关系的现状.30 一、角色定位.31 二、合作意识.33 三、服务效能.35 四、长效机制.37 第四章 深圳市义工联合会与政府伙伴关系中的障碍分析.39 第一节 主体地位缺乏独立平等性.39 一、政府职能界限模糊，志愿服务脱离本质.39 二、志愿服务资金保障力度不足，过度依赖政府.40 第二节 合作中缺乏主动性.41 一、志愿文化宣传主动性不足，志愿事业价值未被认可.41 二、政府未积极转变观念，志愿服务成附属.41 第三节 功能缺乏互补性.42 一、顶层设计不合理，志愿服务缺乏有效监管.42 二、志愿服务范围不广，专业化程度不够.42 第四节 运行中缺乏规范性.44 一、法律保障机制不健全，志愿者权益难保障.44 二、志愿服务激励体系不完善，激励措施待改进.44 三、信息渠道不通畅，组织协调性不够.45 第五章 完善深圳市义工联合会与政府伙伴关系的建议及对策.46 第一节 增强主体独立，创造平等地位.46 一、义工组织自身理念应提升.46 二、资金获取渠道应多元化.46 第二节 转变政府观念，提升合作意识.47 一、志愿文化宣传力度应加大.47 二、公民社会及伙伴文化的培育力度应强化.48 第三节 加强功能互补，形成互利共赢.49 一、政府监管职能应改进.49 二、从业人员专业素质应提高.49 第四节 完善法律体系，形成规范机制.50 一、制度规范应界定明确.50 二、激励机制应完善.50 三、及时有效的沟通协作机制应建立.51 结语与展望.52 参考文献.53 附录 1：访谈提纲58 附录 2：研究个案简录59 致 谢.60 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 0 第一章第一章 绪绪 论论 第一节第一节 研究背景与意义研究背景与意义 一、研究背景一、研究背景 弗雷德里克森在对政府与市场、政府与社会基本关系的反思中提出了治理理论， 他认为，治理主体的多元化是治理的公共行政的首要含义。1近年来，全球政治和经济 情势的急剧变化推动着公共治理的形成。提供一个比较健全的社会福利与生活环境是 公共治理的目标主旨所在。实现这一目标，除了需要政府和市场的通力合作，也离不 开广大非营利组织的参与。非营利组织的活动范围涉及面非常之广，包括教育、科学、 文化、环保、卫生、就业等等社会生活的各个领域。不难发现，非营利组织的不可替 代作用正在公共服务、经济发展及社会稳定等方面日益显现。 在改革政府：企业精神如何改革着公营部门一书中，戴维.奥斯本（David Osborne)与特德.盖布勒(Ted Gaebler）提出，政府在公营部门所充当的不是“划桨人” 的角色，而应是“掌舵者”的角色。他们提倡建立第三方政府，明确政府、非政府组 织与企业三方的职责权限，充分发挥政府在公共治理中的催化而非实干的作用。220世 纪80年代以来，世界各国的政府不断受到公共服务供给与市场经济成长的双重压力,越 来越面临着经济资源有限与公共财政不足的困境，以及社会公众的极度不满，因而不 得不重新调整国家和社会的关系，重塑政府，特别是将市场和社会力量引入公共管理。 这场以“新公共管理运动”为标志的”全球性公共管理革命”，逐步将传统官僚行政 的“威尔逊韦伯范式”更新或转换为“公共管理范式”。与此同时，随着民主政治 和公民意识的兴起，以及“全球结社革命”的出现，民间各种力量在参与能力日益增 强的情况下，主动参与公共事务的愿望也愈加变得强烈。在此背景下，政府与民间部 门开始形成伙伴关系共识，倡导共同参与公共事务，合作提供公共服务，从而提升公 共行政效能与提高公共政策质量。 2013年11月12日发布的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报 1 美弗雷德里克森.公共行政的精神M.北京：中国人民大学出版社，2006 年：70-84. 2 美戴维.奥斯本，特德.盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门M.上海：上海译文出版社， 2006：1-20. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 1 （以下简称“十八届三中全会公报”）指出，“在推进国际治理体系和治理现代化过 程中，应加快形成科学有效的社会治理机制，保证社会的活力及健康有序。”1报告还 指出，“改善社会治理结构、创新社会治理方式的关键在于欢迎越来越多的社会组织 走进公共治理”民政部在2013年06月中旬公布的2012年社会服务发展统计公报 显示，2012年，我国社会组织达到49.9万个，比去年增长8.1个百分点。（其中：社团 增长6.3达到27.1万个；民办非企业单位增长10.1达到22.5万个；基金会增长15.9 达到3029个）2 2003年-2012年社会组织发展情况表 资料来源：民政部发布的 2012 年社会服务发展统计公报 从属于“第三部门”的志愿者组织发挥的作用不容小视。它的蓬勃发展展现了一 个社会的多元化和开放程度，也是一个社会的公民活力的表现。在与“大政府”进行 斗争中，撒切尔夫人把志愿者组织视为这个过程中的天然盟友。她说：“作为社会福 利提供核心部分的志愿活动，男女自愿贡献服务是自由的根本保障，使社会服务摆脱 了政治控制。”3迄今为止，全球没有哪一个国家没有一个由志愿者组织构成的偌大的 1 新华网.三中全会特别报道：十八届三中全会公报发布（全文）. 2 民政部.2012 年社会服务发展统计公报EB/OL. 3 周志忍、陈庆云主编.自律与他律第三部门监督机制个案研究M.杭州：浙江人民出版社，1998：44-45. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 2 非政府部门。它们很好地补充了国家与市场的功能，并在社会治理中主导着日趋重要 的作用。 亨廷顿认为，发展中国来所要解决的第一要务并非实现人类的自由，而是形成公 共秩序的合法性基础。因为“无规矩不成方圆”，自古以来人类都离不开秩序。人类 不能无秩序而有自由，但可以无自由而有秩序。1十八届三中全会指出，在全新的历史 形势中，我们有着新的历史使命。到2020年我们要全面建成小康社会，实现这一伟大 目标要求我们以新的历史起点为契机进行全方位的改革。2因此，在这个全面深化改革 的关键时期，各种社会问题层出不穷，政府的职能转变和创新，离不开社会产生对应 的环节来保证整个社会运行环节的功能完整和持续运转。这个过程中也离不开一批解 决实际问题的志愿者组织来进行有效调节。 志愿者组织与政府的合作存在着无限的可能与必然。首先，政府承载着公共权力， 其对志愿者组织认知方式将对志愿者组织产生一定程度的直接影响；同时，志愿者组 织的发展状况也极大地支持和制约着政府的公共治理。 然而，在对二者的合作过程及环境进行分析的过程中，不难发现志愿者组织与政 府的伙伴关系还不尽完善。 二、研究意义二、研究意义 目前，公共与私人伙伴关系已成为世界各国政策执行的主要工具。在我国，政府 与民间达成伙伴关系，并形成广泛案例的主要集中在政府与企业的“公私伙伴关系” 模式，特别是在公共基础设施领域。国家与社会关系以及关于第三部门的理论研究， 在政治学、社会学以及公共管理学中较多，而政府与第三部门的伙伴关系研究似乎并 未引起广泛注意，所形成的案例比较少。但是，改革开放后政府购买公共服务在各地 的实验，以及各类民间组织的兴起，加之西方公共管理的广泛引进，使得政府与第三 部门的伙伴关系的本土化探讨具有了重要的理论价值和现实意义。 1.理论价值：通过政府与志愿者组织的合作来构建较为理想的治理博弈结构已经 成为绝大部分国家的共同认识。但是，这种合作在中西方存在着很大不同：西方是从 二元对抗，即政府与市场，到竞争性的合作；中国则是从一元统治，即政府独权，到 1 叶仁贵.关于当代中国行政改革的宏观趋势与微观困境分析J.四川行政学院学报，2004，2-8. 2 新华网.三中全会特别报道：十八届三中全会公报发布（全文）. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 3 依附性的合作。不难发现，相较于西方的志愿者组织与政府之间的真正意义上的伙伴 关系，中国则更多的是与上下级之间类似的行政依附关系。近几年学界对我国志愿者 组织和政府在合作中形成的伙伴关系的探索也在逐步展开，但还仅仅处于起始阶段。 从已有资料来分析，这些研究缺乏深入的学术性探讨。本研究将努力为志愿者组织与 政府伙伴关系的理论贡献一份力。 2.现实意义：深圳市义工联合会（以下简称“义工联”）于 1990 年成立，已逾 24 个年头。它是我国大陆首个正式登记注册成立的志愿者组织。自成立以来，义工联深 受深圳市委、市政府重视，在主管单位共青团深圳市委员会的带领下，以“服务社会， 传播文明”为指导思想，得到了全市人民及社会各方的鼎力支持。24 年来，义工联助 推了深圳文明，开辟了一条符合深圳市情的义工发展之路。通过“深圳市义工联合会” 这个个案，剖析其与政府伙伴关系现状，研究二者伙伴关系尚存的障碍，提出相应的 对策及建议。 对于志愿者组织与政府伙伴关系，本文试图通过管中窥豹、以小见大的方法，提 出适合我国国情的志愿者组织与政府伙伴关系的建议与对策，这必将一方面提高志愿 服务的科学化水平，另一方面真正地转变政府职能，让志愿者组织更加有效地承接政 府职能，形成良性的互动。 第二节第二节 国内外研究综述国内外研究综述 “非政府组织与政府伙伴关系”，于上个世纪 70 年代后成为全球研究的热点。不 同国家和地区对于这一问题的研究是不同的，同一国家和地区的不同时间也不尽相同。 一、国外研究现状一、国外研究现状 1992 年，继戴维.奥斯本（David Osborne)与特德.盖布勒(Ted Gaebler）对美国政 府的改革历程进行过详细考察后，改革政府：企业精神如何改革着公营部门一书 发布。此书大力批判了传统政府的低效能及过度浪费的弊端，提出把企业家精神引入 政府的重塑中。通过“成本效益”分析，作者提出引入第三部门来竞争性地提供 一系列公共服务，能够更加有效地提高政府绩效和公众福利水平。1萨拉蒙 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 4 （Lester.M.Salamon)在 20 世纪 80 年代的一项研究中指出，非营利组织供给着美国联邦 政府的大多数公共服务，美国政府对这一“非营利联邦主义”正采取多种形式的支持 手段。1在实践的影响下，近几年国外的学者们对政府与 NGO 互动关系的理论模式构 建探究从不间断，因而也得出了许多值得借鉴的宝贵理论范式与实践经验。 （一）合作竞争关系模式 2 上个世纪 90 年代初期，吉德伦(B.Gidron)、克莱默(R.Kramer)和萨拉蒙 （Lester.M.Salamon)等人在对政府与第三部门关系的比较中发现，以服务的实际供给和 资金筹集和授权的不同为准绳，可以将 NGO 与政府的互动关系归结为以下四种模式： 1.政府支配模式，即在资金筹集和服务配送过程中政府占支配地位；2.第三部门支配 模式，即资金筹集和服务配送由非政府组织主导；3.两者并存模式，即政府和非政府 组织广泛参与资金筹集及服务配送，二者在各自的职能范围内发挥作用，相互依存；4.合 作模式，即政府与非政府组织共同提供公共服务活动（资金由政府供给，服务由非政 府组织供给）。 （二）资源依附理论 资源依附理论认为任何组织都无法完全掌控完成组织目标所需要的条件，因而组 织与环境无时无刻都在进行着交换。这个交换的过程，也是组织从环境中获得稀缺资 源的过程，这些稀缺资源恰恰是组织高效运转的重点所在。这就是组织间“相互依赖” 关系网络得以形成的主要原因。3非政府组织不是依赖于政府而存在的，两者都是独立 的，各有其不同的特点和运行方式，但也各有其局限性。因此，两者建立良性合作关 系，有利于满足公众对公共服务的多元化需求。 （三）4C 模式 4 纳吉姆（Adil Najam)认为，政府与非政府组织有着不同的目标及喜好。基于这个 两个维度，纳吉姆（Adil Najam)归纳出了二者关系的四种存在形式：在目标与偏好两 1 美戴维.奥斯本，特德.盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门M.上海：上海译文出版社，2007：2- 22. 1 美萨拉蒙.公共服务中的伙伴现代福利国家中政府与非营利组织的关系.M.北京：商务印书馆出版社， 2009:73. 2 王绍光.多元与统一：第三部门国际比较研究M.杭州：浙江人民出版社，1998:35. 3 Hall R. Organizations: Structure, Process and OutcomesM. New York: Jersey Prentice Hall, 1991:278. 4 A.Najam, The Four-cs of Third Sector-Government Relations: Cooperation, Confrontation, Complementarity, and CorporationJ, Nonprofit Management & Leadership, 2000(4). 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 5 者的基础上依据非政府组织与政府所追求的目标和偏好的策略两个向度，提出了两者 关系的四种组合模式：政府与 NGO 目标手段都相似的伙伴型（Cooperation)；政府与 NGO 手段相似目标各异的对抗型（Confrontation)；政府与 NGO 追求的目标相似但使 用手段不同的互补型（Complementary)；政府与 NGO 不仅使用不同的手段和策略，并 且追求不同的目标的吸收型（Corporation）。 （四）丹尼斯.扬的非政府组织与政府部门的互动的混合模式 1 丹尼斯.扬（Dennis.Young)从非政府组织行为的经济学角度来阐述其与政府之间的 关系。他认为二者关系主要呈现以下三种状态：非政府组织补充政府职能 （Supplementary)、互为补充（Complementary）和相互对抗（Adversarial)。非政府组 织补充政府职能的补充型关系指的是非政府能够提供那些政府供给不了的公共物品与 服务；互为补充关系指的是政府的经费支持与非政府组织提供的稀缺服务互为补充， 政府在经费上支持非政府组织，非政府组织为政府提供它无法提供的公共服务；而相 互对抗关系指的是政府与非政府组织试图影响对方而形成的一种关系，一方面非政府 组织为从政府政策获得最大利益而影响监督政府；另一方面，政府则利用政策途径来 影响非政府组织。日本学者清木昌彦提出的制约中的依赖关系理论 2认为政府是一个有 着特殊激励架构的博弈参与者，它在与民间组织博弈的过程中与民间组织互相制约、 互相依赖，而二者博弈的最佳状态就是国家。 （五）珍妮佛.布林克霍夫的政府与非政府组织二维关系模式 3 美国学者珍妮佛.布林克霍夫（Jennifer Brinkerhoff)认为，政府与非政府组织的合 作关系可以从相关性（Mutuality)和组织身份性（Organizational Identity)两者的关系的 角度来看待。 相关性（Mutuality)指的是二者为了获得更大的利益而互为依赖，从而愿意接受一 些限制。组织身份性（Organizational Identity)是组织与组织的不同之处，这些信息，如 组织架构等，能够很好地把组织区分开。基于此，珍妮佛.布林克霍夫（Jennifer Brinkerhoff ) 认为政府与 NGO 的合作关系有以下四种：很少相关、难以辨认身份的 “扩展型”(Extension)；互相依赖程度高且有着明显组织特征的“伙伴型” （Partnership)；互相依赖程度高但组织特征不明显的“选择吸收型” 1 Young Dennis. Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International PerspectivesJ. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000(1). 2 清木昌彦.市场的作用，国家的作用M.北京：中国发展出版社，2003. 3 美珍妮佛.布林克霍夫.袁德良译.政府非政府组织之间的合作性关系J.东南学术，2010，2. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 6 （Corporation&Gradual Absorption)；互相依赖程度低但组织特征明显的“契约型” （Contracting)。 （六）互动关系类型理论 1 库恩（Kuhnle）与塞利（Selle）的资源相互依赖理论，把“沟通与交往” （Communication and Contact)和“财务与控制”（Finances and Control）作为构建政府 与 NGO 的关系模型的两个维度，从而将二者的关系分为 4 种类型，即政府与 NGO 沟 通与交往“亲密”且 NGO 在法律、法规和物质资源方面对政府依赖程度高的整合依附 型（Integrated dependence)、政府与 NGO 缺少沟通和交往且 NGO 在法律、法规和物质 资源方面对政府依赖程度高的分离依附型（Separated dependence)、政府与 NGO 沟通 与交往“亲密”但 NGO 在物质资源方面相对自主的整合自主型（Integrated autonomy) 以及政府与 NGO 缺少沟通和交往但 NGO 在物质资源上独立自主的分离自主型 （Separated autonomy）。资源相互依赖理论适合用于剖析 NGO 与政府关系的变化发 展进程。 （七）政府NGO 关系理论 吉德伦(B.Gidron)、克莱默(R.Kramer)和萨拉蒙等人提出政府NGO 关系理论。 2他们认为 NGO 与政府有四种关系模式：分别是政府支配模式、第三部门支配模式、 两者并存模式和合作模式。在第四种的合作模式有两种表现形式，一种是代理服务模 式，另一种是合作伙伴模式。在实际中，合作伙伴模式在一些国家中更加普遍，美国 是典型的代表。3 Jennifer M.Coston 的研究，向我们就两者关系作了较为全面的展示：政府组织与 NGO 之间的关系可以根据政府对制度化多元主义的接受程度、NGO 与政府之间的联 系、二者之间的权力关系、二者之间互动的正式性、政府对 NGO 的发展政策是否有利 等指标分为 8 类。4 在 Coston 所划分的 8 种关系模式中，“抑制”模式与“合产”模式居于两极,在 “抑制”模式中，NGO 连合法的地位都尚未得到，生存显得极为艰难；而“合产”模 1 叶常林等.非政府组织前沿问题研究M.北京：中国科学技术大学出版社，20010:17-21. 2 Gidron, Kramer and Salamon Government and the Third sector in Comparative Perspective: Allies or Adversaries? A In Gidron B, Kramer R, Salamon L M(eds). Government and the Third Sector: Emerging Relations in Well-fare States C. Sanfrancisco: Jossey-Bass, 1992:l14. 3 马庆钮著.中国非政府组织发展与管理.北京市:国家行政学院出版社,2007:59-62 4 Jennifer M. Coston: A Model and Typology of Government-NGO Relationships. Nonprofit and Voluntary 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 7 式是一种理想的典型的参与式模式。其他 6 种模式或是趋向于“抑制”，或是趋向于 “合产”，居于两极之间。通常将两者的关系模式简单描述为冲突、竞争、合作 3 种 形态。在这 3 种模式中，竞争居于中间，也就是说，在 NGO 与政府之间的竞争关系中， 既可能走向冲突，从而成为对抗或抑制的模式，也有可能走向合作，演化成为合约、 第三政府、合作、互补或合产等形态。在当前的历史条件下，NGO 与政府均以社区善 治、实现公共利益最大化为目标，两者关系的发展趋势是逐步建立良好的伙伴关系。 二、国内研究现状二、国内研究现状 自 l978 年实行改革开放政策以来，随着政治及社会结构的变化，中国已由计划经 济转变为市场经济。与此同时，国家与非政府组织之间的关系也发生了巨大的变化。 传统的“强政府弱非政府组织模式”已经逐渐转变为“强政府强非政府组织” 模式，在这种新的模式中，社会组织在人民的日常生活中扮演着愈发重要的角色 1。因 此，国家与非政府组织之间的关系已引起了政治和社会科学领域研究者的广泛关注和 浓厚兴趣。自 20 世纪后期改革开放以来，人们对于在不同历史时期国家与社会的关系 开展了一些深入的研究。 贾西津(2005)在中国民间组织30年中概括了当前中国的政府组织与非政府组 织关系的三个层次：一是公共服务供给，二是公共政策倡导，三是公民权利成长机制 完善。政府组织与非政府组织在上述三个层面上的合作密切程度是递增，经历这三个 层次的磨砺，必然会推动中国整个公民社会体系走向成熟。目前，政府组织与非政府 组织的合作仍旧主要发生于公共服务供给这一层面，难以实现更高的层次。2 康晓光在权力的转移一书中，把我国与社团关系的本质归结为国家与社会的 关系。因而，这种关系是随着国家与社会的力量对比发生变化的。毋庸置疑，我国的 社会团体的地位要经历这样一个发展过程：从属、受支配中的合作到自治中的合作。3 王华指出政府与非政府组织在公共事务的治理中既有竞争，又有合作。为达到高 效治理目标，非政府组织与政府应在互相信赖与依存中展开多样性的制度合作构建良 好的伙伴关系。4 1 李珍刚当代中国政府与非营利组织互动关系研究M中国社会科学出版社，2003 2贾西津中国民闻组织30年公民社会M北京：社会科学文献出版社2008年第189-224页 3 康晓光.权力的转移转型时期中国权力格局的变迁M.杭州：浙江人民出版社，1999:99. 4 王华.治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作J.云南社会科学：2004,5. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 8 严炜、刘跃斋认为政府与非政府组织的深厚的合作基础能够为二者谋求更多的资 源，从而获得更好的公共物品。1 梁莹认为社会资本的匮乏是造成政府和社会在结构上制约对方的发展但又互相依 存。为了壮大社会资本，实现良好的治理，我们需要孕育和培养更多的社会组织，使 其发展壮大。2 吴翰和黄振辉(2006)则从权力边界范畴的角度研究探讨政府的行政管理体制改革 对于非政府组织的影响，他们认为当社会公权力的运行成本一旦超过社会的边际成本 时，那政府组织就应采取改革措施将部分涉及公共服务的职能转交给非政府组织，以 达到对政府权力合理界定的较优目标，实现社会公共利益的增长。3 吴光芸、方国雄指出一个健全的社会体系必须同时包含政府、市场和非政府组织 这三种机制。构建充满生机的公共服务体系，建立公共服务与公共物品的多元补充机 制离不开来自政府、市场和第三部门三只手的合力。4 李斌(2010)从国家与社会关系的视角分析了非政府组织对于政府职能发挥以及政 治发展的作用，他指出非政府组织在客观上是促使政府职能转变的外部力量，也能够 为公民的政治参与提供又一平台，从而推动政府公共决策的高效化与科学化；同时非 政府组织的产生及发展壮大还可以培育社会公众的参与文化，完善社会力量对公共权 力的监督。5 何晔、安建增认为，政府与非政府组织在合作中互补、民主的互动以及机制中承 接是构建和谐社会的必要条件。他们从构建和谐社会的角度提出了三种合作模式： “政府支持非政府组织运作”模式、“政府委托非政府组织经营”模式以及 “政府购买非政府组织提供”模式。6 赵平安与高猛两位学者从建构主义的视角界定了政府与非政府组织的合作关系， 认为二者的关系需要双方的共同建构才能生成。在双方的关系构建过程中，政府应积 极主动地支持非政府组织的运作与发展，政府可以为非政府组织的发展提供人力、物 力以及政策的支持，并对其进行相应的规范与监管。政府可以以约定数量的福利项目 1 严炜，刘悦斋.平等合作与积极竞争：公共服务领域中的政府与非政府组织J.当代世界与社会主义：2005，6. 2 梁莹，黄健荣.论我国第三部门的成长与社会资本的建构J.学海:2005,5. 3吴翰黄振辉从权力边界的确定探索中国行政改革J华南师范大学学报(社科版)2004(5) 4 吴光芸，方国雄.市场失灵、政府失灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系J.四川行政学院报:2006,3. 5 李斌政治发展的社会动力：试论中国民间组织兴起的政治发展意义阴理论与改革2005(2) 6 何晔，安建增.论和谐社会中政府与非政府组织的关系J.陕西理工学院学报（社会科学版)：2007,2. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 9 与公共服务的必须提供为前提，将部分公营机构委托给非政府组织经营。政府也可以 通过市场化的方式直接购买某些由非政府组织生产的公共产品。1 苏大林、周巍、申永丰认为政府与非政府组织的良性合作离不开两者的共同努力。 二者价值信念的一致、职能方式的互相补充及一直以来的合作积累的经验为它们的良 好互动关系的形成打下了坚实的基础。2 总之，目前我国学术界对于非政府组织的研究仍处在探索的阶段，而且研究的范 围主要限定在个案的分析与调查，或是偏重于研究非政府组织的优势、存在的问题， 或是侧重于分析政府自身的不足与缺陷，而没有将二者之间的关系作为一个整体来进 行研究。因而适合中国国情的政府与非政府组织关系发展的一般理论框架还有待进一 步构建，合理构建二者伙伴关系需要重新定位与不断的探究。 三、相关评价三、相关评价 根据以上文献，我们看出公共管理的实践规律是有迹可循的：从政府主导即政府 命令机制（合法权威）到市场或商业部门与社会加入到公共管理格局中（交互作用）， 再到公共管理的多方合作(第三部门的介入）即公共治理的形成。政府与第三部门试图 通过平等的互相补充和对等学习的方式来形成伙伴关系，二者关系由“指挥服从” 、“配合互补”的合作关系进入到“合作、协议和伙伴”的关系，从而构建一个多 层次、多领域、宽架构的公共治理体系。 国内外理论界对政府与 NGO 伙伴关系研究有着鲜明的差异。国外的论著，较国内 来说对政府与 NGO 的合作的研究更加全面和成熟，覆盖面也较为广阔，并且有着大量 的实证研究。相较国外研究而言，我国对 NGO 的研究起步稍迟，主要研究集中于对最 近十年来国外研究成果的翻译整理上。对于政府与 NGO 关系问题上的定位和处理， “伙伴关系”是国外的这些研究中较为统一的。但我国关于这一领域的研究还不够系 统，仅仅停留在概念的分析。 “政府与非营利组织不同的合作模式对合作双方有着不同的要求。环境的差异，资 源的要求不同，因而所需要的合作形式也不同。”3我们应该根据我们国家的具体情况， 1高猛，赵平安中国地方NOO生成机制的制度分析J学术探索，2009(2) 2 苏大林，周巍，申永丰.走向良性互动：政府与非政府组织合作关系探讨J.甘肃社会科学：2007,5. 3 汪锦军.公共服务中政府与非营利组织合作：三种模式分析J.中国行政管理:2010,11. 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 10 构建出一个适合我们国情的政府与非政府组织合作的新模式。 第三节第三节 研究思路与研究方法研究思路与研究方法 一、研究思路一、研究思路 本文按照“切入研究引出并分析问题解决问题对策建议”的研究路 径对“志愿者组织与政府的伙伴关系”这一主题进行研究和探讨。本文的论证思路分 为三步： 首先，本文基于“伙伴关系”的分析框架，在分析框架中阐述了伙伴关系的适用 性、基础及其构成因素。 其次，通过对深圳市义工联合会与政府的伙伴关系的现状描述，结合伙伴关系的 构成因素，分析二者伙伴关系状态。 再次，在深究深圳市义工联合会与政府伙伴合作障碍后，本文提出了完善二者伙 伴关系的对策及建议。 二、研究方法二、研究方法 （一）文献分析法 本研究的切入点就在于对国内外的相关文献进行大量研究，尤其是国外的文献。 通过国内外相关文献的查阅、疏理、汇总和分析，逐步展开研究。 （二）个案研究法 个案研究法即通常所说的个案分析法。本文选取“深圳市义工联合会”作为案例。 笔者以实习生的身份进入该志愿者组织调研学习，掌握了“深圳市义工联合会”的诸 多可靠资料，深入地探讨与分析了其与政府的伙伴关系现状与存在的障碍。 （三）参与式观察 为了深入了解这个群体，身临其境地区探寻一些表面上难以发现的事实状况，作 者以实习生的身份进入到深圳市义工联合会实习。在这个过程中，作者有机会接触到 义工、社工、团市委及民政局的有关工作人员，从而能够更加直观地观察他们的言行， 并将这些信息整理成论文的佐证。 （四）深度访谈法 本研究采用深度访谈方式，希望通过对深圳市义工联合会、深圳市民政局、共青 志愿者组织与政府伙伴关系研究以深圳市义工联合会的运作为例 11 团深圳市委员会等人员进行面对面的访谈，试图通过在与这些熟知深圳市义工联运作 情况及其与政府伙伴关系模式的人员的访谈，并对访谈结果进行分析的基础上厘清政 府与志愿者组织的伙伴关系。有关访谈方式及访谈提纲见附件。 第四节第四节 相关概念界定相关概念界定 一、非政府组织（一、非政府组织（NGO） 近年来，我们看到“中介组织”、“民间组织”及“第三部门”等概念常常与 “非政府组织”这一概念交替使用着。这些概念互有交叉重叠，但实际上是统一的。 本文采用的是“非政府组织”这一称谓，并从国内外两个视角分析的基础上得出本文 探讨的“非政府组织”概念的定义。 （一）“非政府组织”在国外的界定 上世纪 70 年代，以“重新界定政府职能”为核心的改革运动席卷全球，其改革的 目的是让社会去承担那些政府不该做、做不了以及做不好的事务。莱斯特.M.萨拉蒙 （Lester.M.Salamon）在全球公民社会非营利部门事业一书中指出，我们正置 身于一场世界性的社团改革热潮之中。1不同国家对非政府组织的定义各不相同。概括 起来，主要有： 1.法律上的定义。1952 年联合国经社理事会在联合国宪章第七十一条规定， “非政府组织是不根据政府间协议建立的国际组织”。很显然，由于不同国家法律法 规的差异性，这种界定法在国际上并不通用。 2.组织的资金来源为根据来定义。这种定义规定非政府组织为收入主要来自会员 的会费或者捐赠的组织。非营利组织与金融机构、非金融机构、非金融企业、