国有资产管理体制改革的制度设计和政策[001].doc

精选资料可修改编辑一、国有资产管理体制改革发展的基本思路 党的十六大明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这一阐述为我们建立新型的国有资产管理体制指明了前进方向。 我们认为，当前及今后一个时期国有资产管理体制的改革，重点是解决国有资产有效监管问题，争取用3年左右时间建立起国有资产管理体制新的基本框架，初步做到权利、义务和责任统一，管资产和管人、管事相结合，实现国有资产保值增值。争取到2010年，建立起适应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的比较完善的国有资产监督、管理、营运体制和机制。为了实现这一总体目标，应当牢牢把握三个原则，合理设置三个层次，加快建立三个体系。 (一)牢牢把握三个原则，始终坚持正确方向 一是国家所有的原则。宪法规定：中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制是指由代表人民利益的国家占有生产资料的一种所有制形式。国有资产属于全体人民，由代表全体人民利益的国家统一行使所有权。所有权主要是引导规范权，即国家通过制定法律法规，对各级国有资产出资人代表履行出资人职责，监督管理企业国有资产进行引导规范。从我国实际情况看，国家所有权只能由国家通过国务院来统一行使，权利主体不能分割，不能分为中央所有和地方所有。 二是分级代表国家履行出资人职责的原则。党的十六大确立了国家所有，分级代表国家履行出资人职责的原则。这是从体制上落实国有资产权利主体和责任主体，发挥地方政府有效监管国有资产积极性的重要举措，也是我国国有资产管理体制改革的重大突破。分级代表实质上是通过确立中央和地方政府出资人的地位和身份，明确各级政府管理企业国有资产的范围和应当享有的权益，以推进企业国有资产出资人制度建设。 三是权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。坚持三统一，是国有资产管理体制能够有效运行的基本法则，也是国有资产管理体制改革及其立法的重要原则。作为分级代表国家履行出资人职责的中央和地方政府及相应的国有资产监管机构，既要享受出资人的资产收益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行出资人义务，维护国有资产所有者的合法权益，尊重企业经营自主权。同时还要代表人民、代表国家对国有资产实施监管。坚持三结合，是有效落实三统一的基本前提，要保证国有资产出资人及其代表全面充分地行使出资人的三项权利，必须以 三结合为原则，推进国有资产管理体制改革，构建国有资产监督管理新体制。 (二)合理设置三个层次，不断完善管理模式 根据党的十六大精神以及我国国有资产管理体制和国有企业的改革实践，当前可以按照三个层次的模式探索建立我国国有资产管理体制的新框架。第一个层次是国务院和省、市(地)级政府设立的国有资产监督管理机构；第二层次是各级国有资产管理机构根据资产规模和营运需要，授权确立的国有资产营运主体；第三个层次是国有资本投资的全资、控股与参股企业。 第一个层次：国有资产监督管理机构。建立和完善国有资产监管机构，关键是把握好出资人职责定位，切实做到不缺位、不越位、不错位。不缺位，就是保证出资人代表到位，权利到位，责任到位，切实保证出资人各项权利的充分行使和所有者各项权益的充分体现。不越位，就是正确处理出资人权益与企业董事会权利的关系，既要保证国有资产监管机构依法履行出资人职责，又不削弱或侵犯子企业的生产经营权，使企业真正成为自主经营，自负盈亏的市场主体和法人实体。不错位，就是按照政资分开的原则，国有资产监管机构专门承担监管企业国有资产的职责，不行使社会公共管理职能。 第二个层次：国有资产营运主体。国有资产经营主体是指经国有资产监管机构依照法定程序特别批准与授权，专门从事国有资产经营业务，对委托或授权范围内的国有资产行使出资人职责，并依法登记注册的特殊企业法人。从中央和地方的实践来看，当前主要是授权国有资产经营机构或国有企业经营。近几年地方新组建了一批国有资产经营机构，承担着部分行业改革管理和资产经营的责任，而授权企业经营是当前中央和地方普遍采用的方式。通过授权企业经营，在国资监管机构(授权者)和被授权企业之间，可以明确被授权企业的权利和责任，有利于维护被授权企业的主体地位和国资监管机构对授权企业的约束；在被授权企业和其子公司之间，可以明确被授权企业完全行使出资人权利，有利于实现子公司层面上的出资人到位和国有资产市场化运营。 第三个层次：监管的国有企业。截至2002年底，我国国有及国有控股企业(不含金融类)159万户，其中大型企业9429户，占59；中型企业279万户，占 17 6；小型企业121万户，占765。中央企业175万户，占11；地方企业14 1万户，占89。进一步推进国有企业的改革，主要是按照现代企业制度的要求，加快推进公司制改革和股份制改造，完善法人治理结构，转换经营机制；制定企业发展战略，突出主业，提高技术创新能力，增强核心竞争力；强化企业管理，健全重大事项决策程序，建立风险控制机制，保持稳健的资本结构；层层落实国有资产保值增值责任，防止重大投资失误，确保国有资产不流失。 (三)加快建立三大体系，促进国资保值增值 从战略上调整国有经济布局和结构，确保国有资产保值增值，需要加快建立管理、监督和运营三大体系，形成有效的运行机制。 一是建立管理体系。这个体系主要包括管资产、管人和管事三个方面。从管资产来看，主要包括：(1)基础管理。主要是加强国有资产的产权界定、产权登记、资产评估、清产核资、综合评价等基础管理。(2)交易管理。主要是依法对国有资产的产权交易、资本运营等进行有效管理，确保国有资产效益最大化。 (3)收益管理。国有资产监管机构依法享有出资企业国有资产的收益权，并在条件成熟后按照出资比例对所有出资企业收缴净利润，同时进行相应的预算管理。从管人来看，主要是建立健全三项制度：(1)选择任用制度。要逐步把党管干部原则和市场化配置人才机制结合起来，建立区别于党政干部的企业领导人员选择任用制度。(2)业绩考核制度。通过合理制定年度考核和任期考核两套指标体系，对企业领导班子和主要领导人员进行公平、客观、科学的考核。(3)薪酬分配制度。这项制度要与企业的选择任用制度、业绩考核制度、奖惩制度以及市场化的分配机制等紧密结合，调动企业管理、经营和生产人员的积极性。从管事来看，主要是围绕企业重大决策进行管理：(1)重大事项管理。重点是对国有独资企业、国有独资和国有控股、参股公司的改革、改组和改造，对企业国有股权转让等重大事项的管理。(2)重大投融资管理。主要是管企业投融资方向、投融资总额和投融资的中长期效益。(3)发展战略管理。主要是管企业发展战略方向、发展战略规划和发展战略重点。 二是建立监督体系。这个体系重点包括：(1)加强企业自身监督，即加强企业内部财务、资金、成本和投资管理，建立健全风险内控机制，切实防止资产和效益流失。(2)加强监事会监督，继续把关系国民经济命脉和国家安全以及资产规模较大的国有企业作为监督重点，进一步完善外派监事会制度。(3)加强社会与行政监督，即加强对国有企业的外部财务、审计和纪检监督，严格实行企业重大决策失误责任追究制度。 三是建立营运体系。建立高效有序的国有资产和国有企业营运体系是确保国有资产保值增值的一项关键措施。今后主要是通过国有资产的综合性经营机构与企业投融资机构，联接产权市场、资本市场交易网络，形成自身的营运体系，从而更好地规范和发展国有资产的产权交易、证券交易，使国有经济的布局和结构得到积极调整与发展。 二、国有资产管理体制的制度设计 国有资产管理体制的制度设计，一要有利于支撑国有资产管理体制健康有序地运行发展；二要有利于推动国民经济布局和结构的调整优化；三要有利于我国基本经济制度的巩固完善。这些制度主要包括以下几个方面： (一)法律制度建设 国有资产管理、监督和营运法律制度的建设是整个国有资产监管工作的根本。当前，我们正在按照企业国有资产监督管理暂行条例制定一系列配套的法规规章，涉及统计评价、财务审计、企业改革、产权交易等许多方面，正在形成新的法规体系。同时，还要加快推动国有资产管理法的研究制定。 (二)国有资本经营预算制度建设 国有资本经营预算是国有资产监管机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收、安排国有资本经营支出的专门预算，是政府预算的重要组成部分。实行国有资本经营预算是国有经济布局和结构调整的重要手段，也是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式。国有资本经营预算收入的主要包括国有资本经营收入、国有资产出售收入、中央政府性基金收入和公共财政预算转入收入。国有资本经营预算支出的主要包括投资性支出和补贴支出等。 (三)企业经营业绩考核制度建设 企业经营业绩考核是一项系统工程，需要建立健全相应的统计评价制度、奖惩制度、财务监督制度等，各项制度相互衔接、相互配套、共同推进。具体来讲，一是定期做好清产核资工作，健全财务资金和财务决策制度，完善投资风险防范和控制机制。二是抓好薪酬制度的改革，建立健全高效有序的奖惩制度和约束机制。三是结合行业的发展战略，科学制定企业年度考核和任期考核指标体系，并建立完善的责任制度。 (四)现代企业制度建设 完善的公司人治理结构是现代企业制度的核心，建立健全董事会是落实国有资产经营责任的关键。当前应当创造条件使大型国有独资公司和独资企业建立和完善董事会，一时难以实现股权多元化的应当逐步改制为国有独资公司。今后国有控股的上市公司要按照有关规定建立健全独立董事制度。国有独资和国有控股的非上市公司应当减少董事会成员在经营层兼职，逐步建立有效的外部董事会制度。 (五)现代产权制度建设 首先要按照法律法规理清产权属性，解决改制中产权关系不清的问题；其次是保障国有资本出资人权益，督促企业实现国有资产保值增值，落实企业应当享有的各项权利，使之真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体；再次是规范发展产权交易市场，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转；第四是健全保护产权的法律法规，完善产权的各项法律制度，切实维护产权主体的合法权益和平等发展的权利。 (六)授权经营制度建设 完善授权经营制度，是完善国有资产监管制度的重要措施。当前，首先要积极完善国有独资企业、国有独资公司的授权经营，为其发展创造更好的条件。今后除了对具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营外，还应当根据法定程序将一些具备条件的国有独资企业、国有独资公司作为中央和地方政府规定的投资公司、控股公司，或者作为授权的投资机构。其次，要大力探索国有资产经营机构的授权经营、从地方来看，第一是突破原来行业的界限，跨行业组建综合化的经营机构；第二是建立投资型的经营机构，从投资角度进行国有经济资源的优化配置；第三是建立专业化经营机构，主要以对行政、金融以及部分资源性国有资产进行专门经营，从中央来看，重点是从更宏观的层面上进行战略投资。主要是参与国家大型项目和重点领域的投资；协调中央与地方、授权与非授权企业之间的投资；调整国有经济布局和结构的投资等。 三、国有资产管理政策的基本走向 党的十六大以来，我国国有资产管理正在发生积极的变化：监管对象由过去的国有企业逐步走向国有或国有控股以及参股企业的国有资本；监管方式由专业部门的行政管理逐步走向制度化、规范化、法制化监管；体制内容由过去重管理、轻监督和重监管、轻营运逐走走向管理、监督、营运一体化；营运形式由国有企业之间的产权转让交易逐步走向多元化、市场化、国际化资源配置。这些变化决定了我国国有资产监管政策的基本走向和发展趋势。 (一)国有企业的改革与发展政策 今后我国国有企业的改革主要推进股份制改造，使之成为公有制的主要实现形式。除军工生产等少数企业外，其他国有大型企业包括特大型国有企业，都要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并收购等多种途径进行股份制改革。鼓励国有大型企业引进境外战略投资者，鼓励有条件的国有大型企业到境外上市，鼓励民营资本参与国有企业的股份制改造，实现投资主体多元化，发展混合所有制经济。这表明我国国有企业的改革正在走向社会化、市场化。但从当前实际来看，国有企业改革发展仍然面临许多深层次的问题，仍然需要国家在一定时期内给予必要的政策扶持。主要包括： 1、关闭破产政策。当前我国亟待退出市场的资源枯竭矿山和国有大中型企业仍有1700多户。这些企业经营困难、负债很多、亏损严重，需要通过政策引导加快关闭破产的步伐，逐步实现由政策性破产向依法破产过渡。 2、主辅分离政策。初步测算，目前中央企业有 81的资产属于闲置资产，辅业资产和拟关闭资产，有252的人员属于辅业单位职工，需要通过政策扶持来推进企业的改革、改组和改造。 3、分离办社会政策。现在全国国有企业自办的中小学还有11万所，医院6100 多所，每年缴纳城市建设费和教育附加费约500亿元，用于办社会的资金达到456亿元，需要国家和企业共同采取措施加以解决。 4、社会保障政策。1997年到2003年6月，全国国有企业职工由6970万人减少到41 90万人，下岗分流职工累计达到2780万人。现在虽有1000多万已经再就业，仍有不少处在下岗分流状态。所以亟待采取有效措施，建立健全国有企业下岗分流职工的保障体系。 (二)国有产权的改革与流转政策 我国国有产权管理体制在产权的归属、监管、流转等环节还有不少体制性和政策性障碍，有的已经直接影响改革的进程。今后的重点： 1、加强研究制定有关产权界定的政策，使各类产权得到合理的归属。 2、研究制定产权保护政策，把国有资产产权主体和责任主体落到实处，保护国有资本出资人的合法权益。落实企业应当享有的各项权利，保护各类产权的安全和平等权利。 3、研究制定产权有序流转的政策，清除产权流转中的各种障碍，保证产权交易的公正性和有序性，促进各类产权在更大范围高效流动。 (三)国有资本的监管与营运政策