多度预算制度的作法与利弊分析.doc

精选资料多年度预算制度的作法与利弊分析多年度预算制度(Multi-Year Budgeting)近年来为OECD国家所普遍推广，作为提升资源分配效率的工具。我国中央政府亦于九十一年度总预算的筹编正式实行类似的中程计划预算制度。无论是多年度预算制度或中程计划预算制度，预算改革目的主要系发展每年度的预算过程于策略性与多年度的架构上；亦即在每年度的预算过程中强调多年度的特征，特别是多年度的收入与支出估计，或是多年度的财务计划。本文针对这项预算改革予以深入探讨其利弊得失、各国实际作法、以及可以从中学习的经验。一、实施多年度预算制度的利弊目前世界大多数国家的政府预算皆采取年度预算制，仅对于未来一个年度的收支作估测，而未来政府财务收支会有何影响以及会是如何？则未予以关注，这种预算决策方式，正如Osborne & Gaebler(1993,p.237)所比喻：如同驾驶着一架没有配备任何仪器的747客机穿过浓雾一样。有远见与前瞻的政府应在对当前政策或计划作决策时，即预估其对未来年度财务收支的影响；以一年为基础的预算，根本无法知道这个新计划长期是否还能撑下去。换句话说，多年度的预算收支推估，系预算决策的重要信息。依Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab(2000)的看法，多年度预算制度让将预算过程置于多年度的架构上，因此政府必须制订更明确与一致的政策目标与优先级。每年度可以检查出当前政策以及它们的影响是否与财政策略不符。让预算过程具持续性，即将每年度的预算讨论置于政府中程的财政策略与政策优先级架构上。同时有助于公共资源的配置效率，因为提升预算过程中的透明度与课责，以及对于支出优先级与承诺提供了系统的检讨机制。又多年度预算鼓励不同政府机关合作，因为它让更多业务单位参与预算过程。至于缺点他们认为在每年度的预算筹编过程中，可能过度的依赖往前的推估，而造成财政政策的无弹性与迟钝。过度乐观的估测可能被用来作为一些不适当的公共支出计划的借口。订定周全的多年度预算可能是复杂且非常消耗行政成本的，而可能移用编制每年度预算基本任务所需的资源。兹归纳整理多年度预算制度的优缺点如次：一、 优点：（一） 以中长程财政策略角度作年度预算的决策多年度预算将每年度的预算过程置于多年度的思考上，可以让预算决策更具长期观点。（二） 有利支出控制让年度预算编列必须配合中长程预算删减政策。（三）提升预算资源的配置效率，强调财政策略与计划的优先级，以提升资源分配效率。二、缺点：（一）中长程收支推估的精确性问题（二）年度预算编列的僵化（三）中程推估可能沦落为财政扩张的工具二、OECD国家作法OECD国家已全面实施多年度预算制度(OECD,1999)，但各国从中的获益则很大的差异，端视实行的目的、制度设计、与执行情形而定。兹就个别国家作法简要叙述如次：奥地利奥地利在实施多年度预算制度上并未花费太多行政资源，它使用多年度收支预估的主要目的只在揭露当前已实行政策的中程财政结果，亦即多年度估测可显示出当前租税与支出计划的未来财政流量，而作为政府内部政策规画的参考。德国德国在实施多年度预算制度上与澳洲是完全不同的例子，它积极的将多年度预算估测孵化成多年度的财政计划，多年度收支估测成为对当前政策的中程财政影响的评估工具，如果多年度估测显示当前政策无法与政府中程财政策略兼容，则需修正当前政策。因此，多年度预算估测成为每年度预算筹编过程的重要起点。财政部依据估测结果制订由上而下的支出上限，限制各机关的概算编制。在预算协商过程中，各机关概算、多年度支出估测必须与政府的中程财政策略作比较，当支出估测超过多年度架构下的支出目标时，预算就会被删减。英国英国是最早实施多年度预算制度的国家，实行的目的在于追求预算纪律、政策的理性化与提升支出效率。该制度提供政策制订者对于预算政策具有中程的观点，着重支出的多年度影响以及是否能达成政府中程经济目标。此外，多年度的估测有助预算过程的持续性与稳定性，今年的预算估测会被更新，以作为明年预算筹编过程的起点。多年度预算制度让政府在了解未来年度的资金供给与现制下决定每年度的财政政策。政府中程财政策略指导着每年度的预算筹编过程；总计的以及个别机关的多年期的支出限制会被设定，各机关有义务在限额内，决定计划的优先级，选择优先计划或降低成本。澳洲澳洲于1980年代开始实施多年度的财政策略，其目的在于降低过高的政府支出以及人民税负，1998年订定的多年度预算制度则要求对于政府的中程财政策略必须每年度予以检讨更新。每年度必须对当年度与未来三个年度的支出作估测，在预算筹编过程中，每年更新的估测数成为各机关的支出基线，各机关预算筹编可能是递增方式，但必须与政府的中程财政策略目标与政策优先级配合。各机关如有额外预算需求，必须自筹财源。新西兰新西兰在1994年的财务责任法订定多年度预算过程基础，目的在预算过程中增加透明度与课责以强化财政纪律。多年的估测可以作为对政府各项政策是否偏离降低财政赤字、未偿债务、与政府规模等策略性财政目标之检测机制。预算过程有系统的报告可以提升资源分配的透明度、效率与课责。每年度各机关会被要求对于其上一年度所作的支出基线的估测予以更新，再由财政部汇总，共计是当年度与未来两个年度的估测。各机关预算编制必须在预算基线内，如有新计划必须自筹新财源；在正常情况下，成本增加一般是无法获得额外补助的。美国联邦政府美国联邦政府的预算过程包含了数项多年度因素，最重要的是，预算包含对于特定资本计划的实际多年度拨款。另外，预算内有对当年度与未来四个年度的收支预估，俾让当期的财政政策可以在多年度的架构上决定，以免与政府的控制赤字的中程财政策略不符。为了确保政府政策皆能在未来年度的预计支出限额内，多年度支出预估必须显示出当前计划或拟推动计划未来年度的成本。因此，多年度的支出预估也是每年度预算筹编过程的起点；因为预估数系订定各机关支出上限的重要依据。美国地方政府美国一些具企业精神的地方政府创新的提出长期预算的作法(Osborne & Gaebler, 1993; Cothran, 1993)，例如：（一）加州的桑尼维市(Sunnyvale)就要求无论经常帐或资本帐皆需预估十年的收入与成本，将预算制度与长期计划结合为一。行政部门首先针对每一项预算做出长期的计划，再与市议会一起讨论，排定优先级，其次是预估每个项目的成本，市议会再逐项讨论其时间表，结论再交由行政部门编列两年度预算。桑尼维市的这套预算制度，让决策者具主动前瞻性，而非眼光短浅的政客。在长期财务收支预测系统下，他们可以预先发现问题与潜在危机，及早提出解决对策。例如现在删减一些项目支出，将预算收支差距缩短，可以避免十年后可能发生的财政大灾难。（二）明尼苏达州虽然也采两年度预算，但要求预测四年度的成本与收入，内布拉斯加州则只预测四年的支出。当立法机关欲更动一项政策时，财政部门会提出该政策对未来四年的影响，因此迫使立法机关不得不正视决策的长期效应。这种将长期财务收支预估与政府预算编列结合的作法，使得政策决策者必须面对其决策的长期效果，做出更负责任的决策。三、我国的中程计划预算制度行政院在民国86年拟定建立中程计划预算作业制度推动方案，90年订定中央政府中程计划预算编制办法，实施中程计划预算制度之目的在就目前分别由不同机关（如经建会、研考会、主计处、国科会等）负责的中长程国家建设计划、施政方针或策略、施政计划汇编、财政收支推估及资源分配、重要经建投资及科技发展计划之先期审议作业及额度控管等，作结构性的整合，改进作业内容与流程，建立长、中程与年度计划及预算层次分明之基本架构。并将国家各项重要建设与施政计划，与财政规画及资源分配相互结合，并辅以各项重要项目计划的先期审议作业，以避免计划需求无限扩张，提升资源运用效益及行政效率（刘三锜，1998）。行政院所订的中程计划预算实施架构，系先依国家建设长期展望，并参考中程预算收支推估结果，订定中程国家建设计划与中程资源分配方针，再由各主管机关根据中程国家建设计划与中程资源分配方针，拟定中程施政计划；并依中程施政计划及配合年度岁出概算额度分配情形，拟编年度施政计划与概算。其中国家建设长期展望涵盖期间以不少于八个年度为原则，中程预算收支推估逐年办理以四个年度为期程。中程国家建设计划亦以四个年度为一期，每两年至少检讨修正一次为原则。每年主计处应会同有关机关拟定以下一年度为开始的中程资源分配方针，作为各主管机关规画中程施政计划之依据。四、应注意事项从以上OECD国家实施多年度预算制度经验，以及台湾的中程计划预算制度推动办法，可以发现将多年度的财务收支估测因素融入年度预算的筹编过程，已成为一种时代趋势。其最大的优点在于让年度预算的筹编具有中长程财务规画的观点，与财政策略与目标可以结合；而避免当期的政策或计划决策可能导致的未来财政沉重负担。但是，实施该制的最大挑战，则在于多年度收支估测的准确性，同时如何与中长程国家经济发展计划配合问题。此外，实行多年度预算制度是否真的改善了预算过程？是否有助于发展出更健全的财政政策？是否不至于让每年度的预算失去焦聚与控制？从发展中国家实施的经验中发现，失败的原因有很多，可能是中程经济成长与收入预估的不确实，也可能是经济发展计划缺乏特别重视的财政政策，因此无法将经济发展计划与预算过程结合(Boex, Martinez-Vazquez, & Mcnab,2000)。相对于传统发展计划，多年度预算应有更多的弹性政策工具，更强调财政政策与其结果。因为多年度预算制度提供有关经济与财政状况的中程评估，而从中程的眼光决定政府当期的收支政策。总之，在推动多年度预算制度时应注意以下事项：一、 订定目标二、 非所有机关一体适用三、 采渐进方式推动四、 鼓励参与五、 发展可信赖的多年度预算估测。五、结论与建议多年度预算制度让每年度预算决策可以作多年度的考虑，因此年度预算决策不至于与中程的财政策略相违背，有利于预算收支的控制，同时亦可提高资源的配置效率。部份OECD国家实行的多年度预算制度其共通作法包括：多年度预算收支估测、中程财政策略、依推估数调整各机关基线预算、调整计划优先级、定期更新收支估测等。我国的中程计划预算作业制度目的在结合中长程建设计划、中程预算收支推估、与年度施政计划及预算的编列，应可让年度预算决策更具中长程的眼光。惟推动之际，宜参考国外经验，采取渐进方式，并鼓励各机关参与，以及研发出更精确的预算估测模式。六、参考数据刘三锜，1998，政府预算制度之革新与展望，主计月报，86卷2期，页8-17。Boex L. F. J. & J. Martinez-Vazquez & & R. M. Mcnab. 2000. Multi-Year Budgeting: A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies. Public Budgeting & Finance 20(2): 91-113.Cothran, D. A. 1993. Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform? Public Administration Review 53: 445-454.OECD. 1999. Statement by the Chairman at the Twentieth Annual Meeting of Senior Budget Officials. Paris: OECD.Osborne, D. & T. Gaebler. 1993. Reinventing Government: Ho