劳保局社会保障管理制度考察报告-考察报告

1 / 9 劳保局社会保障管理制度考察报告 /考察报告 一、 *四国 “ 高福利 ” 社会保障制度的共性和突出特点 1.社会保障范围和内容十分宽泛 以 *为例，社会保障体系包括三大部分：预防性社会和健康政策，社会和卫生服务以及社会保险。具体内容见下面图示： 以上内容表明， *的社会福利和保险涉及到从人的出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗。中小学教育基本实行免费教育，学校提供一顿免费午餐，政府提供的社会保障是全方位的。这种社会保障体系尽管 是建立在市场经济基础上，但从贫富差距很小和共同富裕的程度看，类似于社会主义所追求的社会目标。这被当地人称为 “ 资本社会主义 ” 。 *、 *的社会保障也基本具有以上特点，只是在具体的保障标准上与 *有所差别，比如 *的养老金制度的覆盖面是全部在 *居住的退休人员，不论是否交纳社会保险税费，而其他三国的养老保险只覆盖交纳社会保险税费的退休人员。当然这种区别与社会保障资金的来源有密切关系。 2.社会保障收支占国内生产总值或国民收入的比重很2 / 9 高 *的资料表明，整个 *年代社会保障支出占 GDP 的比重保持在 25 30%之间，近 一、两年来社会保障支出占 GDP 的比重有所下降。详见表 1。 表 1*年代 *社会保障支出规模 资料来源： *社会事务与卫生保障部。 *年和 *年数据为初步统计数。 *的国民保险， *年为 159235 百万 *克郎，占 GDP 的 %，占全部政府财政和社会保险预算的 %。据资料反映， *社会保障总支出约占 GDP 的 34%。 *年的养老保险、疾病和残疾保险、家庭补贴、其他津贴、管理费这五项支出分别占国内生产总值的 %、 %、 %、 %和 %，总计占当年 GDP 的 %。 高福利的社会保障支出必然导致政府的高税费收入。 *的社会保障资金主要来自税收，其税收负担率是世界上最高的国家之一， 1996 年达到 %。 *、 *和 *的社会保障资金主要来自三个方面：财政预算拨款、雇主和雇员缴费，财政预算收入主要来自一般税收。从总体看，税收和缴费约占个人总收入的 50%左右。 值得一提的是，四国政府高度重视社会保障资金的安全和持续性。 *政府从 1996 年开始，建立了一笔约 4000 亿 *克郎的社会保障基金，约占 GDP 的 40 50%。这笔基金由 *国民银行管理和经营，主要通 过国际投资达到保值增值，以3 / 9 便将来补充社会保障资金的不足。从某种意义上讲，四国目前虽然实行现收现付的社会保障模式，但 *的做法是由国家为主体建立了社会保障资金的积累，具有一定的特殊意义。 3.社会保障收入的结构特点 在 *、 *和 *三国的社会保障资金来源中，雇主和雇员的收费，大体占 60%左右，政府财政预算支出占 35%左右。与这三国不同， *的社会保障资金主要来自税收，约占全部资金来源的 80%。 下面对 *、 *和欧盟社会保障资金收入结构进行具体描述和对比。 表 2*、 *和欧盟社会保障资金来源结构 注：其他是包括利息和其他资本收入。 资料来源： *资料来自 *社会事务和卫生保障部， *和欧盟数据来自 *社会事务部。 据考察，社会保障资金收入结构变化的趋势是政府预算支出所占比重有所下降，雇主和雇员 交纳的社会保障费比重有所提高。资料较全的 *反映了这一总体趋势。详见表 3。 表 3*社会保障收入结构变动趋势 资料来源：根据 *社会事务和卫生事业部提供的数据计算。 *年为初步统计数， *年、 2000 年为预计数。 表 3 的数据表明， *社会保障资金收入结构中，政府财4 / 9 政支出和雇员缴费所占比重下降，雇主缴费和其他资金来源比重呈提高趋势。 4.社会保障的法制化程度高 政府对社会保障收支和政策制定主要通过法制和行政方式管理。行政管理以法律为依据，法制化程度非常高，依法行政贯穿社会保障计划、执行和解决纠纷和问题的全过程。例如， *政府在制定国民保险纲要时，明确写明各项保险收支安排所依据的法律。 2000 年 *国民保险纲要的第一段，写明了国民保险资金分配是依据 1997 年 2 月 28 日的国民保险法案 ;家庭补助是依 据 1946 年 10 月 24 日法案 ;对拥有幼儿家庭的现金补助依据 *年 6 月 26 日法案。另据 *卫生和社会事务部介绍，居民对社会保障执行中的不满、问题和纠纷可以通过法院上诉，通过法庭解决。 5.社会保障管理体制中的中央与地方关系 社会保障管理职责在政府间的划分，是社会保障管理体制的重要方面。 *四国采取的体制很不相同。 *中央政府承担社会保障管理的主要职责，从中央到县、市三级政府都设置卫生和社会事务部。县政府主要负责医院和特殊社保服务，市政府负责老年人照顾等基层社保服务。养老金、失业救济等大部分 社会保障都由中央政府负责。 *社会保障管理体制与 *有较大差别，主要职责由地方政府承担，中央政府只负责制定政策、标准、计划、实施转5 / 9 移支付等宏观调控。由于中国的体制与 *相近，因此这里主要介绍 *的做法。 *政府分为中央、县和地方政府三级，有 14 个县， 275个地方政府。县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。 在社会保障职责上，大多数职责是由最基层的地方政府承担，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济、生病津贴以及社会养老金分 配等。县级政府负责地方政府不承担的一些特殊社保职责，包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务员总数的 75%。 关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差 9 个百分点。地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，收入的 1/3 左右来自中央和上级政府收入返还和补助。 中央政府承担着制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保障法律，在全国范围内调节社会保障资金的责任。由于中央政府主管社会保障的社会事务部不在下级政府设办事机构，因此不存在行政管理关系，换言之，中央政府对社会保障事业的管理不依靠行政手段。中央政府主要依靠6 / 9 两方面的手段履行职责，对各县和地方政府的社会保障事业进行调控。一是通过统一的法律，全国都要遵守社会救助法，本法规定了社会保障的范围、内容和标准。各级政府都要按照法律的规定和承诺具体实施社会保障管理。总体上讲，实际情况表明县和地方政府都能较好地履行法律， 并根据当地公众的需要，不断改进社会保障的服务水平。二是通过中央财政的转移支付制度。全国 GDP 的 20%是用于转移支付的，中央政府通过这种制度对地区间的社会保障财力进行调节，以达到社会福利均等化的目标。 6.社会保障资金收缴与支付管理是相互分离的 *四国的社会保障资金支付基本上是由各国社会事务部、社会事务与卫生部、劳动部及其他承担社会福利职责的部门管理，收缴社会保障资金不由这些部门负责。 *的社会保障收入主要来自税收，自然是由税务部门征收管理， *和*的社会保障缴费是由税务部门代征。 7.“ 高福利 ” 社会保障模式的发展趋势 这些国家的社会事务与卫生部官员认为，他们将坚持这种 “ 高税费、高福利 ” 模式，不准备对其进行重大改革。其主要原因是这些国家的政治团体、执政者仍继续将社会福利均等化作为重要的社会政策。但他们也认识到这种模式面临着人口老龄化和欧盟对其成员国减少政府债务率要求的压力，主张并开始通过改良社会保障制度中的某些做法，如提7 / 9 高雇主和受保人缴费比例，严格控制提前退休，政府将经济增长的部分收入转作社会保障基金积累等措施，以应对未来挑战。 二、启示、借鉴与建议 1.中国不宜实行 “ 高福利 ” 国家社会保障模式 尽管 *四国的社会保障使其社会基本达到了 “ 共同富裕 ” 目标，但中国现阶段还难以借鉴这一模式。其主要理由如下。 国情差异很大。 *四国的共同特点是人口少，国土面积小，人均 GDP 很高。 *四国人口分别在 400 800 万之间，面积分别在 30 40 万平方公里左右，人均 GDP 分别在 2 3万美元左右。经济发达、收入水平高，具备了实行高福利和共同富裕的条件。而中国国情恰好相反，人口多，国土面积大，人均 GDP 只有 800 美元，不具备实行高福利保障的经济实力。 经济发展阶段和社会政策目标不同。 *四国在经济基本实现工业化基础上，社会政策目标侧重于社会平等。而中国目前仍处于工业化过程中，社会发展政策更侧重于效率，当然在现阶段，政府也在尽可能兼顾社会平等目标。 社会保障制度的成熟程度不同。 *四国的社会保障制度是建立在市场经济基础上的，已有几十年历史，相对成熟和稳定。中国目前虽然初步建立了社会主义市场经济体制，但8 / 9 社会保障制度正处于体制转轨时期，面临的难点问题很多，历史遗留的包袱很重。因此在体制重建过程中，难以将保障水平定的过高。 2.*四国社会保障管理中值得借鉴的几个方面 社会保障资金的收缴和支付应分开管理。目前我国社会保障资金的收缴在多数地区是由劳动和社会保障局负责，支付也由该部门负责。这种 “ 收 ” 、 “ 支 ” 两方面集中由一个政府部门管理的体制在国际上比较少见，其弊端较多： 一个部门管理工作量太大，收支管理粗放。目前在实际中实行差额缴拨十分普遍，这种做法实际上仍是以企业自我保障为基础，社会进行调剂，而不是真正意义上的社会统筹 ; 劳动和社会保障部门征管收费的严肃性差，征管手段不足，社会保障费欠缴十分严重 ; 繁重的收费工作影响劳动和社会保障部对社会保障资金支付管理的效率。 建议由税务部门代征社会保障收费，资金实行财政预算专户管理，由财政通过社会保障专门预算拨款给劳动和社会保障部。这样做的好处是： 由于财政部门承担社会保障的最后 “ 兜底 ” 责任，所以税务部门将严格社会保障费的收缴，力求减少企业欠费，减轻财政压力，使财政自身责任和控制管理权力相统一 ; 劳动和社会保障部专司社会保障支付管理职责，有利于管理的细化，提高效率 ; 有利于真正实现社会保障的社会统筹，解除企业负担，基本统一社会保9 / 9 障支付标准。 借鉴 *政府实行社会保障宏观控 制和分级管理的经验，处理好社会保障管理体制中中央政府和地方政府的关系。我国社会保障管理体制与 *有相似之处，也是由地方政府主要承担社会保障职责。目前中国地区间经济发展和收入差距很大，如何加强中央政府对社会保障的调节和控制十分重要。*的经验表明，中央财政必须保持一定的财力，通过转移支付调节地区间社会保障水平和标准的基本统一和到位，不能差距太大。为此，地方政府在社会保障方面的事权和财权不一定是完全对称的，而是形成财权在一定程度上小于事权，留有中央政府调节的空间。这与财权和事权相