建立健全村干部激励保障机制的难点、成因和对策研究.doc

But know cherish the people of his hometown of XXX, in although the achievements of the career, but people in my hometown are still in the very low standard of living environment and a rich man is not rich must do something for the villagers to the bear home. So he resolutely natural left Guangzhou, decided to return home business. 建立健全村干部激励保障机制的难点、成因和对策研究2008年2月，肥东县委在多次深入调研和专题讨论的基础上，制定出台了中共肥东县委关于加强农村基层组织建设的意见，同时，县委组织部相应制定了肥东县村级干部薪酬管理暂行办法、肥东县村级干部社会养老保险暂行办法、关于规范村级班子和干部绩效考核工作的意见等三个配套文件，就建立健全村干部“三位一体”激励保障机制等提出具体的实施意见。根据市委组织部下达的调研课题，结合了解掌握上述文件的贯彻执行情况，今年10月，肥东县委组织部成立专题调研组，围绕建立健全村干部激励保障机制的难点、成因及对策进行专项调研，现将调研情况报告如下：一、村干部激励保障机制的主要政策措施一是建立村干部报酬正常增长机制。东发20082号文件规定，村级干部报酬由固定薪酬和绩效薪酬两部分构成，以全县上年人均纯收入为比例基数，总量在1.5-2倍。2008年全县村级党组织书记的固定薪酬每月不低于400元，村民委员会主任和计生主任每月不低于360元，其他村级干部每月不低于320元。绩效薪酬分为月绩效薪酬和年度绩效薪酬，2008年全县村级党组织书记的月绩效薪酬年合计为2000元左右，村民委员会主任和计生主任为1800元左右，其他村级干部为1600元左右，村级党组织书记和村民委员会主任“一人兼”的，薪酬可上浮20%左右。根据年度综合考评结果，由县财政拿出经费给一类村、二类村的村级干部发放年度绩效薪酬，一类村的村级党组织书记、村民委员会主任年度绩效薪酬在1000元左右，其他干部在800元左右；二类村的村级党组织书记、村民委员会主任年度绩效薪酬在500元左右，其他干部在300元左右；三类村的村级干部没有年度绩效薪酬。二是完善村干部保障体系。对村级党组织书记养老保险的投保标准进行了大幅度提高，并把养老保险的投保面扩大到村级“两委”其他干部。村级干部养老保险缴费标准，依据岗位职务分二个档次，村级党组织书记年缴费标准为其固定薪酬的50%；其他村级干部为其固定薪酬的30%。实行分级负担。具体分担比例为县财政统一承担80%，个人承担20%。县劳动和社会保障局为村级干部养老保险工作的主管部门，县农村社会养老保险基金管理中心为具体业务承办机构，各乡镇劳动保障事务所负责本乡镇的各项农保业务。村级干部医疗保险纳入新型农村合作医疗。三是完善”百名村党组织书记工程”。根据全县村撤并调整后的现状，对“百名村党组织书记工程”进行完善和提升，每年评选60名“优秀村级党组织书记”，并在其中选拔20名“优秀村级党组织书记标兵”予以表彰。“优秀村级党组织书记”由县委组织部研究确定；“优秀村级党组织书记标兵”由县委组织部审核，县委常委会研究确定。县每三年从“优秀村级党组织书记标兵”中招录10名党组织书记为乡镇全额拨款的事业干部。各乡镇在村级组织每届任期内确定10名优秀的村干部作为村级党组织书记后备人选进行培养。同时围绕三年内实现“一村一名大学生村干部”目标，实施“1133”工程，即从乡镇和县直单位选派100名机关优秀年轻干部任村级党组织书记，从大专以上院校毕业生中分年度招录30名优秀大学生到村任职，选拔300名村级优秀年轻干部和后备干部参加大专以上函授学习。四是规范村干部绩效考评工作。建立村级班子和村级干部工作月评制和年度综合考评制。“月评制”主要是对计划生育、安全生产、社会治安综合治理、信访、组织建设等进行定性考核，每月初对上月进行考核，并依据考核结果，发放月绩效薪酬。年度综合考评以定性与定量相结合的方式进行，分工作考核和民主评议两个部分。工作考核对照目标管理责任书中工作任务完成情况、单项工作尤其是重点工作任务的完成情况进行量化评分。民主评议按照“优秀、称职、基本称职、不称职”四个格次，由村民代表和党员以无记名划票方式对村级班子和村级干部进行民主测评。依据年度综合考评结果发放年度绩效薪酬，并将年度综合考评结果作为各类评先评优的依据。对年度综合考评不称职的村级干部予以免职，对连续两年综合考评基本称职的村级干部责令辞职或免职。二、建立健全村干部激励保障机制的难点及成因分析东发20082号文件的制定出台为我县建立健全村干部激励保障机制提供了坚实的政治保障、财政保障和制度保障，是自2000年我县出台“百名村党组织书记工程”后的一次新的创举、新的跨越、新的里程碑。自文件实施以来，受到全县各级和广大村干部的高度关注和普遍欢迎，为深入推进我县新农村建设发挥积极的促进作用。但在此次的调研中，我们也发现，要建立全面的、长效的村干部激励保障机制，仍然存在着以下难点和问题。一是村级组织日常运行压力大，村干部报酬增长难。村级组织债务重、收入少、压力大，这是当前农村一个带有共性的问题。据统计，全县340个村平均负债15.8万元。负债占86%，不负债的仅为14%。全县村集体可分配收入在1万元以下的有180多个；村集体可分配收入在1000元以下的有90多个；没有村集体可分配收入的有40多个。全面取消农业税后，“村级财政”政策性消失，80%村开始出现“经济空白”，村级正常开支主要来源就是上级转移支付资金。随着计划生育、“五保”供养等资金逐渐加大，村级正常开支缺口较多，同时村级报刊征订费、会议费、招待费等必要的办公经费又要从转移支付中列支，“一块馒头”掰着吃的现象十分普遍。随着东发20082号文件的贯彻执行，村干部报酬较去年有了大幅度增长。经初步测算，2008年全县村干部的年平均报酬为8420元，但仍不到机关干部的三分之一、不到外出务工人员的二分之一，加上村干部为村办事的摩托车油费、手机电话费等支出由自己承担，造成工资折扣较大。因此，村级组织日常运转压力大、村干部报酬来源渠道单一与建立健全村干部报酬增长机制是一时难以解决的矛盾。二是文化程度低、年龄大，村干部提拔晋级难。2007年11月，我县全面开展了村撤并调整工作，将原有543个撤并调整340个，同时对在职村干部的任职年龄、文化程度等进行了具体明确规定，着力优化了村干部队伍结构。在今年村“两委”换届中，我们通过“到龄切杠、说服劝退、多向分流”等方式对村干部的职数、年龄、文化程度进行进一步界定，实行了到龄离职制度通过换届，村干部由原先的2447名精简为1596名，精简率34.8%；换届后村级干部平均年龄45.3岁，比换届前下降了5.1岁；高中以上文化程度占53，上升了19.3个百分点；交叉任职比例达到了33.8。目前，我县的村干部的年龄结构、文化结构有了较大幅度的提高，但与机关干部相比仍然存在着较大的差距。年龄、文化程度的差异决定了村干部无法参与招录公务员、事业干部的公开选拔。县委虽确定每三年从“优秀村级党组织书记标兵”中招录10名党组织书记为乡镇全额拨款的事业干部，但由于名额有限、选拔面较窄、时间跨度较长，再加之公务员招录权限上划，决定了绝大多数村干部终身将定格在村工作，最多也就是干到村书记这个岗位。转干无门，提拔无望，导致部分村干部工作责任心不强，政治荣誉感不高，是建立村干部激励保障机制的一个难点。三是养老保险体系不健全，村干部离职后生活保障难。今年起，我县村干部的养老保险投保面已由村党组织书记扩大到全体“两委”干部，村党组织书记的年投保金额由2007年的每人800元提升到每人2400元，其他村干部的投保金额为每人1350元。为此，县财政将每年投入270多万元。在县财政仍然比较困难的情况下将此纳入财政预算，这充分体现了县委对村干部养老保险工作高度重视。东发20082号文件明确，实行村级干部到龄离职制度，凡男年满55周岁，女年满50周岁，一般应从岗位上退下来。同时肥东县村级干部社会养老保险暂行办法规定，村级干部养老保险金领取标准，根据其缴费金额和年限采取分段计息的办法，确定领取标准。变动缴纳档次和中断缴费者，应将不同档次，不同时期积累的总金额合并计算，重新确定领取标准。为此，对于那些因年龄、身体健康状况、换届落选等原因离职的村干部，因投保时间不长，在60岁后领取的养老金将非常有限。加之，离职村干部群体庞大，底数难以澄清，任职情况纷繁复杂，也给制定补助政策客观上带来很多困难。对于已离职村干部的生活补助而言，目前都是由各乡镇自行制定。据了解，大部分乡镇对离职村干部主要是采取一次性发放补贴或每月给予50-100元的生活补助，有的甚至没有，与现在的生活消费水平差距较大。虽然，我县正努力建立生活困难党员干部帮扶机制，但一时难以奏效。少数村干部有病无钱医、有事无人管、生活无着落的问题在一定范围内依然存在。村干部离职后生活保障问题是建立健全村干部激励保障机制的又一个难题。四是工作量大责任重，工作环境改善难。“端的是泥饭碗，干的是硬任务”、“上面千条线，下边一根针”、“上管天、下管地、中间管空气”是村干部工作职责、工作任务、工作压力的真实写照。农业税的全面取消，村干部“要粮、要钱”的时代已经一去不复返。但随着经济社会的发展，利益格局的调整，农村各类矛盾不断凸现，加之上级各部门工作重心下移，农村工作对村干部的依赖性更强、更重。随着新农村建设的逐步深入、农村工作方式的转变、并村后工作范围的扩大，发展问题、计划生育、社会治安、民事调解、为民服务全程代理、征在拆迁安置、失地农民保障等各项工作都给村干部带来了前所未有的思想压力和工作压力。特别在当前，部分群众思想觉悟不高，小农思想较为严重，对村干部不尊重、不理解、不支持，持怀疑否定态度，“平常没事不找你，有事不办就骂你，办不顺心就告你”，村干部往往成为“众矢之的”和被告对象。一些村痞、村霸故意刁难、妨碍村干部开展工作，甚至威胁到村干部的人身安全。由于村集体经济薄弱，面对有限的资金，集体公益事业无钱落实，往往使村干部陷入“任务没完成上级怨，事情没办好群众怨，家庭没顾及家属怨”的尴尬境地。改善工作环境是建立健全村干部激励保障机制的一个重要方面。五是域广人多差异大，合理考核考评难。肥东全县总面积2216平方公里，现有总人口110.3万人,其中农业人口96.5万人。18个乡镇、1个开发区，辖340个村,其中2000人以下的37个、2000-3000人的144个、3000-4000人的110个、4000-5000的人38个、5000人以上的11个。全县共有在职村干部1596名。就加强村级班子和村级干部的考核考评工作，各乡镇都分别制定了相应的制度文件，采取了一系列工作措施。根据东发20082号文件中提出的扎实推进村级规范化管理的要求，县委组织部印发了关于规范村级班子和村级干部绩效考核工作的意见，为合理考核考评村工作起到了积极的指导作用。但由于区位环境的差异、经济条件的差异、工作重点的差异、工作岗位的差异、工作职责的差异，势必给建立合理的、有效的考评机制带来难度。由于工作机制的不健全、相关制度落实不到位，加之少数乡镇领导重视不够、考核措施不力，导致少数地方村干部之间“干多干少一个样、干好干坏一个样”的问题仍未得到有效解决,很大程度上影响了村干部的工作积极性。今年6月，我县全面启动了为民服务全程代理“规范推进月”活动，建立了村干部代理制、村级工作坐班制、农忙季节值班制和工作责任追究制等各项规章制度。在各乡镇自我督查的基础上，县委组织部牵头县行政服务中心、县民政局、县农委等部门成立5个督查组，通过电话查岗到村、跟踪督查到事、实地察看到点、主动约谈到人、一事一点评、半月一通报等形式不断加大督查力度，但由于域广人多差异大，绩效考评一时难以到位，为民服务全程代理工作在少数村、某些时候仍然存在着不尽如人意的地方。合理有效的考核考评是建立健全村干部激励保障机制的一个非常关键而又难以科学有效实施的重要一环。三、对策和建议近年来，中央和省市各级对村干部激励保障机制问题重视程度和关注度越来越高，各地也相继出台了一些政策措施。就我县而言，东发20082号文件对我县村干部激励和保障机制的真正建立具有里程碑意义。下一步我县的村干部激励保障机制问题应重在制度完善，贵在标准提升，关键在财政投入，根本在促进发展。拓展来源渠道，提升参照标准，实现村干部报酬进一步增长。村干部报酬仅靠财政转移支付这一单一渠道是报酬增长的一大瓶颈。在村级集体经济不可能在短时间内大幅度增长，村集体可分配收入匮乏的现有状况下，各级财政增加投入是实现村干部报酬增长最有效、最直接的方式。2008年，县财政通过拨付农村人口社会事业费的形式加大了对农村的财政投入，使我县村干部的年平均报酬达到8420元，总体上处于全省先进行列，这种形式确实极大地激励和调动了村干部的工作积极性和主动性。随着工业立市战略的推进、县域经济的迅速发展壮大、县乡财政的逐步解困，各级财政应进一步加大对村一级经费拨付力度。同时省市在拨付支农资金时也应将村干部报酬问题纳入各级的财政预算，从而形成省、市、县、乡、村五级按比例共同承担村干部报酬的良好局面。就建立健全村干部正常增长机制，我县以全县上年人均纯收入为比例基数，总量在1.5-2倍。以全县上年人均纯收入为参照是一种合理的形式，但幅度应当更大，比例应当更高，就目前财力状况和社会消费指数而言，应以3倍左右为宜。为进一步促进村干部报酬确定的科学性，我们认为村干部报酬的分类应更加细致、更加明确，将村干部报酬由基础薪酬、职务薪酬、工龄薪酬、绩效薪酬四部分组成。基础薪酬根据各村人口规模和工作难度系数确定，职务薪酬根据村干部的职务确定，工龄薪酬根据各地的经济状况，结合工作年限确定，绩效薪酬根据村干部的工作绩效确定，坚持“以绩定酬、绩优薪优”。为保证村干部按时足额领到报酬，应将村干部的基础薪酬、职务薪酬、工龄薪酬发放工作上划到县，实行财政统发和专户管理，由县委组织部和财政局根据乡镇编制的村干部工资发放明细表和发放清单，实行统一打卡、每月发放。扩大选拔范围，提升政治待遇，实现村干部出口进一步畅通。政治待遇的差距，再优秀的村干部也难以逾越国家干部这道鸿沟，这一定程度上影响了村干部的积极性。由于公务员招录权限上划，县级只能招收事业编制的干部。因县级财力有限，在招收名额上更是受到限制。东发20082号文件虽规定每三年从“优秀村级党组织书记标兵”中招录10名党组织书记为乡镇全额拨款的事业干部，但选拔对象单一、时间跨度较长、名额较少，在村干部中虽产生较大的反响，大多数优秀年轻的村干部因职务的限制而不符合最初的选拔资格，此项制度的激励作用在一定程度便打了折扣。十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出：加大从优秀村干部中考录公务员和选拔乡镇领导干部力度。就贯彻好这一精神，我们建议：一是省市在宏观调控管理的基础上，将此项公务员的考录权限切块下放到县，考录选拔工作定期举行，根据公平、公开、竞争、择优的原则招考录用，将一些特别优秀的村干部选拔为“村岗位、乡管理、财政供给、专职从事村务工作”的国家公务员；二是在配备乡镇领导班子时要留有一定名额，从连续多年工作成绩突出、政治立场坚定、工作能力强、综合素质高、群众公认的优秀村干部中选任；三是组织、人事部门要根据全县的缺编情况，拿出一定数量的事业干部编制，每一年或两年一次专门用于考录优秀年轻村干部，从而实现村干部出口真畅通。此外，在评选各级劳动模范，推荐各级党代表、人大代表和政协委员时，要有意识地向村干部倾斜，提高村干部在各级各类先进评比中的名额比例，加强对村干部的荣誉激励。同时，要加大舆论宣传力度，每年在电视台、广播电台开辟专栏，大力宣传村干部中的先进典型，大张旗鼓地宣传他们的先进事迹，从精神上对村干部进行激励。完善保障体系，提升离职补助，实现村干部离职进一步保障。2008年，我县村党组织书记养老保险的投保金额为每人2400元，其他村干部为每人1350元，且依据报酬正常增长机制正在逐年增加。据了解，上述人员在连续交费达到领取养老金要求的最低年限后，生活保障已基本没有问题。对于那些因年龄、身体健康状况、换届落选等原因离职的村干部，因投保时间不长，未达到领取养老金要求的最低年限的，我们认为，可采取“前移补差”和“延时补差”的办法参保，通过往前补交和延时补交保费，使这些村干部交纳保费的年限达到领取养老金要求的最低年限。可采取个人自愿的原则，往前补交和延时补交的投保费个人应承担60%以上。离职后生活补助问题是离职村干部的一块心病，也是困扰乡村干部，造成社会不稳定的一个重要因素。由于面广量大、情况复杂、财政困难等原因，省市县各级都未能制定统一的制度政策。目前我县离职的村干部有的给予一次性经济补偿，有的每发放月50-100元生活补助，均由乡、村承担。据了解，有的村的离职干部达到50多人，给镇村带来了沉重的负担。当前村干部离职补助问题，既是经济问题，也是社会问题，毕竟村干部在村工作几十年，在群众中有一定的社会影响，某些时候可能会左右当地的一些宗族宗派。某种程度上说，这是中华民族五千年人文历史因素的使然。我们认为，省市县镇村各级都应关注关心这方面的问题，将此作为社会因素、政治因素认真对待，加大财政投入，制定相对统一的政策，依据村域人口等因素由省市县拨付专项资金，让离职、退职村干部都能真正享受到改革开放的新成果。加强教育培训，提升群众素质，实现村干部环境进一步改善。村干部工作的对象主要是农民群众，群众素质的高低很大程度上决定了村干部工作环境的改善。随着我国法律、法规、规章、制度的不断健全完善，中国农民的小农思想一定程度上与此形成了强烈的反差。强调眼前利益、个人利益、局部利益是当前农民群众最主要的诉求，如计划生育问题、征地拆迁安置问题、水库移民问题、征地农民失地保障问题、为民服务全程代理问题，等等。在解决此类问题的过程中，村干部的素质、能力、公平、公正显得尤为重要，但也为村干部带来难以想象的思想压力和工作压力。要真正改善村干部的工作环境，我们应着力从以下几个方面入手：一是加强村干部培养、选拔和管理，尤其把好“入口”关。要真正把思想素质强、致富能力强、发展意识强的年轻优秀的新型农民选入村干部队伍中来，使之成为推进社会主义新农村建设的骨干力量。要严格控制职数，提高标准，提升素质，使上级的一系列激励措施真正能收到实效。二是要加强村干部教育培训，着力解决村干部“不想干”、“不会干”和“干不好”问题，建立能者上、平者让、庸者下工作机制；三是加强对农民群众的普法教育和精神文明宣传，让广大农民群众都来尊重法律、遵守村规民约、维护社会公德；四是积极推行党务公开、村务公开，着力保障党员、群众的知情权、决策权、参与权、监督权；五是建立村干部工作帮扶制度，进一步健全和完善领导干部联系点、部门包村、干部包户等制度，加大对贫困村、难点村、后进村的帮扶指导力度，真心爱护村干部，关心村干部的思想、生活等实际问题，防止和克服对他们“责难多、理解少；指责多、尊重少；使用多、关心少；要求多、帮助少”的现象。在调研中，我们发现，在职村干部贫困的占有相当的比例。“一屋不安，何以安天下”。我们认为，村干部带头致富，创立自己的产业或经济实体是解决后顾之忧，改善工作环境的内在因素。因此，我们认为在加强村干部素质、能力培训的同时，尤其应注重村干部农村实用致富技术的培训，以提高他们的“双带”能力，首先是带头致富的能力。改进考评方式，提升科学含量，实现村干部考评进一步合理。科学的考核考评是衡量村干部工作能力、工作实绩的标尺，当前是决定村干部绩效薪酬的有力依据，下一步更是确定村干部政治待遇、畅通出口的可靠保证。今年县委组织部对“百名村书记工程”、“一类村”、选聘村、选派村将直接考核到村、考核到人，我们认为很有必要，基本杜绝评选评优“推磨转圈、论资排辈、凭个人感情”等不正常现象。但如何制定一个科学的、合理的考核考评机制，做到“干多干少不一样，干好干坏不一样”，应是县乡村共同研究的问题。因各方面的差异，乡镇很难考核到人、县很难考核到村。目前，我们虽然建立了“月评制”、“年度综合考评”等考评机制，但也存在缺失的地方。一方面“月评制”太频繁，时间长了难免流于形式，另一方面“年度综合考评”时间跨度长太，难以掌握整体情况。对此，我们认为：一是各级要高度重视