银行管理论文-当前国有银行改革的政策风险与政策启示——兼论外汇储备注资的货币扩张效应.doc

银行管理论文-当前国有银行改革的政策风险与政策启示兼论外汇储备注资的货币扩张效应内容提要：当前以外汇储备注资开始的国有银行改革试点蕴含着很高的政策风险。在微观层面，政府所有(或控制)的股权结构能否衍生出健康良好的银行公司治理机制，能否真正划清政府与银行之间的界限，本身存在疑问；在宏观层面，货币化的操作方式会加剧甚至诱发宏观不稳定.国有银行的风险归根结底是一种系统性的制度风险，是一种道德风险，最终要通过全面的体制转轨和健康、持续的经济增长来消化。一、理解与质疑2003年末，国家以汇金公司的名义分别向中国银行和中国建设银行划拨225亿美元外汇资产，作为两家国有银行新的资本金，此前以财政部名义持有的3000亿元资本金将用于核销呆坏账和补提未提足呆坏账准备金。据介绍，注资只是国有银行综合改革的开始，改革的阶段性目标是帮助试点银行尽快上市，最终是要促使国有银行真正转换经营机制，建立、健全良好的银行公司治理机制。同1998、1999年的两次针对国有银行的大规模救助行动相比，此次改革试点的最大不同是采取了一套一刀两断式的一揽子解决方案，而不再是长期以来的零敲碎打和等待拖延。这意味着在经历了长时间的摸索和观望之后，国家关于国有银行改革的整体思路已经成型。概括起来，一刀两断式的一揽子解决方案要点有两个：一是断，二是改。所谓断，就是要彻底切断政府与银行之间的亲密关系，建立防火墙，让国有银行切实负起责任；所谓改，就是股份制改造，最终通过股权结构优化来转变国有银行的微观经营机制。在技术上，断对应的是财务重组，即通过注资和其他相关措施，将试点银行变成财务“干净”的银行，银行体系内业已形成的损失全部转移给国家承担，此后的风险由银行自己控制，损失也由银行自己承担；改对应的是股权多元化和上市发行，以此建立和启动股权的进入和退出机制，最终优化产权结构。在这里，断是目的，改是手段。单就目标的针对性而言，一刀两断式的一揽子改革方案应该说是抓住了问题的关键。管理风险并以此获取风险收益是金融机构的天职。但在目前的体制架构下，国有银行系统未能有效履行其天职，没能充分发挥风险过滤阀的作用，而只是把风险转移给政府，政府信用成了撬动中国经济整体风险的惟一一块石头，由此加剧了中国经济的脆弱性(考虑到全面开放银行业市场可能产生的冲击，这种脆弱性就尤其值得关注)。要改变这种局面，就必须尽可能清晰地界定政府与银行的界限，改变中国经济只有政府信用而没有企业信用和银行信用、只有风险转移而没有风险管理的状况。只有当国有银行真正建立起良好的公司治理机制和信贷文化，切实改善经营绩效，不再产生新的大规模损失，才有可能从源头上解决问题。要做到这一点，股份化改造应该说是不二法门。但是，任何改革方案的成功都不只取决于目的和方向，更取决于方案的可行性，以及一系列的外部条件。当前国有银行改革方案面临的关键问题有两个：一是能不能真正断掉；二是断掉的成本有多大。对待前一个问题，我们要看改革的起点，要看目前乃至未来一个相当长时期内国有银行产权结构的变动情况；对后一个问题，我们要看改革的方式，要看这种方式所隐含的风险成本有多大。不幸的是，在这两个关键问题上，当前以外汇储备注资开始的国有银行改革试点方案是经不起推敲的。在逻辑上，看不出政府所有(或控制)的股权结构会内生出健康良好的银行公司治理机制以及政府与银行之间的清晰界限。在操作上，政策的风险性却显而易见：不良资产的货币化会损害未来的经济增长基础，削弱宏观政策调控能力，并隐含着更高的风险集聚和更大的风险损失。二、产权缺陷继续损害国有银行的公司治理和经营绩效前面指出，一刀两断式的一揽子改革方案要想生效，就必须以重构国有银行的微观治理机制为前提。但从目前乃至未来相当长一段时期看，由于产权结构上的问题，要做到这一点还相当困难。公司治理内生于特定的产权结构和特定的外部环境。一般认为，所谓良好的公司治理机制的建立需要两个前提条件，一是股东或委托人有意愿也有能力确保股东利益最大化成为管理层的惟一目标，或最优先目标；二是有完善的监管环境来约束股东的风险偏好，避免股东以债权人的利益为代价谋取自身利益。两者都涉及对企业所有权属性的规定，并且已经被总结为现代金融学上两个最著名的定理。前者即夏普的资本资产定价模型(Sharpe，1964)。根据该模型，资本的成本等于无风险利率加上一定比例的风险溢价。股东既然承担了投资风险，理所当然地要获取超额回报。因此，在股权融资和债务融资两种融资方式中，股权融资的成本要显著高于债务融资。资本资产定价模型证明了股东权益的正当性和合理性，证明了公司治理必须以股东价值最大化为基本导向。后者为默顿的期权定价模型(Merton，1973)。在默顿看来，因财务杠杆效应和有限责任制度，选择股权投资相当于持有一个以股东权益为标的的看涨期权：当投资回报足以偿付债务本息时，因对债务人的偿付是固定的，投资回报率越高，股东的剩余收益就越大，此时投资者就选择买人股东权益，选择做股东；而当投资回报不足以偿付债务本息乃至引发破产清算时，投资者就放弃股东权益，股东损失仅止于注册资本。这客观上会诱使股东以债权人的利益为代价，过度开发风险收益。默顿的发现为市场监管提供了理论支持。为了抑制资本的看涨期权效应，监管当局针对可能出现的损失，为金融机构规定了严格的资本充足率要求：对预期内的损失，通过在利润内计提呆坏账准备金来填补；对非预期损失，用资本(或经济资本)来填补；当发生极限损失时，则进入破产或清算程序。资本充足率要求相当于提高了期权费，确保资本因投资失误而遭受损失。不难看出，夏普的模型对应的第一个条件，目的在于保护资本不至于被滥用，它要保护的是资本投资者(或股东)的权益；默顿模型对应的第二个条件，目的在于约束资本投资者，让资本投资者承担风险，避免过度开发风险收益，滥用股东权益。只有同时满足这两个条件，才能内生出一个良，好的公司治理机制：居于委托代理链条上端的所有者盈利激励充分，动机适当，并最终将股东价值最大化转换成对公司管理层的利润压力，以及评价管理层绩效的惟一标准。但是，从国有银行改革起点看，以上两个条件恰恰是不满足的。在实现形式上，国家所有权实质是政府所有权。当政府作为惟一股东或控股股东行使委托权时，“受虐”和“施虐”都无法避免。第一，由于目标多元化，在确保股东利益最大化成为管理层的最优先目标方面，股东(委托人)既无足够的意愿，也无必要的能力。私人股东的目标是单一的，就是要最大限度地增进股东价值。但政府的目标是多元的，目标的优先序列视具体情况而定，无法保证利润目标的惟一性和优先性。此外更重要的一点是，即使政府委托人有利润最大化的意愿，也没有能力来保证这种意愿的实现。我曾经证明(赵先信，2001)，给定政府是多目标委托人，由于目标之间有着不一致性甚至彼此冲突，当代理人没能完成利润目标时，政府很难发现利润目标无法完成的真正原因。其中可能有目标冲突的因素，有外部环境的因素，也可能有来自代理人的道德风险的因素，以及代理人能力的因素。由于委托人无法有效甄别代理人，也无法有效推行问责制，最终所有的代理人都是一种类型，即结果是混同的，谁干都一样。这说明，政府所有权是一种内在信息不对称的所有权，这一缺陷决定了它缺少足够的意愿和能力，能像私人股东那样有效行使委托权。第二，政府所有权具有任意性，由此导致了风险可转移性。政府所有权的任意性主要体现在两个方面：其一，从政府目标(包括经济发展目标)出发，对风险过度偏好；其二，政府对风险的缓释机制不是通过资本，而是通过政府信用。政府与国有企业以及政府与国有银行之间缺少明确的边界，基于政府信用，政府所有权可以很方便地转移风险(即俗话所说的从左口袋转到右口袋)，不存在对所有权的有效约束。政府所有权的任意性在1999年进行的“债转股”中表现得最为明显。一开始，国有企业和地方政府在资本金严重不足的同时大量借贷，盲目扩张，债务质量恶化，导致银行资产质量恶化，风险向银行转移；接下来，国有银行净资产为负数，进一步导致风险向存款人转移。最终所有这些风险都汇聚为一种系统性风险，并且全部系于公众对政府信用的信心。由此可见，由于没有来自外部环境的约束，政府所有权的任意性倾向于强化金融机构的风险偏好，而不是降低其风险偏好。这一点与公司治理对股东风险激励的约束是背离的。政府所有权的任意性和由此导致的风险可转移性，是关键中的关键。因风险可以很方便地转移给政府信用以至于国家信用，整个经济的道德风险迅速增加。只有风险的制造和转移，没有对风险的管理和承担。正是在这个意义上，我们说当前国有银行的风险本质上是道德风险和制度风险。产权缺陷表明了问题的关键：国有银行要真正转换经营机制、重建公司治理结构，就必须真正优化产权结构，完善外部环境。但从国有银行产权结构现状和变动趋势看，产权结构出现实质变动的可能性并不大。在国家花费巨资重塑金身(独资人身份)之后，我们不知道计划中的股份化改造能否导致政府所有权的退出，也不知道该过程会持续多久。如果这一点是不确定的，那么对于一刀两断式的一揽子改革方案来说，后果是显而易见的：更强的道德风险激励，更大的风险和损失。三、外汇储备注资以及相关救助行动的实质是不良资产的货币化这里之所以强调注资和救助的形式，强调不良资产的货币化，是因为它们关系到改革方案的政策风险和政策成本，关系到改革方案的可行性。首先需要明确，什么是不良资产的货币化.理论上讲，如果解决不良资产的方式，包括核销或划拨不良资产以及补充资本金，是通过中央银行释放基础货币来实现的，就应该认为是不良资产的货币化。在不良资产货币化的过程中，基础货币增加，货币供应量增加，处置不良资产的商业银行的资产负债表重新取得平衡。如果与此同时中央银行采取了相应的对冲措施，维持了货币供应量的基本稳定，则在近期内不至于对实际货币存量产生实质性的影响，货币化的成本被从当前转移至将来。如果没有对冲或对冲不成功，则新增基础货币的扩张效应将均摊于全部货币存量。由此可见，判断不良资产是否被货币化，关键要看是否伴之以基础货币投放。但是从实际操作的角度看，由于中央银行资产负债表的特殊性，在实践中有时很难判断中央银行对商业银行的救助是否通过释放基础货币进行，此次外汇储备注资就是一个典型例证。根据一般的理解，外汇储备是国家长期积累形成的资产，是抵御外部风险的真金白银，将外汇储备转为商业银行资本金，怎么能说是不良资产的货币化呢?但从中央银行的角度看，注入的这一块新的资本金看上去又不像是资产，至少不能说是净资产，因为这一块资产是通过负债(发行货币)实现的，说成负债可能更加准确。那么外汇储备注资到底算不算不良资产的货币化?这就涉及货币化的具体方式和机制问题。从实践经验看，不良资产的货币化可以采取两种形式：一种是直接的或明显的货币化，比如直接由中央银行提供再贷款支持；另一种是间接的或隐蔽的货币化，其中没有明显、直接的基础货币投放。用国家外汇储备注资国有银行就属于这一类别。这样说的主要依据有三点。第一，从国家外汇储备的形成机制看，它主要是通过中央银行发放基础货币来完成的。近两年来的外汇储备增长伴随着比较明显的货币较快增长，这本身就是一个隐含的货币化过程。如果单就不良率的下降而言，外汇储备的增长已经降低了银行的坏账负担。导致中国外汇储备迅速增加的原因很多，有经济增长模式的原因，也有汇率体制的原因，这里暂且不论。至关重要的一点是，外汇储备增加是通过投放基础货币实现的。伴随外汇储备的增长，央行基础货币投放中外汇占款比例也在逐年增加，并进一步导致货币供应量快速增加。在这一过程中，尽管央行采取了相应的对冲措施回笼货币，仍未能阻止货币供应量的较快增长。20002003年，M2年均增长达17.9%，M2占GDP的比例由2000年的151%上升到2003年的189%