构建我国顾客导向型警务绩效机制

构建我国顾客导向型警务绩效机制 论提高基层公安实战部门绩效的工作机制摘 要：“顾客满意”是政府绩效管理关注的核心问题。在全球化政府绩效改革和世界警务绩效评价趋势的推动下，我国社会转型期的公安行政必须积极探索新的警务绩效机制。而构建“顾客导向”型警务绩效评估机制正是有益的尝试与探索，其路径选择包括树立“顾客导向”的警务绩效评价理念、建立公众满意绩效评估体系和完善警务绩效考核机制。关键词：顾客导向；警务绩效；主观评价公民和服务对象参与政府绩效的考核，是现代政府绩效评估的重要内容。就公共部门管理而言，“公共服务质量”与“顾客满意”是政府绩效管理关注的核心问题，而探索提升政府绩效和服务品质的创新机制，是政府及其成员的一项重要使命。在全球化政府绩效改革趋势的推动下，我国社会转型期的基层公安实战部门必须积极探索构建新型的警务绩效机制，逐步增加公众参与的程度与范围，增加对公众意见和社会智慧的吸纳力度，以实现公安行政绩效的提升。一、“顾客导向”内涵分析“顾客导向”作为新公共管理运动所倡导的改革原则，是各国政府绩效评估的重要内容和价值取向。在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将政府与公众之间的关系重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。对于政府而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人。所谓顾客导向，意指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。政府公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意作为衡量公共服务质量的标准。具体而言，顾客导向的意涵为：（1）实行“站在顾客立场思考”。组织所关心的是顾客，而非组织，重视问题而非产出。（2）将顾客视为主要资产。组织真正的资产不是收支平衡或盈利的增加，而是顾客。因为当组织失去顾客的同时，也就失去了其他资产。（3）顾客满意为组织目标。顾客的满意就是组织的目标，工作的重点在于达成顾客的合理期待和愿望。（4）建立与顾客之间的长期互动关系。针对顾客的需要，设计、提供理想的产品与服务，加强与顾客的直接互动，了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。1 而政府绩效评估以顾客为导向，通过顾客满意和需求状况对组织成员在一个绩效考核周期内所做的工作进行考核并予以反馈，既可以有效地对组织成员实施激励政策，又可以据此制定合理的发展计划，同时有助于发现与改进组织中存在的问题，为组织的发展和管理创新提供依据。2从公共行政发展的趋向看，政府绩效已越来越成为一个包括经济、效率和效果(“3E”)、质量、公平、责任、回应等在内的综合性要素结构，并注重以公众为中心，以公众的满意度作为绩效评估的“终极标准”。二、世界警务绩效评价体系发展的诉求警务绩效评价体系在世界警察科学理论研究中占有十分重要的地位，它以警务工作的目标为导向，采用多种科学的评价计分方法，对警务工作进行全面的、系统的衡量与评价，是一套科学的、完整的、系统的评价标准原则的综合。目前，世界警务绩效评价体系凸显了主观评价标准，国外警察机关的警务绩效机制已形成多元化的评价体系，包括主观评价、客观评价、官方评价与社会评价。主观评价指公众安全感、公众对警察的满意程度、对警察工作的重点评价、警民关系调查等。客观评价包括发案率、发案数、破案率、警察人数、警察与人口比等。可见，西方衡量标准体系除了传统的客观指标外，新的主观评价指标也被采纳，此外，官方评价与社会评价相结合的趋势也较明显。以英国为例，除了官方调查，如国家年度报告、新闻发布、内务部资料、各郡县警察年度报告之外，还包括了民间、学校、科研部门所进行的犯罪调查与被害调查。3英国警察设立了专门的警务标准机构，内政部下设警务标准处，约100人，其中大部分是政府公务员和数据分析专家，每两周对基层警察单位的表现进行评估，及时报告内政大臣，其绩效考核标准采取年度发布制度，其进行绩效评估的内容包括：一是绩效衡量，主要是收集各警局信息，统计各类案件发案率、破案率和警务工作完成情况、警察服务质量等；二是绩效监督，通过分析犯罪发展趋势来判断工作情况；三是绩效管理，即将收集和分析的综合性信息运用到管理中，为决策提供依据。同时，将评估报告公之于众，给警察部门施加压力，4力图构建一个评价全景图。追溯世界警务发展历程，“满意决定警务论（Policing by Consent）”一直是国外警学界的重要理论，即公众的满意决定警务工作的方向，“公众对警察的满意程度”成为衡量警务工作的重要评价指标。自1829年英国内政大臣罗伯特比尔建立伦敦大都市警察，即第一次警务革命，就已认识到公众评价的重要性。比尔提出了“建立新警察的十二条原则”，其中制怒、宁静、有礼是警察质量的根本保障；以形象赢得尊重；公众安全需要每个警察挂牌服务；警察首脑机关必须接近公众等评价指标为后世警务评价工作奠定了良好的基础。伴随着世界警务绩效评价体系的日趋科学化与合理化，警务评价标准在注重传统客观评价指标，如犯罪率、犯罪数、发案时间、破案率等的同时，更注重和凸显了主观评价标准，即主观与客观评价体系相统一，并以主观评价标准为主是其基本趋势。而构建顾客导向型警务绩效机制正是这一趋势的体现，它是激发警员行为动机，调动警员积极性和创造性的重要激励手段。从“顾客导向”的视角进行考量，警务绩效评估机制要求公安机关以顾客需求作为警务工作的导向，以公众评价与警员评价作为衡量警务工作的标准，以此提升警务工作的整体绩效。三、我国顾客导向型警务绩效机制构建路径（一）树立“顾客导向”警务绩效评价理念“顾客导向”要求政府将公众视为公共机构的顾客，将公共利益作为关注的焦点，强调政府必须关注顾客获得高质量服务的日益强烈的要求，以顾客的需求作为政府管理活动的归依。政府职能、政府行为、政府改革要紧紧地围绕顾客来展开，以顾客的满意度作为政府工作的终极目标和政府绩效的首要评估标准，因此，顾客导向必然会使顾客成为公共管理的中心, “即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心”，5实现官僚本位向顾客本位的转移。当前，我国正处于全方位的经济转型期，加快实行政府绩效管理制度是民主政府、公平政府、责任政府、效能政府的诉求。随着政府行政改革进程的推进，政府职能和公共服务角色将通过市场化和社会化改革重新确立政府与企业、社会组织和公众的关系，政府管理运作程序和机制也将发生改变，其显著的标志就是政府绩效评估体系将更注重公众参与和民众吁求，让公众的满意度进入公共行政的中心，管理行政谋求秩序的目标也被包含在公众的满意度中，原先那种行政体系自我评价、自我判断变成公众的评价和判断6。我国政府绩效管理亟需打破传统公共行政的思维模式，即不是从公共管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与公民的立场上，通过民主参与和公众评估来提升政府效能，这正回应了新公共管理的“顾客导向”原则。公安行政在我国政府绩效管理制度整体推进的动力下，必须以构建“顾客导向”型警务绩效机制为基本价值取向。而任何变革都从理念层面或者说价值层面开始，同样，任何不适应都是从理念层面或者价值层面开始的。因此，理念创新是制度创新的先导。公安机关必须树立“权力控制”、“权力服务”去官僚化的民主行政精神和公民本位、社会本位的顾客导向理念，改变警务评价体系的权力中心主义和主体中心主义，实现绩效评估理念向服务中心主义和客体中心主义转化。（二）建立公众满意警务绩效评估体系“顾客导向”要求增加顾客价值，迫使公共官僚组织转型为更具企业家精神的组织，使顾客选择对公共组织行为产生真正的影响力。这需要将顾客战略与后果战略结合起来，与组织绩效相挂钩，即以顾客满意度作为衡量政府回应行为绩效的重要指标。公安机关提供服务的效果、服务的满意率等必然需要在相应的制度保证下建立一个合理的评估系统对其回应的绩效进行评估。这个评估系统应包括公安机关内部服务评价、更应包括外部公众的评价，即公众对公安机关回复效果的绩效评价应起到核心的决定作用。因此，公安机关应建立顾客满意绩效评估体系，评价其回应的绩效状况，并将绩效评估结果及时反馈给公安机关内部，以此构成奖惩的依据，以不断增强公安机关的反馈和回复能力，增进回应效能。公安机关应将公众的满意度和安全感作为衡量警务工作质量的主要标准。警察是否提供了令人满意的公共安全产品与服务，警务资源是否得到有效利用并达成了预期效果，警察是否履行了服务承诺，警察履行职责是否符合法定程序，警察是否滥用了权力，警察维护社会治安的控制力如何，警务公开的执行情况等都通过公众进行评议。尤其是与公众接触频繁的基层警务机构，应将其辖区内公众的安全感和满意度列入绩效评估体系中的一级指标。警察服务有无成效，要参照社会承受度和公众对社会治安状况的直接感受，而不是警察机构的自我评价。通过运用社会调查、民意测验等方法，定期或不定期征求社会公众对公安机关的满意程度，以此作为对公安机关绩效评价最重要的依据。对公众而言，作为公共安全服务的直接享有者，把握警察服务绩效评估的主动权，就保障了公民权利被充分尊重和维护。对民警个体而言，由辖区内的公众评价作为警务工作的主要评估指标，能促使其切实结合辖区内具体的治安环境、人员特点和公众需求积极主动地开展工作，发挥出个体的创造性。7 （三）完善以公众评价为主导的警务绩效机制绩效评估机制是影响组织效益与效能的动力因素，一个有效的绩效评估机制应该是公开、开放、科学合理及实际可操作的系统。目前，我国警务绩效评价体系已形成以民警绩效考核、派出所等级考核评定、上级公安机关年终综合考评为重点的目标责任制考核体系，通过客观定量地考核警员工作，根据其工作实绩激励先进，鞭策后进，奖优罚劣，从根本上保障和促进各项任务的完成，但其在具体实施过程中存在着诸多问题，如：上级公安机关绩效评价占主导，指标内容欠全面、科学；公众评价与主观评价标准比重较轻；以目标管理替代绩效评估系统等。因此，我国警务绩效评估机制应从顾客满意的角度制订绩效目标，并与公众沟通，设定“统一的绩效目标”，通过与公众持续不断的沟通，以公众需求为导向，并受其评估和监督，以共同合作的方式实现整体绩效。通过建立科学的绩效评估制度，实现评价主体多元化，逐步建立完整的绩效考核主体体系，充分发挥各评估主体的作用。一是将评估的主动权、评估结果的监督权交给公众，形成“群众评判为主、内部考核为辅”的工作机制；二是发挥专业评估机构的作用，由警察机构委托外部专业机构进行评估，以充分保障评估的准确、客观和公正；三是将评估的过程和标准向社会公开，以舆论监督评估的透明、公正。可进行360度回馈式评估，将上下级之间、警员之间、部门之间、警察组织内外的评估综合考虑。上级评估可采用数字统计、图表比较、情报报告等方法，逐级考核；其他方面的评估可借鉴美国警方常用的数据采集法：一般社区调查、接触调查（与警方有接触的公众）、雇员调查、直接观察、独立试验或仿真研究等，多方反馈，综合评定。8顾客导向型警务绩效机制是在现有的政府制度框架和制度安排内建立和发展一种新的公共责任机制，它通过更有回应性、更有责任心和更富效率的绩效目标导向，促进公安机关由“内部取向”发展到“外部取向”，由“向上级负责”发展到“向顾客负责”，由上级评价、自我评价、经验评价发展到“顾客评价”、科学评价。9 而要做到顾客评价和科学评价，应采用多种指标综合评价系统，使评价指标科学化，并充分认识主观评价指标的重要性，开发符合我国警务特色的主观评价指标体系，建立警务主观与客观综合评价体系，形成整个社会与公众参与的绩效工作机制。参考文献：1 张成福，党秀云.公共管理学M.北京：中国人民大学出版社，2001.314-315.2 张兆端.警察哲学哲学视阈中的警察学原理M.北京：中国人民大学出版社，2008.343.3 王大伟.466-470欧美警察科学原理世界警务革命向何处去M.北京：中国人民大学出版社，2007.466-470.4 王彦吉.