河南省BF县公务员绩效考核研究.pdf

At h e s i s ( d i s s e r t a t i o n ) s u b m i t t e dt o Z h e n g z h o uU n i v e r s i t y f o rt h ed e g r e eo fM a s t e r B yZ h i j i eC h e n g S u p e r v i s o r ：P r o f G u o f e n gG u o B u s i n e s sA d m i n i s t r a t i o n B u s i n e s sS c h o o l M a y2 0 1 2 h。； 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位敝懈移乏虫吼2 。J 7 年孓月汐日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 彳昌乞文 日期7 p 厣多月户日 ，一 摘要 摘要 公务员是促进区域经济、社会发展，服务人民群众的领导者和践行者，提 高公务员的工作效率，建设高效政府是行政体制改革的重要目标。基层政府公 务员身处行政服务工作一线，是党和国家政策的执行者，集中体现了党和国家 的意志，其工作效率和工作实绩直接决定了政府效率和实绩。因此对基层公务 员的绩效考核进行研究，找出一套以绩效考核为主要内容的方法，考核评价公 务员工作，加强激励约束，具有重要而深远的意义。 绪论中，作者介绍了选题的背景和意义，回顾了绩效考核发展的历史，了 解借鉴了世界发达国家所沿用的公务员绩效考核体系经验，并且对本文的研究 方法、内容和解决的关键问题进行了说明。第二部分，主要介绍了公务员绩效 考核的相关概念、考核的目标、评价内容以及主要方法，为论文的下一步研究 提供理论支撑。第三部分，介绍了河南省B F 县的公务员队伍现状和目前所实行 的考核制度，找出存在的突出问题，并从法律、制度、文化等层面进行了简要 分析。第四部分，以该县为例，从方案制定、组织实施、结果应用等方面提出 了具体的公务员绩效考核实施办法。最后一部分，对全文进行了总结展望。本 文主要采取文献研究、比较研究和实证研究等方法进行研究，力求将绩效考核 相关理论和国外先进的绩效考核经验应用在基层公务员绩效考核制度的升级和 优化上。 本文选取河南省经济水平中等偏上的B F 县为例子，用解剖麻雀的方式，全 方位的对该县一直实行的公务员考核工作进行了深入的挖掘和分析，通过归纳 问题，分析根源，力求从根本上和制度上解决目前基层公务员考核工作所普遍 面临的问题。通过分析问题，结合该县实际研究制定出的公务员绩效考核制度， 不仅能推动该县绩效考核工作发展，提高政府工作效率和公务员工作热情，还 能为包括县级以上的全省公务员绩效工作提供有益借鉴。 关键词：公务员：绩效考核；人力资源管理 A b s t r a c t Ab s t r a c t C i v i ls e r v i c ei st op r o m o t et h er e g i o n a le c o n o m y ，s o c i a ld e v e l o p m e n t ? s e r v e st h e p e o p l el e a d e r sa n dt h ep r a c t i c e ，i m p r o v et h ew o r k i n ge f f i c i e n c yo ft h ec i v i ls e r v a n t s ， e f f i c i e n tg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o ni sa l l i m p o r t a n tg o a lo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o r m T h eb a s i cu n i tg o v e r n m e n tc i v i ls e r v a n t sa d m i n i s t r a t i v es e r v i c ew o r ki nal i n e ， i ti st h ee x e c u t o ro ft h ep a r t ya n ds t a t ep o l i c i e s a n de m b o d i e st h ep a r t ya n d c o u n t r y S w i l l ，t h ew o r k i n ge f f i c i e n c ya n dw o r kp e r f o r m a n c ed i r e c t l yd e t e r m i n et h eg o v e r n m e n t e f f i c i e n c ya n dp e r f o r m a n c e S ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h eg r a s s r o o t sc i v i l s e r v a n t s ，f i n do u tas e to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na st h em a i nc o n t e n t so ft h em e t h o d ， e v a l u a t i o nc i v i ls e r v i c ew o r k ，s t r e n g t h e n st h ei n c e n t i v ea n dr e s t r a i n t ，h a si m p o r t a n t a n dp r o f o u n ds i g n i f i c a n c e T h ei n t r o d u c t i o n ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h e t o p i cs e l e c t i o n ，r e v i e w st h eh i s t o r yo ft h ed e v e l o p m e n to fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ， u n d e r s t a n d i n gt h el e s s o n sf r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e so ft h ew o r l dh a v eb e e nu s e d f o rc i v i ls e r v a n t Sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ts y s t e me x p e r i e n c e ，a n dt h i sr e s e a r c h m e t h o da n ds o l v et h ek e yp r o b l e m sa r ei l l u s t r a t e d 。T h es e c o n dp a r t ，m a i n l y i n t r o d u c e dt h ec i v i ls e r v i c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nr e l a t e dc o n c e p t sa n da s s e s s m e n t o ft h et a r g e t ，c o n t e n t ，a n dt h em a i nm e t h o de v a l u a t i o n ，f o rt h en e x ts t e pi nt h ep a p e r p r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r t T h et h i r dp a r t ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e ss o m ec o u n t yi n c e n t r a lh e n a np r o v i n c ea n dt h ec i v i ls e r v i c es t a t u so fa s s e s s m e n ts y s t e m ，a n df i n do u t t h ee x i s t i n gp r o m i n e n tp r o b l e m s ，a n df r o mt h el a w ，s y s t e m ，c u l t u r ea n do t h e ra s p e c t s a r e b r i e f l ya n a l y z e d T h ef o u r t hp a r t , w i t ht h ec o u n t y a Sa n e x a m p l e ，t h e d e c i s i o n m a k i n g ，o r g a n i z a t i o n ，r e s u l ta p p l i e d ，i tp u t sf o r w a r dt h es p e c i f i cm e a s u r e s f o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fc i v i ls e r v a n t Sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t T h el a s tp a r to f o f t h ef u l lt e x ts u m m a r i z e dp r o s p e c t T h i sp a p e rm a i n l yt a k el i t e r a t u r e ，c o m p a r a t i v e r e s e a r c ha n de m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，s t r i v i n gt or e l a t e dt h e o r i e sa n dp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no ff o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c ei na p p l i c a t i o np e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to f g r a s s r o o t sc i v i ls e r v a n t so fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mr e f o r m 1 1 晏 ： ，： t A b s t r a c t I nt h i sp a p e r ，t h ee c o n o m i cl e v e li nh e n a np r o v i n c ea b o v e a v e r a g eB Fc o u n t y 嬲 e x a m p l e ，i na n a t o m i ct h es p a r r o w Sw a y ，o f a l lo ft h ec o u n t yh a sb e e na p p l y i n gf lc i v i l s e r v a n ta S s e s s m e n tw o r kad e e pm i n i n ga n da n a l y s i s ，b yi n d u c t i o np r o b l e m ，a n a l y z e t h er o o t ，a n ds t r i v et of u n d a m e n t a l l ya n ds y s t e mt os o l v et h ea s s e s s m e n tw o r ko f g r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t sp r o b l e m sf a c i n g T h r o u g ht h ea n a l y s i s ，a n dc o m b i n i n gt h e a c t u a lc o u n t yw o r k e do u to fc i v i ls e r v a n t 。Sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ts y s t e m ，c a nn o t o n l yp r o m o t et h ec o u n t yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw o r kd e v e l o p m e n t ，a n di m p r o v et h e w o r ke f f i c i e n c ya n dc i v i ls e r v a n t sw o r k i n ge n t h u s i a s m ，s t i l lC a ni n c l u d et h ec i v i l s e r v a n t Sp e r f o r m a n c ea to ra b o v et h ec o u n t yl e v e lo ft h ew h o l ep r o v i n c er e f e r e n c e w o r k K e y w o r d ： C i v i ls e r v a n t sP e r f o r m a n cH u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t e I I I 目录 1 绪论1 1 1 选题背景和意义1 1 2 绩效考核发展的历史2 1 3 世界各国公务员绩效考核体系4 1 4 研究构架8 2 理论基础1 0 2 1 绩效考核的基本概念1 0 2 2 绩效考核的方法1 3 3 B F 县公务员考核工作现状及分析1 8 3 1 B F 县概况1 8 3 2 B F 县公务员情况1 8 3 3 B F 县现行的考核制度2 0 3 4 B F 县公务员对现行考核制度的评价2 0 3 5 B F 县公务员考核存在的问题2 l 3 6 问题根源分析2 5 4 B F 县绩效考核办法的优化和改进2 6 4 1 推进绩效考核的准备和原则2 6 4 2 建立组织明确分工2 6 4 3 绩效考核方案的制定2 7 4 4 考核过程的规范3 3 4 5 考核结果的使用3 3 4 6 新的绩效考核体系的优势3 4 5 结论3 6 致谢3 7 参考文献3 8 I V i 、 f 目录 附件3 9 个人简历4 4 V 1 绪论 1 绪论 1 1 选题背景和意义 当前我国正值十二五规划的关键一年，是经济社会转型，矛盾凸显的时期， 对于我省来说，又是“中原经济区“ 建设打基础的一年。公务员尤其是基层公 务员在处理各方面关系中发挥越来越重要的作用，公众对公务员的工作成果和 效率也提出了更高的要求。虽然全国在公务员绩效考核体系构建方面也取得一 定的成果，但是我省公务员的绩效考核起步较晚，制度体系尚不健全，在考核 实践中仍然存在很多问题。2 0 1 0 年，河南省人社厅印发了关于在行政机关开 展公务员绩效考核试点工作意见，2 0 11 年5 月召开了全省绩效考核试点单位业 务培训班，全省行政机关公务员绩效考核试点工作正式推开，省公安厅等8 个 省直单位，以及部分省辖市成为首批试点，并都取得了很好的成效，为了加快 推进绩效考核制度实现全面覆盖，对我省基层公务员绩效考核进行调查研究具 有十分重要的现实意义。 一是有利于基层行政单位效率的提高。公务员绩效考核的主要目的是通过 将考核结果与基层公务员的切身利益紧密联系，充分发挥他们的主动性，提高 办事效率。 二是有利于基层优秀人才的选拔。通过科学的方法，对基层公务员个人的 能力工作表现和素质做出客观公正的评价，为公务员奖惩、晋升提供依据，选 拔基层优秀的人才到更高岗位，从而做到人尽其才、才尽其用。 三是有利于基层政府管理的科学化、规范化。公务员绩效考核直接影响到 政府管理工作的水平高低。科学、合理、有效的公务员绩效考核有利于改进基 层政府管理水平，推进管理的科学化、规范化。 总之，如何在基层公务员中发挥绩效考核高效、易行的作用是我国和全省 当前行政管理中面临的一个重要问题，值得探索与研究的。希望通过对基层公 务员绩效考核的探讨在政府内部建立一套相对科学、合理、公正的绩效考核体 系以此来提升公众的满意度和政府工作效率。 1 绪论 1 2 绩效考核发展的历史 1 2 1 绩效考核在企业中的发展 绩效考核最初主要应用于企业。绩效考核从产生、发展到现在的相对成熟 经过了漫长的几个世纪，主要经历了以下几个阶段。 ( 1 ) 观察性绩效评价阶段。最早的绩效考核可以追溯到1 4 世纪，当时产生 了复式记账的方法。该方法比以前的流水记账法更加全面，使企业的管理者能 够单独评估各项活动。但是一直N 1 9 世纪，企业规模仍然非常小，所以这种单 独评估并没有太大的意义，仅仅处于观察性阶段。 ( 2 ) 成本绩效评价阶段。进入1 9 世纪，工业革命造就了一大批大型的企业， 生产关系也越来越复杂，因此企业迫切的需要一种绩效评价体系。1 9 1 1 年，美 国哈瑞提出了标准成本制度，以方便企业进行成本控制。为企业评估经营的好 坏提供了有力的工具。 ( 3 ) 财务性绩效评价阶段。2 0 世纪初期，企业生产规模进一步扩大，为了 适应企业的需求，成本管理和财务业绩度量系统被设计出来，1 9 2 9 年，标准普 尔公司的斯隆提出用投入资本的收益反映公司的经营情况。 ( 4 ) 战略性绩效评价阶段。进入8 0 年代，财务性绩效评价不能够适应现代 企业的需求，因为其只能反映企业过去的业绩。R o b e r tS K a p l a n 和D a v i dP N o r t o n 仓l J 建了全新的平衡计分测评法，开创了战略性绩效评估的新阶段。这一 评价体系基于战略管理和核心竞争力，将评价与激励机制相结合，能够大大提 高企业的竞争力n 1 。 1 2 2 绩效考核在公共管理领域中的发展 在公共管理领域，绩效评估的起步比较晚，而且主要是借鉴企业的绩效评 估方式。将企业绩效评估制度运用到政府绩效考核的实践之中，最初始于2 0 世 纪5 0 年代美国的绩效预算改革。1 9 4 9 年，胡佛委员会在“预算与会计报告 提出要采用以功能、活动和项目为基础的预算，强调在编制预算过程中更加重 视产出而非投入，首次将成本理念融入了公共财政领域k ：。 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，撒切尔夫人就任英国首相，西方刮起了一场行 政改革之风，使得绩效评估在政府中得到了广泛的应用。这场行政改革运动被 看作一场“重塑政府“ 、“再造公共部门“ 的“新公共管理运动。财政紧张， 2 1 绪论 政府臃肿效率低下和科技革命的影响是新公共管理运动兴起的必然原因。“新 公共管理运动是公共管理领域的一场全面而深刻的变革。传统的公共行政模 式已经无法应对新时代的挑战，新公共管理理论的出现，及时弥补了传统模式 的不足。3 。 与传统行政管理理论不同，新公共管理思想不强调利用集权、监督以及加 强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张借鉴企业的管理方法，用竞争机制 来激励政府部门完善服务的质量，提高服务水平，强调公共管理将企业管理中 的以市场或顾客为导向的价值观引入到公共管理中来，从而改善行政绩效。新 公共管理主要有如下思想： ( 1 ) 在履行管理职能时，政府应将重点放在指明方向而不是具体操作。 而新公共管理则不同，该理论认为政府的主要职责是制定政策而不是执行政策， 应该专注于管理，从而把具体操作分离出去。有效的政府是一个优秀的管理者 而不是全能的执行者。因此，新公共管理运动通过分离操作职能来大大缩小政 府的规模，减少开支，提高效率。 ( 2 ) 新公共管理把目标管理、绩效评价、成本核算等一些企业管理方法引 入公共行政领域，促进了政府工作效率的提高。尽管政府公共管理与企业管理 有相当多的差异，政府管理公共事务完全照搬企业管理的管理方法是行不通的， 但企业管理的科学性、重视市场和顾客等方面则可以为公共管理所借鉴。私营 企业在经营中非常重视成本核算和投入产出比，在政府公共管理中同样可以引 入这种精神，从而使政府管理者对所做的工作更加具有责任感，同时还可以量 化管理者的绩效，使之更科学。 ( 3 ) 政府应广泛采用企业管理中成功的手段和经验。新公共管理强调政府 应该学习企业成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理，强调降低成本， 提高效率等。政府可以将自身的组织分解成不同功能的相对独立的组织，从而 达到决策与执行分离，商业功能和非商业功能分离的目的。学习企业的一些管 理方法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同和推行服务承诺 制；用货币化激励措施代替传统的以道德为主体的多因素混合的模糊的激励机 制，也消除了固定工资制的弊端。 ( 4 ) 政府应在公共管理中引入竞争机制。过去人们常常认为，企业负责微 观经济领域，政府提供公共服务。新公共管理强调政府管理应引进竞争机制， 允许更多的私营部门参与公共服务的供给，从而在政府公共管理中引入竞争， 3 1 绪论 提高服务质量和效率n 3 。 1 3 世界各国公务员绩效考核体系 公务员的政绩考核，英、美、法、日等国称呼有所不同。例如，英国称为 “服务评价“ ，美国叫“绩效评估“ ，法国称“鉴定“ ，日本叫“勤务评定“ 。 这些国家经过长期探索和实践，都形成了各具自己特色的公务员政绩考核和绩 效管理制度体系，一般都拥有一套健全的考核组织系统、完善的考核制度和程 序以及切实可行的考核标准和方法n 1 。 1 3 1 考核主体 大部分国家的公务员考核都设有专门机构，具体考核则由行政首长来负责。 美国的考核机构包括隶属于联邦人事管理总局的人事考绩部以及分设于各 部门的考绩委员会和复审委员会。考绩委员会负责审核各单位执行考绩法规的 情况，复审委员会负责复审文官对考绩事项的申诉意见，并给以公平、客观处 理。澳大利亚设有专职评价员，开展双向沟通，由公务员委员会统计和收集各 部门考核结果。英国中央政府和地方政府的考核机构各自有不同的职责。中央 政府在内阁办公厅内部设置管理机构，地方政府实行评审团制，由本部门最高 负责人、实际执行人员、工会负责人、被服务的第三方人员组成n 1 。 由行政首长负责本单位、本部门的公务员考核是很多西方国家的一个特点。 如美国的考绩员由被考人的直接上级充任，复审员由部门负责人充任。复审主 任由功绩制保护委员会委员充任。日本国家公务员法规定，对公务员的考 核由公务员所属的各省厅定期进行，考核权限属于各省厅高级长官。法国公务 员考核工作也由各部门行政首长负责，采取分项评分和写评语相结合方式。 1 3 2 考核内容 对公务员考核的内容大致可分为两部分：考勤和考绩。考勤，主要是围绕 公务员的出勤问题和日常工作表现进行监督和考核。考绩，是对公务员综合能 力的考评盯。 英国公务员考核内容主要是指对公务员共性的素质要求。英国在公务员队 伍建设中重用通才，这就决定了绩效考核的内容比较广泛，主要有十个方面的 素质要求：观察和分析问题的能力；沟通与交流的能力；崇尚客户的意识能力； 4 1 绪论 宏观决断力；处理人际关系的能力；领导和管理的能力；组织意识的能力；高 效率工作的能力：计划与组织能力；全局意识能力M 1 。在这十个抽象的能力下又 各有对应的详细而具体的描述，使之能够量化测量，力求使公务员绩效考核的 标准更科学、更合理、更规范，简单明确，既便于掌握，又便于执行。 美国公务员考核内容主要包括：工作的整洁性和条理性，执行指定事务和 服从命令的可靠性。完成工作的速度，工作的精密性，对工作的适应和勤奋精 神。适合职务的知识结构状况，对事务的判断力，因个人品格而赢得的威信， 工作中与人合作的能力。工作创造性，履行职务过程中克服困难的能力、组织 能力、领导能力、指挥监督能力、工作数量、体力状况，以及工作效能，等等。 美国工作考绩法规定，公务员日常考勤也被纳入考绩范围，公务员在8 小时 工作时间内不准看报、聊天、会客、吸烟、写私人信件等，检查人员将随时检 查工作人员是否有违规行为p 3 。公务员对自己每天的工作内容和工作数量做详细 记录，作为一年考绩的依据。 日本的考核内容主要包括：工作成绩，与职务有关的事务处理和贡献，含 工作成果、工作态度、工作速度。工作能力，知识和技能；指导、规划、判断、 交涉、协调、应变、研究能力。工作性格，稳重、积极、坚强、从容。工作适 应性，对规划性工作、研究性工作、审查性工作、秘书性工作等适应性。工作 责任心，与同事的关系，等等。 法国的公务员考核则包括专门知识、适合状况、值班守时以及整洁状况、 合作精神、工作能力、工作效率、工作方法和工作积极性，服务精神、思维能 力、组织能力、监督能力和考察能力等等刚。 近年来，各国对公务员考核更加强调廉政考核。为取得公众对政府和公务 员的信任，遏制腐败行为，各国对公务员的道德水平提出了新的更高要求。普 遍运用组织制度和伦理准则，持久开展公务员伦理道德训练，完善道德净化机 制。1 9 9 3 年，美国颁布了美国行政部门雇员道德行为准则；加拿大于1 9 9 4 年颁布了加拿大公务员利益冲突与离职后行为法；墨西哥又紧随其后制定 了公务员职责法。日本于2 0 0 0 年4 月实施了国家公共事业道德法。“，在 国家人事院建立了“国家公共事业道德委员会“ ，负责有关涉及公职人员道德 的事务。新加坡长期形成了这样的价值观念：一个廉洁的政府非常重要，对腐 败的任何宽容都会侵蚀价值体系、背叛公众对政府的信任并削弱投资商的信心， 因此，他们一直把公务员和政府的廉政建设，作为建立有凝聚力的社会和进步 5 1 绪论 国家的重要措施3 。英国在上个世纪9 0 年代中期，出台了两个有关职业道德方 面的规定，对规范公务员的行为和提高公务员素质发挥了重要作用。如文官 准则规定：文官须“公正、诚实、忠诚、负责、保密、廉洁“ ：“为公众服务 要及时、有同情心、没有歧视：“使用公共资金要注重效率和效益。 公务 及公共生活准则明确要求公务员具有“无私、忠诚、公正、责任、公开、诚 实、表率“ 的品质。这些制度有利于公务员形成高度自律意识n 引。 1 3 3 考核方法 许多西方国家的公务员考核重视定量考核。考核标准越来越细，项目设置 体现考核宗旨，重视能力甚至是潜能的考核。 日本公务员考核的方法根据各机关特点有所不同，比较多采用连记评分法、 个别评分法、综合评定法及评语法，尤其重视平时考核，各机关均规定将职员 平时成绩作分析和记录，在年终综合考评。 美国的公务员绩效评估制度具有较强的企业管理色彩，尤其在设定人员绩 效指标体系时强调客观公正。通过工作分析与评价建立考核标准，通过收集工 作信息、分析工作要素，明确考核指标含义，确定考核指标权重。针对工作程 序与方法较为固定，工作成果数量易于计算，工作时间易于估计的职位，一般 从工作数量订立工作标准；对于完成工作有时限要求的职位，则采用工作时限 标准；同时，对公务员的工作态度制定了相应的标准，规定处理工作时，在姿 态、仪态、精神、言辞等方面应达到的要求。1 。 英国在实施公务员绩效评估过程中，为了比较准确和客观地反映每个公务 员在一年中工作状况的优劣程度，无论是中央政府公务员还是地方政府工作人 员的绩效考核，都规定评估的不同档次。在英国有代表性的是以下三种类型： 一是内阁办公室式的分档法。英国内阁办公室制定的公务员绩效考核标准， 在全国有一定的普遍性和代表性。内阁办公室把考核标准分为五个级别档次， 即：一级最出色；二级比较出色；三级能够达到圆满程度；四级需要改进；五 级业绩不佳，不能接受。 二是公务员学院式的分档法。英国公务员学院的管理与中央政府部门的管 理有所不同，管理者对工作人员的绩效考核标准也略有区别，他们把考核标准 分为四个级别档次，即：一级为杰出，能出色完成工作目标，高于要求标准； 二级为高效，某些工作超出目标要求的标准；三级为有效，能在本岗位达到所 6 1 绪论 有的目标要求；四级为不佳，有许多方面达不到目标要求，需要别人协助。 三是贸工部式的分档法。英国贸工部把对工作人员的绩效考核标准从工作 杰出到工作不能被接受，分为七个级别档次，由前述内阁办公室式五级标准演 变而来3 。 1 3 4 考核结果运用 大部分国家都非常重视考核结果的有效运用，将考核结果作为加薪、晋级、 升迁、培训的主要依据，并规定了具体的激励和惩罚措施，把考核结果与被评 估者的物质利益和个人发展紧密联系。 在英国公务员绩效考核制度中，中央政府部门与地方政府在挂钩内容、挂 钩形式和挂钩幅度等方面并不完全相同。中央政府部门普遍与加薪挂钩，并不 直接与晋职挂钩，只是可以作为职位升迁的依据，在职位有空缺时，优先加以 考虑。地方政府则直接与晋升、加薪挂钩。在英国，公务员绩效评估后，还将 根据被评定的档次，有目的地选送公务员参加学院培训，使其在限定时间内掌 握一定的知识和技能，为更好地完成本职工作和将来的升迁打下基础。这样， 公务员的考核同被评估者个人的发展前途和物质利益结合起来了，有利于激励 被考核者。 美国一贯强调择优晋升的原则，考核为特别优异者，提升工资一级，考核 为不满意者，要按其程度分别予以减薪、降级免职等处分n 。 日本将公务员考核分为从A N E 的几个等级。其中A 等级可以作为跨级提高工 资级次的依据。B 可作为提高当年工资级次的依据。C 可作为提高工资级次的依 据。D 可作为有条件时提高工资级次的依据。E 则作为降职甚至免职的依据n6 1 。 法国按照考核结果予以加薪，成绩好者，会缩短晋升时间或升级，考核成 绩在6 0 分以下者将被免职u “。 无论哪个国家的政府，有一支高素质高效率的公务人员队伍，对国家的政 权巩固、政策实施、社会管理都是极其重要的。总体来说，各国公务员制度建 立有早有晚，其中相互借鉴的内容颇多，但各国又有各自的特点。应该说，到 目前为止，还没有哪个国家的公务员考核制度己达到完美无缺水平。在探索中 不断前进，仍是各个国家的共同任务。 7 1 绪论 1 4 研究构架 1 4 1 研究方法 主要的研究方法有三种： 文献研究法：通过对与论文主题相关的各类期刊论文、学术著作、学位论 文、专著研究等资料进行归纳分析，总结关于公务员绩效考研究方面的成果， 从而使本文的进一步研究建立在坚实的基础上。 比较研究法：通过对比同一类事物，来获得对此事物的认识。可以帮助我 们清晰的辨别省内外实践上的差异以及产生这种差异的原因，从而比较客观的 认识我省公务员绩效考核体系的优劣势，为对策的选择提供依据。 实证研究法：通过对中部B F 县县直单位绩效考核体系的实证分析对分析问 题查找原因提供对策提供事实依据。 1 4 2 研究内容 本文共分五个部分，各部分主要研究内容简述如下： 第一部分：绪论。主要内容是对选题的背景和意义、绩效考核发展历史以 及国外公务员绩效考核体系进行了介绍。对研究方法、研究内容和解决的关键 问题等方面进行论述。 第二部分：理论基础。主要内容是介绍公务员绩效考核的相关概念、基本 内容、地位以及常用方法为论文的下一步研究提供支撑。 第三部分：以河南省B F 县为例，从公务员绩效考核工作现状入手，发掘基 层公务员绩效考核中存在的突出问题，通过分析调查，发现问题根源。 第四部分：用成熟有效的绩效考核方法，结合B F 县实际，从考核标准的制 定，到考核过程的规范，再到考核结果的使用，设计一套绩效考核制度，并对 新旧考核体系进行系统比较，指出优化升级后的绩效考核体系的优势。 第五部分：在以上分析的基础上，本章给出了研究结论，并对研究成果的 实施进行了展望。 1 4 3 解决的关键问题 解决基层公务员考核工作的随意性，改变考核工作不受重视，不发挥作用 的局面。通过考核制度的改革，建立良性、积极、客观、正确的公务员评价体 8 1 绪论 系，改变基层公务员对收入分配不均，发展机会不均等的看法。具体说来有两 个关键问题。 一是考核指标的量化问题，在绩效管理中最重要的环节是绩效评估考核， 而绩效评估考核最困难的莫过于建立科学合理的评估考核评价体系。作为党政 部门评估考核评价体系，应包括三个方面的内容，分别是建立一套有效的绩效 考核评估制度，包括目标任务的确定、考核指标的计算、分析评估、奖惩措施 以及监督工作的实施等方面的内容；建立科学合理的绩效评估指标体系；把党 政部门的绩效评估置于全社会的监督之下，而不能仅仅由单位自身或上级主管 部门说了算。 二是考核结果的应用问题。其应用如何同样直接关系到单位和个人的主动 性，从而影响到下一轮工作任务的完成。因此，必须加大考核结果的使用力度。 可根据考核的专项目标任务或综合目标任务分别使用。使用包括物质和精神的 奖惩。除了在工资资金上体现外，对于综合考评结果，还应多用于职位的提升、 交流、降免职之中，从而促进公务员的能上能下。 本文从解决各地基层公务员队伍建设的实际问题出发，提供具体可操作的 方法，而不是仅陈述概念和理论。该方案的各个部分不仅有理论的基础研究， 而且有实用的操作方法。它来源于实践，又回到实践，因此具有普遍的指导意 义，希望能够为河南省基层公务员绩效考核制度改革提供一些有价值的参考。 9 2 理论基础 2 理论基础 2 1 绩效考核的基本概念 也称成绩或成果测评，其定义为：公共机构在既定的战略目标下，运用特 定的标准和指标，对员工过去的工作行为及取得的工作业绩进行评估，并运用 评估的结果对员工将来的工作行为和工作业绩产生正面引导的过程和方法，是 一项系统工程n 鲥。公共机构在制定发展规划、战略目标时，为了更好的完成这 个目标需要把目标分阶段分解到各部门，最终落实到每一位员工身上，也就是 说每个人都有任务。绩效考核就是对组织人员完成目标情况的一个跟踪、记录、 考评。绩效考核具有时效性，它对被考核主体过去进行评价同时也对来产生影 响陟捌3 。 2 1 1 绩效考核的目的 绩效考核的主要目的有以下五点： 一是评估。管理者需要评估公共机构的工作业绩。为此，需要制定一个明 确的战略目标。从而基于这一目标来确定如何评估该机构的一系列活动2 5 。 评估涉及两个重要的变量，绩效数据和基准点。基准点的意义在于为分析 绩效数据提供参考标准。在评估过程中，不仅要着眼于工作业绩，同时也赢注 重投入，产出，环境等因素，将这些因素进行比较分析，从而得出科学的结果瞳引。 二是管理。管理者需要确定下属的工作具有成效。现代的管理者已经不再 用机械刻板的方式管理员工了( 泰勒的工时与动作理论已经过时了) 。尽管如此， 管理者在给员工一定的自由空间的同时仍然需要一些有效的管理手段，这就需 要借助一套特定的评估体系。用这套体系，管理者就能够衡量员工是否采取了 有效的行动来达成组织的既定目标口引。 三是定制预算。预算是提高绩效的天然工具。用削减预算作为惩罚可能不 能改变糟糕的绩效，但有时增加预算确实能够提高绩效。比如购买新型仪器以 替代过时的仪器能提高产能。所以对于被环境影响非常大的决策来说，管理者 需要评估工具来更好的理解环境。 在宏观层面，政府官员确定政府的首要目标和次要目标，因而确定了政府 的宏观预算的选择方向。当政府确定了首要任务后，低一级的管理者就会决定 1 0 2 理论基础 将组织的有限资源分配到哪里，已取得最佳的成本效益。 管理者分配预算时，需要衡量组织各项活动的效益，当这些活动符合宏观 政治目标时，往往能够达到最佳效益。毕竟没有人会将有限的资金投入到无法 保证最大收益的活动中去口引。 四是激励。通过给员工设置有意义的目标，然后观察员工的工作成绩来进 行绩效评估，能够使员工获得成就感。绩效目标同时也能够激发员工的创新潜 能，推动员工寻找最佳的工作方法。 五是获得认可。公共管理者如何说服政府官员、上级、投资人、媒体和市 民他们的工作是有成效的? 绩效评估可以达到这一目的。绩效评估能够验证成 功，也能证明所耗费的额外资源物有所值，从而通过将成果量化赢得内外的支 持1 。 绩效考核通过达成以上5 个目标从而完成其最终目的一提高绩效。 2 1 2 绩效考核的评价内容 其评价内容主要包括以下几个方面：一是工作质量，包括工作目标完成度、 完整度、精确度和令人满意度等。是否能够准确的完成任务并达到预期的效果， 并且能同时顾及组织的总体目标和要求以及与服务相关的其他方面。二是工作 效率，包括在给定工作时间中的数量或者程度。是否能够及时、有效的处理各 类问题，避免不良后果的产生。三是工作技能，包括在工作中所需要的知识、 经验或着技能和信息量。是否能够识别、分析问题，提出多种行动方案，果断 采取适当的行动，并对问题进行追踪，确保问题妥善解决。四是工作态度，包 括工作是否积极，是否热情。履行工作职责时，是否显示出责任心，并能够在 缺少领导监管的状态下保质保量的完成工作任务。五是考勤情况，包括上班下 班是否准时，是否严格遵守考勤纪律等。六是交往交流技能，包括团队合作意 识、交流能力、人际交往技能等等，是否能够与同事保持良好、和谐、高效的 工作关系，并且随着外界环境的变化积极适应；是否能够有效传递信息和想法， 并理解交流者的意图等。 2 1 3 绩效考核的地位和作用 绩效考核是人力资源管理体系中的重要部分，是对组织行为的一种诊断和 评价，可以说是人力资源管理体系各个环节的基础，只有科学有效的进行考核 2 理论基础 评估才能科学有效的人力资源管理。归结起来主要有以下几方面的重要作用 一是设定薪酬的依据。薪酬分配遵守效率和公平两大原则作为现代企业管 理的要求，必然要依据一定标准根据组织中的每个个体的工作成果和综合因素 进行考量，区别进行分配，通过更好满足优秀员工的物质需求来达到，树立标 准，激励先进的目的姑川。 二是决定升降交流的依据。通过绩效考核，将员工的工作成果进行比较、 量化，并在绩效考核过程中了解员工所体现的优缺点，通过升职、降职、轮岗、 调任，实现在职务安排的过程中的“人尽其用“ ，不仅使员工做与自己能力相配 工作的同时也能对组织内有限的人力资源进行有效配置心引。 三是对员工进行培训的依据。政府服务纳税人的主题是人，公务员的素质 直接决定了服务水平，通过绩效考核了解公务员的工作能力的不足，及某方面 知识欠缺，可以为培训提供依据。只有充分了解公务员在素质、技能、经验、 知识等方面的不足，才能使培训工作更有针对性。 四是管理者和员工进行交流的一种手段。在绩效考核的过程中，上下级之 间能够进行更加充分的沟通，有助于增进彼此的感情和了解，同时也能换位思 考，从对方的角度发现自己的问题，这个作用无疑有助于组织整体目标的建力 和实现，进一步增强企业活力。“”。 从图2 1 中可以看出绩效考核在人力资源体系中的重要作用，以及与其他 环节的关系。绩效考核一直处于人力资源管理管理体系中的中心位置，同其他 要素一样，绩效考核也是为了服务人力资源管理战略与规划，并且受到组织环 境的影响。在此背景下，组织中一系列人力资源管理要素互相影响、作用，才 有了复杂而又互相影响的关系。 1 2 2 理论基础 2 2 2 2 标， 核结 2 理论基础 一I 政府目标 l 1 个人目标 l l 理解与承诺 l 山 I完成I 任务I 山 l 考评反馈 l 图2 2 目标管理法示意图 目标管理法的优点：一是可以改进组织结构中的工作分工。因为组织目标 的责任和成果试图归属一个职能部门，可以尽快的发现授权的不充分和职责不 明等问题。二是目标管理对于系统内容易量化和分解的任务目标会有很好的作 用，有更好的绩效，并且能使得在任务和技术上可以量化细分的工作，常常会 起到及时有效的作用。其原因是由于任务和责任相对明确。相应的，那些工作 技术不可分的则难以用此类方法三是目标管理有效加强了人和人之间的沟通， 增进了人们的相互理解和信任，改善了团队关系。四是目标管理极大程度调动 了职工的积极性、自觉性、创造性，同时由于能够自我约束和调节，个人的利 益和组织的目标紧密联系了起来，鼓舞了员工的士气。 目标管理法的缺点：一是目标管理的哲学假设基础的存在性是被质疑的。Y 理论中过于乐观的对人的动机作出假设，特别是在缺乏监督的状况下，目标管 理所要求的自觉、自愿、自治的环境难以生成。二是目标管理的目标很难制定。 组织内的很多目标任务，无法进行定量化、细化、具体化的界定，很多组织的 工作甚至在技术上是不可分解的。当外界的环境影响的因素越来越多，越来越 多变化的时候，组织内部的活动将日趋多样和复杂，组织活动的变量将越来越