论我国的人民调解制度.doc

目 录一、人民调解概述3（一）人民调解概念3(二) 人民调解工作原则5(三)人民调解的特征6（四）人民调解制度的价值追求7（五）人民调解制度的历史沿革10(六) 人民调解与法院调解的对比14二、人民调解制度的缺陷与弊端17（一）、调解方法因循守旧，调解工作的适应能力差17（二）、人民调解员专业素质有待提高18（三）、人民调解欠缺规范的程序规定20（四）、人民调解机制与其他纠纷解决方式的衔接不够21（五）、偏重诉讼和对人民调解的重视不足。22（六）、人民调解工作缺乏足够经费支持，基础设施欠缺23三、完善我国人民调解制度的建议24（一）要注意保护人民调解的自治性质24（二）完善人民调解员的选拔制度26（三）加强对调解组织的财政保障28（四）借鉴国外非诉讼争议（ADR）解决方式成果完善人民调解制度28（五）完善人民调解与法院诉讼调解的衔接34论我国人民调解制度内容提要人民调解制度是由我国在充分结合古代与近代的民间调解的知识经验，通过实践一步步发展完善起来的具有中国特色的法律制度。人民调解制度是指在人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。我国人民调解制度自建立以来，在民事纠纷的解决中发挥了极其重要的作用，但是人民调解制度自身的缺陷亦影响了其功能更大的发挥，故对人民调解制度进行分析，并提出完善建议的研究具有较强的理论和实践意义。2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了中华人民共和国人民调解法,这部法律的颁布实施，体现了我国对人民调解制度的重视，同时也是对人民调解相关法律的一次革新。人民调解制度的完善有利于促进社会稳定繁荣，对我国社会经济全面发展至关重要。 本文结合现今人民调解发展的实际状况共分三个部分进行论述。既论文第一部分详述了人民调解制度的概念与发展。论文第二部分简单阐述了人民调解制度在实际施行中存在的缺陷，主要从人民调解员素质、人民调解组织和人民调解实际操作问题等方面来分析。最后在论文的第三部分对人民调解制度的完善提出一些自己的建议。关键词：人民调解制度、协议，非诉讼争议（ADR）解决，衔接当前，我国社会正处于转型升级期，社会利益多样化，随之而来的是社会矛盾的多发、多样、容易激化的特点。在这一背景下，完善民事诉讼外人民调解制度的意义就更加凸显出来。一、人民调解概述 （一）人民调解概念人民调解是指在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷的当事人依法进行疏导、说服、教育，促使当事人达成协议，进而解决纠纷的活动。1 尹力：中国调解机制研究，知识产权出版社2009年版，第63页人民调解是以国家的法律法规、规章政策和社会公德为依据的，它是人民群众进行自我教育、自我管理、自我服务的一种群众性自治活动。 人民调解具有以下属性：1、特定的调解组织 我国人民调解和其他类型调解的最主要区别，就是人民调解的主体是人民调解委员会。在人民调解工作若干规定中明确规定了人民调解委员会的主体地位：“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。人民调解员是经群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会领导下，从事人民调解工作的人员。人民调解委员会委员、调解员，统称人民调解员。”2 人民调解工作若干规定第2条人民调解委员会被称为社会治安的“第一道防线”，因为他们身处最基层，随时随地灵活、方便地解决民间纠纷，避免大的冲突和案件。人民调解员一般由德高望重、为人正直、勤奋敬业、办事公道、可以被人民群众信赖的公民担任，且有较强的组织协调能力和语言表达能力。2、特定的解纷类型 人民调解委员会进行调解的纠纷类型是特定的，主要包括： （1）民事纠纷 人民调解所针对的民事纠纷可以分为两类：一是根据当事人的申请或征得双方当事人的同意后，人民法院委托人民调解委员会进行调解的民事纠纷；二是公民之间、公民与法人之间，以及公民与其他社会组织之间产生的涉及民事权利义务关系的各种纠纷。（2）治安案件 对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。3 治安管理处罚法第9条因此根据当事人的申请，公安机关可以将情节较轻的违反治安管理相关规定的案件委托给人民调解委员会进行调解。 （3）轻伤害案件 所谓轻伤害案件，是指伤害程度为轻伤的故意伤害罪案件。由于此类案件社会危害性相对较小，且容易消除，因此可以在征得双方当事人同意后，将一些已经进入或将要进入刑事诉讼程序的轻伤害案件委托人民调解委员会进行调解。3、特定的调解方式 首先，从人民调解工作若干规定第一条规定：“根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国民事诉讼法、人民调解委员会组织条例等法律、法规的规定，结合人民调解工作实际，制定本规定。”可以看出人民调解不是一般意义上的行政行为，而是具有一定法律属性的行为，既有宪法依据，也有相关程序法和组织法的依据。 其次，人民调解工作若干规定对人民调解的调解方式作了一些明文规定。例如第29条规定：“人民调解委员会调解纠纷，根据需要可以公开进行，允许当事人的亲属、邻里和当地(本单位)群众旁听”；第 30 条规定：“人民调解委员会调解纠纷，在调解前应当以口头或者书面形式告知当事人人民调解的性质、原则和效力，以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务”。这都说明人民调解的方式是特定的。(二) 人民调解工作原则 人民调解工作遵循三项原则： 1、合法合情合理原则。人民调解委员会调解民间纠纷，必须依据法律、法规、规章和政策进行。如果法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会主义道德、风俗习惯、传统等进行调解。2、平等自愿原则。人民调解必须在当事人平等自愿的基础上进行，不得强迫。首先，当事人必须自愿接受调解。如果一方不愿意调解，调解就无法进行。其次，在调解过程中，对当事人只能进行耐心的劝解、开导、说服，不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的办法。三是经调解达成的协议，其是非界限、责任分担、权利义务内容，必须是当事人自愿接受，不得强加于人。3、不限制当事人诉讼权利原则。人民调解要尊重当事人的诉讼权利，不得因未调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。人民调解并不是诉讼的前置程序。（三）人民调解的特征 人民调解是解决纠纷的重要方法，也是我国社会主义民主法制建设的重要组成部分，对此，宪法、人民调解组织条例等法律、法规都作了明确的规定。它作为一种民间活动，其特征和属性主要表现在以下三个方面： 1、人民性。 人民调解是由历史上的民间调解发展、演变而来的，是在旧的民间调解基础上通过“取其精华，去其糟粕”逐步发展和形成的。人民调解制度是在社会主义国家人民民主专政的大背景下诞生并发展壮大的，其中人民调解员是经人民群众选举和具有一定的法律、政策知识的人担任的；调解的民间纠纷是人民内部矛盾，目的是平息人民群众之间的纷争，维持社会和谐稳定，加强人民内部团结。这些特点都体现了当代中国人民调解制度继承了历史上民间调解以和为贵的优良传统，以及平等协商、互让互谅的调解原则，具有广泛的人民基础和群众性。2、自治性 首先，我们可以从法律条文上来理解人民调解的自治性：宪法明确规定了“居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷”；4 中华人民共和国宪法第111条民事诉讼法也规定“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。5 中华人民共和国民事诉讼法第16 条可以看出人民调解委员会是人民群众选举出来自己管理自己的最基层的自治性组织。其次，人民调解员在进行调解活动时不站在任何一方替他说话，而是居间调停，处于中立地位，使调解完全在公平公正、你情我愿的基础上展开。再次，人民调解协议没有国家强制力的法律依据，其内容的实现主要靠当事人的自觉履行、群众组织的督促和舆论的压力。6 李莉：论人民调解制度的发展与完善，中国政法大学2006年硕士论文，第2页3、准司法性 首先，人民调解在调解委员会主持下进行，是能够产生法律效力的司法行为，这与人民群众自发进行协商和解的行为有所不同。其次，作为诉讼外民间纠纷解决机制，人民调解的工作方式、工作程序、工作纪律等都是由国家法律、法规进行规范的。7 盛永彬主审，刘树桥、马辉主编：人民调解实务，暨南大学出版社2008年版，第4-5 页再次，人民调解以事实为根据，以法律为准绳，判明是非，明晰权利义务，帮助当事人达成调解协议，并且接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。8 徐忠德：浅析人民调解制度的特征、作用与发展，湖北省法制办（四）人民调解制度的价值追求1、 反映和谐精神的价值相对于仲裁、诉讼、行政调解、司法调解，人民调解更具有人际关系和谐性，其追求情感上的融洽，最能体现出“和为贵”。人民调解制度的反映了以下几个优势和价值：(1) 和解性 调解所特有的价值是能够缓和双方当事人之间的紧张关系，达到改善人际关系、维护邻里和睦的目的。虽然在今天诉讼已成为社会中很平常的事情了，人们对于诉讼的思想观念与过去相比也发生了重大转变，但对于深受传统文化影响的中国人而言，毕竟没有发展到动不动就要上法庭的程度，大多数群众还保持着传统的厌诉心理，能有其他办法解决的情况下尽量不上法院。因此人民调解的价值就在于能够达到既解决纠纷又不伤和气的目的。(2) 开放性 人民调解制度具有开放性，其不具有严格僵化的程序性要求，当事人可以为了解决纠纷，保持原有的人情关系而做出最大的让步和妥协。这使得当事人避免了“对簿公堂”的尴尬局面。(3) 预防性 “调防结合，以防为主”是人民调解工作的方针。人民调解组织或人民调解员通过对纠纷的调停和对群众的宣传，增强了公民的法律意识，从而体现了人民调解的预防作用。2、 体现现代法治的价值要求 法治包含两重意义: 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定良好的法律( 良法)。所谓法治，即良法与守法的结合。人民调解制度作为一种纠纷解决机制，也应该符合法治理念。社会主义法治理念被概括为依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。在这五个方面中，公平正义被表述为社会主义法治的价值追求。我们国家的法治是由若干主体及其行为构成的，诸多的主体的存在和行为使法治有了活生生的内容，就法律的实施主体而言，行政机关主要承担行政法的实施；审判机关主要承担民事法律与刑事法律的实施；检察机关主要进行有关的法律监督。这些法治机构在维护法律秩序和实现法治的同时也耗费着一定的社会资源，而且这些消耗在有些情况下已经超过了社会承受能力。3、 人民调解的社会价值 笔者认为，人民调解的价值主要体现在自由平等价值、正义价值和效益价值三个方面。 (1) 自由平等价值 自由平等是人类所追求的最高理想, 也是现代法治所追求的重要价值。在现代人民调解制度中自由和平等得到了充分的体现。人民调解的自由平等价值主要体现在以下几个方面： 1）当事人的自由选择权。当事人有权自主决定是否选择人民调解作为解决纠纷的方式，这是人民调解相关人员介入纠纷、开展工作的前提。 2）当事人的自由裁决权。在一般情况下，民事案件交给人民调解来处理的情况较多，因此当事人的自由裁决权显得尤为重要，因为民事法律关系注重的就是当事人在法律允许范围内的自由裁决权。 3）当事人之间以及当事人与人民调解员之间地位的平等为解决纠纷提供了重要保障。在整个调解过程中，双方当事人的地位是平等的，不受任何人的强制或压迫。(2) 正义价值 公平、正义是最高的层次伦理规范,对于人民调解制度而言正义也是其基本的价值追求。这主要表现在以下两个方面： 1）人民调解的自愿平等性为实现正义提供了基础。人民调解是当事人在完全自愿、平等、自由的前提下达成调解协议的。 2）人民调解制度更有利于平民正义的实现。法律的正义在有时未必是平民所追求的正义，因此需要人民调解来沟通国家法和平民法，实现平民正义。 (3) 效益价值 效益价值是体现人民调解制度价值的重要内容之一。效益体现在人民调解制度中的以下几个方面： 1）调解的低成本。人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用。 2）调解的便利性。人民调解无论在处理地点，还是了解情况的途径和方式，都体现出了其便利性。 3）人民调解帮助提高司法效率。将一些并非一定要通过司法程序解决的案件、纠纷交由人民调解来处理，这就在很大程度上缓解了诉讼带来的压力，提高了司法效率。 4）人民调解协议具有法律效力。人民调解协议是被法律认可的，这也意味着有国家强制力作为其保障，能够提高其执行的效率。（五）人民调解制度的历史沿革在我国，民间调解是十分盛行的。人民调解制度就是在传统民间调解的基础上演变而来的。人民调解是中国主要的法院外调解形式，也是中国运用最广、最成功且深受广大群众和基层社会各界欢迎的解决民间纠纷的非诉讼纠纷解决方式。作为一项具有中国特色的ADR，其被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。目前人民调解组织得到极大的发展，形成了遍布神州大地的人民调解网络。1、建国前人民调解制度的发展 人民调解制度是一项具有中国特色的法律制度，被普遍地认为它是在我国民间排解纷争的历史传统的基础上，由中国共产党领导人民在新民主主义革命时期创建的、依靠群众解决民间纠纷的一种组织形式。9 洪冬英：当代中国调解制度的变迁研究，华东政法学院博士论文，2007年（1）萌芽阶段 第一次国内革命战争时期，1922 年彭湃同志领导广东农民成立了“赤山约农会”，农会下设“仲裁部”，就地调解处理婚姻、钱债、业佃和产业争夺等事务。10 尹力：中国调解机制研究，知识产权出版社2009年版，第64页。农会下设的“仲裁部”可以认为是中国共产党领导人民群众建立自己的调解制度的萌芽。11 江伟、杨荣新主编：人民调解学概论，法律出版社1990 年版，第26页。（2）形成阶段 革命根据地时的人民调解最初是以政府调解的形式出现，调解的内容以不涉及犯罪的民间纠纷为限，政府调解是调解的主要形式，实行村、乡、区逐级调解的形式。 抗日战争时期，人民调解进入一个新的发展阶段，从调解的组织和原则到调解的内容和程序，都得到进一步的充实和完善。各抗日根据地民主政府相继颁布了适用本地区的有关调解工作的专门指示。 解放战争时期，随着胜利的不断扩大和大批城市的相继解放，人民调解制度开始由农村向城市发展，在解放了的城市中逐步建立了人民调解组织，开展人民调解工作。1949年2月25日，华北人民政府颁布了调解民间纠纷的决定，要求包括城市在内的“各级政府研究执行，总结经验，创造新的方法”。这个决定是人民调解由农村向城市发展的起点和标志。12 张希坡、韩延龙主编：中国革命法制史（上），中国社会科学出版社1987年版，第529 页2、建国后人民调解的发展 （1）人民调解制度的确立(19491954年) 新中国成立后，人民调解工作经历了新民主主义革命和社会主义革命时期的实践,得到了不断的发展和完善。1954年3月，人民调解委员会暂行组织通则的颁布实施以法律的形式确立了人民调解委员会制度。它的颁布明确了人民调解委员会是唯一具有法律地位的调解民间纠纷的群众性组织，标志着人民调解作为我国的一种法律制度得到正式的确立。通则及相关文件颁布后，人民调解工作有了全面迅速的发展，到1954年12月，在不到十个月的时间内，全国已有调解委员会155100多个。（2）人民调解制度的发展(19551966年) 这期间人民调解制度的发展以一些领导人的重要讲话为标志： 1）1957年，刘少奇同志指出“人民调解委员会是政法工作建设的第一道防线，必须强调”。 2）同年最高人民法院院长董必武同志高度评价人民调解委员会：“各地基层政权早期设置的人民调解委员会，是处理人民内部一般纠纷的良好组织形式，这既可以及时地调处很多民事纠纷，减少群众的讼累，加强干部同群众的联系，也可以促进群众相互间的团结。13 王珏：简论人民调解立法的实践基础，载中国司法2005年第5 期。 3）邓小平同志早在党的八届三中全会的报告中也提出：“在乡人民委员会设立调解组织，处理民间纠纷，并监督群众所订公约的执行。这是一种群众性的自我教育、自我监督、自我约束的办法，是社会主义限制个人主义、改变旧的风俗习惯、形成新的风俗习惯的重要办法。不但在农村中，而且在城市中，在厂矿机关学校中，都可以试行。” （3）人民调解制度的发展(1980年后至今) 党的十一届三中全会以后，社会主义民主与法制得到了恢复和发展，人民调解工作也得以逐步走上健康发展的崭新的历史时期。此后国家颁布了一系列与人民调解有关的重大法律、法规，为人民调解制度的发展提供了更强有力的支持和促进： 1) 1982年12月，第一次把人民调解委员会作为“基层群众性自治组织”的组成部分写入宪法第111条，极大地加强了人民调解的法律地位，为我国人民调解制度的健全和发展提供了充分的宪法保障。 2) 1989年6月，国务院颁布了人民调解委员会组织条例，进一步完善了人民调解制度。该条例规定，人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务、解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度。 3) 1990年4月，司法部发布了民间纠纷处理办法，全面规定了人民调解制度的内容。 4) 1999年，第四次全国调解工作会议召开，提出了“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的口号，以建立“大调解，大服务”的格局为主要目标。14 尹力：中国调解机制研究，知识产权出版社2009年版，第68页。会议精神为人民调解工作确立了更加明确的方向，使得全国各地的调解工作能够不断挖掘潜力，以发挥更大的社会作用。 5) 2002年9月28日，罗干在全国人民调解工作会议上的讲话中对人民调解工作提出了四点要求：“第一，要从贯彻三个代表重要思想的高度，充分认识加强新时期人民调解工作的重要性与紧迫性；第二，要与时俱进，推进人民调解工作的改革发展，积极维护社会稳定；第三，要不断加强人民调解工作队伍建设，大力提高队伍素质；第四，各级党委政府要高度重视人民调解工作，切实加强对人民调解工作的领导和支持”。6）2010年8月28日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议公布中华人民共和国人民调解法，自2011年1月1日起施行。 (六) 人民调解与法院调解的对比法院调解即为诉讼内调解，是当事人用于解决纠纷，维护自身合法权益，审结民事与经济纠纷案件的制度，是人民法院与当事人之间进行的诉讼行为，其调解协议经法院确认即具有法律效力。人民法院审理民事案件，应当遵循查明事实、分清是非、自愿与合法的原则，如果调解不成，应当及时判决。法院调解可以由当事人申请开始，也可以人民法院依照职权主动开始，调解案件时，当事人应当出庭，如果不出庭则可以经过特别授权的委托代理人到场协商。调解可由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，除法律规定的特殊原因外一般应当公开进行。在法院调解中，被邀请的单位和个人应当协助人民法院进行调解工作，在审判人员的主持下，双方当事人自愿协商达成调解协议，内容符合法律规定的，应予以批准，并由法院制作调解书，调解书中应当写明诉讼请求，案件的事实和调解结果，由审判人员，书记员签名，加盖人民法院印章后送达双方当事人签收，即具有法律效力。1、法院调解与人民调解具有相似的功能（1）法院调解与人民调解更适合于特定社会关系，特定主题和纠纷的解决，与诉讼审判相比更具有人性化，有利于保持良好的社会关系，缓解双方当事人的对立。（2）都体现了当事人自由处分的原则（3）都能够低成本、快捷地解决纠纷，保证当事人的利益（4）都可以弥补法律不足，采取法律规定之外的其他方式作为规范进行协商2、法院调解与人民调解各自有其优势（1）法院调解的优势1）主持调解的法官具有专业的法律知识和法律职业道德。2）调解程序规范，民事诉讼中的回避制度，举证制度等较完善可以运用到其中。 3）当事人的认同度较高，具有权威性，大多能被当事人自觉履行。 4）贯穿于整个诉讼活动，可以弥补判决的局限。(2) 人民调解的优势1）有专门的组织形式和程序规定。 2）调解形式多样手段灵活。 3）人民调解员容易了解到事实真相。 4）有利于纠纷的快速化解，减轻人民法院的诉讼负担。 5）减轻当事人的诉讼费用。3、人民调解与法院调解的区别（1）调解机构的性质不同。人民调解委员会是基层群众自我教育、自我管理、自我服务、自我解决纠纷的民主自治组织；而人民法院是国家的审判机关。（2）调解人员的地位不同。人民调解员是经群众直接选举产生的；人民法院的调解人员是由国家权力机关选举或任命的国家司法官员，是行使国家审判权的审判人员。（3）调解本身的性质不同。人民调解没有进行诉讼程序，不具有诉讼性质，不是诉讼活动；而人民法院调解，是诉讼程序内的调解，具有诉讼性质，是人民法院审理民事案件的一种形式和方法，是诉讼活动。（4）调解权的来源与性质不同。人民调解人员主持调解是基层群众直接授予的民主自治权利，调解人员代表的是群众自治的组织人民调解委员会，它与被调解人员之间不是诉讼法律关系，也不是行政法律关系，而是群众与群众自治组织之间的民主平等关系；人民法院审判人员主持调解，是国家赋予人民法院审判权的一种表现形式，调解人员是代表人民法院，依法与被调解人员发生诉讼法律关系。（5）调解的对象与范围不同。人民调解组织调解民间纠纷，包括一般民事纠纷、轻微刑事违法引起的纠纷，以及违反社会公德引起的纠纷；而人民法院则调节所有的民事纠纷以及一切刑事自诉案件。（6）达成调解协议的性质与效力不同。人民调解委员会主持下达成的调解协议具有合同性质的法律效力，双方当事人应当按照自己的约定自觉履行协议。如果一方当事人反悔，另一方当事人可以以调解协议向人民法院起诉，要求对方履行协议；如果当事人就原纠纷起诉，对方当事人也可以以调解协议进行抗辩。人民法院调解达成的协议和形成的调解书，是国家审判机关刑事审判权解决民事案件的结论，所形成的司法文书，已经合法送达当事人，立即发生法律效力，不允许反悔，也不允许以同一诉讼的再向人民法院起诉或上诉，它与生效判决有同等法律效力，是一种强制执行的根据。二、人民调解制度的缺陷与弊端 随着社会经济的不断发展，我国法制现代化进程的步伐加快，我国的人民调解制度在实践中显露出了一系列问题，阻碍了其发挥正常作用，有以下表现：（一）、调解方法因循守旧，调解工作的适应能力差人民调解相关法律法规中很少有人民调解方法的具体规定，这并不是不注重人民调解方法的作用，而是赋予人民调解方式、方法很大意义上的随意性，使得人民调解方法能够在不违反我国法律法规的基础上不断予以创新。在人民调解实践中运用相适应的调解方法是取得良好的调解效果、提高调解成功率的前提，对人民调解工作顺利进行有着很大的影响。在日新月异的社会发展状况下，传统的调解方法已经不能够解决现在的矛盾纠纷，死扣法条只会使得调解工作无从开展，尽信书不如无书，只有结合实际不断创新才能够更好的开展调解工作。但是现在许多老的人民调解员都习惯性的运用以往的老的调解方法，墨守成规，缺乏创新，在调解过程中生搬硬套法规法条，缺少调解应有的灵活性，或者是完全脱离法律规定在调解过程中只看重调解结果，忽视调解过程，不注重调解协议和调解笔录，在调解中用 “和事佬”的态度来做调解工作，认为调解成功既可以了，不在调解协议中注明义务权利乃至于调解协议也不做，导致许多当事人反悔后缺乏调解协议来约束。而新的人民调解员则是缺乏相关的人民调解工作经验，不懂得联系群众，如一味坐等当事人到调解工作室来进行调解，调解过程中不去主动了解矛盾纠纷的原因，按套路调解，不能深入群众、了解群众，调解工作当然缺乏成效。在调解工作中应当注意调解方法和调解语言，不要给当事人以一种偏袒的一方的观感，处于中立的立场来处理问题才能更好的搞好调解工作。 （二）、人民调解员专业素质有待提高 人民调解制度的最终实现依靠的是无数的基层人民调解员们，他们是整个人民调解制度建构的基础组成部分，对于人民调解制度的改革完善有着至关重要的作用。而他们自身素质的高低决定了人民调解制度能否最终落到实处，取得应有的效果。由于我国相关法律法规对于人民调解员的录用管理的规定在文化素质、个人能力和学历等方面的要求不明确或比较低。像人民调解法中规定的人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。15 中国网：中华人民共和国人民调解法（全文）.15这一条主要是为了从职业道德、文化水平和年龄限制这三个方面来挑选符合人民调解工作的人员，首先人民调解员必须具备一定的职业道德，人民调解员是服务在群众第一线的职业，需要面对无数的困难，只有真正热爱人民调解工作的人才能够坚持在这个岗位干下去，人民调解是一种居中调解的姿态，要求人民调解员必须保持公正和中立，不能够偏袒任何一方，所以只有公道正派的人才能做好调解工作。其次，人民调解主要是依靠国家法律、法规和政策来开展调解工作的，人民调解员熟悉和掌握与调解工作直接有关的法律和政策，是正确贯彻人民调解工作原则的前提和关键，这就要求人民调解员必须要具有一定的文化水平。特别是在实施依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的新形势下，群众的法律意识和法制观念在不断增强，人民调解员要正确、顺利地开展工作，更需要提高自己的法律素质和政策水平。一定的文化水平是必需的，否则就难以提高其法律、政策水平。 但遗憾的是其中对于人民调解员的文化要求并没有给出具体可行的标准，只说明了要具有一定的文化水平，却没有相关学历和经验要求。而组织条例中也同样没有提出具体的规定，只有在若干规定中提及了要求高中以上的学历，这还仅仅只是针对乡镇、街道一级的人民调解员，对于企业中的人民调解员、专门性人民调解委员会的人民调解员和广大农村第一线的人民调解员还是没有详细可行的录用标准，导致大量的缺乏相关知识与文化素质，不能够很好的胜任调解工作的人充斥人民调解队伍中，拉低了人民调解员的整体素质。同时因为工作环境和工资待遇等原因，导致许多优秀的人民调解员纷纷离职，也降低了人民调解员的整体素质，而人民调解员平均年龄偏大、新人民调解人才短缺这些我国将来要面对的主要问题，使得人民调解员素质愈加趋于低下，将严重影响人民调解工作的开展。对于在职的人民调解员，在实践中由于政府财政支出困难或者政府司法部门不重视等原因，人民调解员的培训计划一直难以实施，许多人民调解员没有经过培训就赶鸭子上架，缺乏对调解工作的具体了解，导致面对纠纷无从着手，严重影响了调解效率。（三）、人民调解欠缺规范的程序规定。程序，是现代法制的基石，其本质是对恣意的限制。为了避免将调解的灵魂“合意”沦为恣意，牺牲调解的部分灵活性而使其走向程序化、制度化则是必然的选择。在我国，虽然调解的传统源远流长，但到目前为止，调解的规范化、制度化水平依然很低，不仅给其解纷留下了相当大的恣意空间，而且不利于调解制度的进一步发展。 当前的调解制度没有明确的规范的程序规定，当事人无论是选择人民调解还是中途退出人民调解程序，都具有很大的随意性。人民调解委员会在受理纠纷和调解的过程上也具有很大的灵活性。总体来说，我国的人民调解呈现出灵活有余、程序规范不足的特点。例如，人民调解委员会能否主动予以调解；调解是否应当公开进行；调解员邀请第三方进入调解程序帮助调解是否应当经双方当事人同意；调解人员的中立性应当保持在什么程度；当事人中途退出调解如何处理等。这种现状表面看来具有简单、方便、快捷的优势，但实质上由于缺乏规范的程序保障，实践中的人民调解各个环节往往处于无序、混乱、不利于当事人的状态。因为实际上争议双方存在实力上的不平衡，如果没有特定的程序使双方处于一个平等的地位，往往实力强大、经验丰富的当事人获得更多的利益。为了保证人民调解工作的基本原则的贯彻，必须建立健全和严格遵守调解工作的程序，增强规范性，避免任意性，保证公正性，实现人民调解工作的规范化、制度化。（四）人民调解机制与其他纠纷解决方式的衔接不够我国自改革开放以来，各种社会观念的交织、社会体制变革的差异、社会利益群体间的冲突都使得社会矛盾日益趋向于多元化和复杂化，人民调解制度和其他纠纷解决制度同样作为多元化纠纷解决机制中不可或缺的制度，各自有着不同的优点，所以人民调解制度想要在现今社会经济体制下走的更快、走的更远，就不得不取人之长、补己之短，与其他纠纷解决制度相互衔接，建立一个和谐有序的社会纠纷解决体系。人民调解最大的缺陷在于其调解协议的法律效力不强和人民调解程序的松散，恰好诉讼制度确有着法律文书执行力强和法定程序严格等优点，能够很好的弥补人民调解的缺陷；而法院本身缺乏变通与灵活，消耗的时间和资源较多等不足之处也能够通过人民调解来补全；即便是其他纠纷解决制度中如和解制度也有解决纠纷效率极快、事后反悔现象少等值得人民调解学习的优点。人民调解制度之所以发展举步维艰的原因很大程度上就是与其他纠纷解决方式的衔接不够导致的，例如在法院立案之前或公安机关行政裁决之前，认为有些案件是可以不经过行政、诉讼程序来解决的，通过引导到人民调解来解决这些矛盾，这是人民调解法中明确规定的人民调解委员会与公安机关和法院在纠纷解决方式选择方面的衔接，但是这条规定在实践中难以得到有效的施行，由于人民调解委员会缺乏与公安机关和法院之间的沟通协作，人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”模式没有在各地推广开来，一般纠纷到达公安机关或者法院之后公安干警或者立案法官并不会去考虑去采取人民调解方式解决，也很少会通知当事人寻求人民调解的方式解决，而是直接做出行政裁决或者立案审判。在各地较为推广的诉前人民调解制度这一创新举措在实践过程中，由于并没有完善的程序规定来很好的指导这一制度的开展，使得人民调解员在接手调解案件后始终围绕着法院期望达到的效果来做调解工作，人民调解前置变得和司法调解前置一样，调解过程中注重法律效果，死抠法条，整个调解程序变得僵化，调解效率很低，完全没有发挥人民调解的灵活性和群众性。16 冯磊 ：当前人民调解制度研究的缺陷.载法治论坛2009年2期.16由于我国没有诉前强制调解制度的规定，导致许多原本不需要诉讼的民事案件由于当事人不愿意相信人民调解的方式，认为做调解没有用，不如直接向法院起诉，这样的做法极大地浪费了法律资源。会产生将人民调解与法院诉讼剥离开来的观点的原因，很大程度上是由于人民调解与法院诉讼的融合没有深入人心，大家不知道人民调解配合法院诉讼能够更好的解决纠纷。所以加强人民调解机制与其他纠纷解决方式的衔接成为改变现今调解无用的错误观念的重要举措，有利于人民调解的宣传与扩展。总之，人民调解委员会没有与其他纠结解决机构加强沟通合作，也没有根据人民调解法制定人民调解制度与其他纠纷解决方式的调解联动规定，导致了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接不够，严重制约了人民调解工作的延伸。（五）偏重诉讼和对人民调解的重视不足。由于人民调解组织建设不平衡、不规范造成最直接的后果便是一些群众开始偏重诉讼甚至认为诉讼对于解决纠纷矛盾是万能的，把诉讼视为实现权利的唯一正确途径，把诉讼率的高低作为判断法治现代化程度高低的标准，贬低民间调解的作用，认为调解等非诉讼争端解决机制是落伍的、与现代法制精神相悖的旧制度而加以冷落甚至否定。（六）人民调解工作缺乏足够经费支持，基础设施欠缺长期以来，人们将法治仅仅理解为国家的正式法律、法律组织机构和司法人员。与此同时，传统观念使社会事务都由政府包揽，所有的财政经费都只能拨给行政事业单位，资源重点投放在诉讼机制，尤其是司法机关的建设上，而对其他非诉讼解决机制的投入微乎其微。人民调解因缺乏法律资源的支持和物质条件的保障而陷入尴尬困境。人民调解法第四条、人民调解工作若干规定第八条、人民调解委员会组织条例第十一条均有人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用的规定，而人民调解委员会组织条例第十四条中规定了人民调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决。 所以一般情况下人民调解的经费主要由政府财政来支持，人民调解的经济来源非常的匮乏，在实践中人民调解委员会很多都设立于基层单位，对于每一笔经费开支都需要逐级上报批准，导致人民调解的资金支持不及时甚至无法获得，调解员的薪酬也只能靠“以奖代补”来偶尔获得。随着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，却没有相关的经济补贴。造成自愿从事人民调解工作的优秀调解员逐渐流失，补充新鲜血液的机会减少。而基层人民调解员的流失又使得人民调解工作难以取得良好效果，人民调解所受到的重视程度也会被降低，经费上的支持又会减少，使得人民调解工作进入恶性循环中。人民调解委员会需要有一间人民调解室，基层调委会一般设置在社区、居（村）委员会，基层社区、居（村）委员会原本办公场地就很有限，有时只能采取“一室多用”的方式解决。这也是影响调解工作开展的一个重要因素。所以，人民调解的经费缺少和基础设施欠缺问题成为掣肘人民调解制度发展的原因之一。三、完善我国人民调解制度的建议针对以上列举出的弊端，缺陷，应当及时找出有效的解决办法，以保证人民调解工作的顺利开展，发挥其应有的作用。（一）要注意保护人民调解的自治性质人民调解法中明确规定，村委会、居委会和企业事业单位应当为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。17百度网：人民调解委员会组织条例.17本条规定是政府对人民调解予以经费保障的重要举措。从法理学上来讲人民调解制度只是一种群众自治性质的纠纷解决机制，但它是由国家法律规定并且依靠政府财政支出来开展日常工作的一项纳入政府财政预算的制度，实践中也与政府有密切的关系，难免会具有行政机构的特性，而为了促使人民调解制度焕发新的活力，国家近些年来加大了对人民调解的干预，使得人民调解向规范化、统一化、专业化逐渐进行转变，不可否认的是加大干预使得人民调解在很大程度上取得了新的发展，但是这也导致了政府在很多方面干预和限制着人民调解制度的发展。因此，如何做到充分发挥人民调解的自治性是对人民调解制度发展至关重要的问题，笔者建议从下列几个方面来看待政府与人民调解的关系： 1、政府支持与人民调解独立自主是对应统一的关系。人民调解本身就是一种自治性行为，而政府限制人民调解的完全独立是因为人民调解自身缺陷性需要政府进行干预和协调。所以人民调解制度应当在政府的监督和支持下逐步的实现制度内的独立自治。2、政府的许多规章政策都需要运用严格的程序予以实施，使得其在处理纠纷中难以变通，而人民调解的自治性可以使自身从政府的条条框框中脱离出来，运用民间的非正式的规矩或者道德规范来进行调解纠纷，同时也能够反过来为政府提供借鉴和参照，促进政府部门与社会组织的良性互动。3、现在人民调解制度中具有政府性的色彩，但是我们要理性来看待人民调解与政府间的关系，人民调解过分自治的话会导致其组织的松散和混乱，缺乏经济的支持导致无法开展工作，最终人民调解制度成为一纸空文。所以人民调解与政府间最和谐的关系是政府保证在给予人民调解足够的财政支持的基础上设立相关制度规定防止对人民调解的过度干预，更好的发挥人民调解的独立性、群众性，例如像某些地方推行人民调解委员会给出人民调解服务项目来由政府出钱来购买的新扶持方式，这样即能够不插手人民调解机构内部的管理，又增加人民调解的财政经费，很好的调和了政府与人民调解之间的关系。所以很多人认为人民调解自主性就是完全不受到任何的限制，这个说法是不正确的，政府既要给予人民调解充分的支持与保障，又要对人民调解进行指引，人民调解的自主性并不是绝对的不受外界干扰，政府对于任何组织机构都有监督和指引的合理限度，只有把握好这个限度，就能够促进人民调解制度更好的发展。（二）完善人民调解员的选拔制度这可以从两个方面叙述：1、培养人民调解人才，提高从业门槛。最好是从大学开始培养人民调解人才，将此作为一项长期的任务，虽不能在短期内全面提升人民调解员的整体素质，却可以培养出储备人才。现在的关键点在于用提高人民调解专业测试难度方式进行优胜劣汰，适用先进，不断选用、提拔优秀的人民调解员，最终达到优化人民调解员队伍结构的目的。笔者建议，如要想从事调解工作的人员，必须经过一定的考核，取得从业资格证书，只有考核合格者才能从事调解工作，可参照我国现行的社会工作师考试。考试内容可以涉及：法律基础知识、调解法学、心理学、社会常识及其他相关学科。坚持按人才选拔人民调解员，确保有能力、有知识、有潜力的人员得以充实人民调解的队伍，提升人民调解队伍的前瞻性和优越性。并在日常严格对人民调解员进行考核，明确日常的奖惩和月度年度考核制度，提高人民调解员自身的职业素养和工作纪律，提升人民调解队伍的纯洁性和纪律性。对不称职的人民调解员要及时淘汰，不断的提高人民调解队伍的先进性。通过提高专业测试的难度来不断优化人民调解员的队伍结构，是人民调解制度走向不断完善的必然要求2、加强对在职调解员的培训，这是目前提高调解员素质最直接、最有效、最可行的方法。为了达到人民调解员整体素质提高的目的，我国特地在人民调解法中规定了对人民调解员要进行相关培训的硬性规定，并且规定由政府提供经费来安排培训事宜，但是在实践中由于各种原因培训计划难以实行。除了优化人民调解员队伍结构义务要提高在职的人民调解员的素质，主要还是依靠对人民调解员的培训，所以为了更好的开展人民调解员的培训计划，需要政府依据人民调解法对培训的规定，正视人民调解培训的重要性，切实改善人民调解员培训的经费和基础设施条件，为培养更多的优秀人民调解员创造基础条件。另外，在基础条件具备的情况下，要搞好人民调解员的培训工作，不要把培训当成吃喝玩乐，要学习切实可行的知识和经验。例如对不同层次的人民调解员采取不同的培训计划，新录用人民调解员主要学习人民调解的基本方式方法，而老的人民调解员则注重学习新兴的人民调解方式方法。将培训班的管理工作制度化，严格上课纪律，并且建立培训的档案，根据岗位不同指定不同的业务班次，力求使每个人民调解员学的最需要学习的专业知识。（三）加强对调解组织的财政保障人民调解法第六条：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”第十二条规定：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。” “必要的支持”、“必要的工作经费”如何理解？这里面所说的“必要”其实是一个很模糊的说法。人民调解室的设置没有一个统一标准，造成人民调解室有大有小、有“简陋”有“豪华”，一些基层的社区、居（村）委员会因为办公用房的面积、房间数量的限制并不能保证人民调解室的设置规范性。而长期把矛盾纠纷的调处定位在无偿服务的性质上，显然已经不现实了。就算是街道办事处和居（村）委会在经济上的补助也是支撑不起人民调解工作的日常经费开支的，这种状况已经成为制约人民调解工作正常开展的瓶颈。解决办法之一，就是根据费随事转的原则，采取转移支付的方式，将人民调解的工作经费列入政府的政财预算，实行政府购买服务的办法，也就是走“民办官助”的路子，培育解决矛盾纠纷的“社会第三组织”人民调解委员会，包括政府出资聘用专职的人民调解员，或者定额资助调解组织，承担民商事纠纷的调处工作。同时，这也有利于建立起一套矛盾与风险分担和化解的机制，分散政府的压力。（四）借鉴国外非诉讼争议（ADR）解决方式成果完善人民调解制度一些西方国家为了避免和弥补诉讼本身的弊端和不足，从上个世纪60年代开始，在寻求替代性争议解决办法方面进行了积极的探索并取得了长足的进步。西方国家的法学界和社会民众普遍认为法院诉讼程序繁琐、费用昂贵、时间太长，相反，非诉讼争议解决方式ADR（以下简称ADR）由于其本身所固有的经济性、便民性、简捷性而受到了各国政府和民众的高度评价，在社会管理实践中也产生了很好的成效。因此，他们把ADR引入民商事司法制度的范畴，并且以法律的形式予以肯定。ADR可译为替代性或选择性争议解决方式，它是指在法庭审理之外通过仲裁、调停等非诉讼形式，由第三人参加，自主解决纠纷的方法、机制的总称。18 范愉：非诉讼程序（ADR）教程.中国人民大学出版社2002年版18如上所述，我国的人民调解制度与ADR制度有着相似的出发点和操作性。但与国外的ADR制度相比较，无论从人民调解的法律地位、法律效力、政府资助、与法院诉讼的衔接到调解人员素质和制度规定等方面，都还是存在差距的，我国人民调解制度可以吸收ADR制度的经验成果来完善自身。笔者建议可从以下九点入手：1、强化人民调解的法律地位，增强人民调解的法律效力。人民调解制度的优越性主要体现在其自愿性和自治性等特性的基础上，要想规范人民调解制度，就必须着重于抓住人民调解的特性，人民调解不同于法院审判，调解员不是处于一个强势的裁判地位，更多是扮演者居中调和的角色，对于调解的结果没有独自决定和裁决的权利，只是促成双方达成调解，所以规范人民调解制度，更多方面的是摆正人民调解的位置，明确人民调解所要达成的目的，再通过人民调解程序的规范化达到人民调解制度的规范化。而人民调解法