农村研究论文-村民自治中的党“政”关系 及其出路.doc

农村研究论文-村民自治中的党“政”关系及其出路内容提要：随着中国村民自治的深入发展，村级党组织与村民委员会的关系问题越来越走向了前台。本文通过对村级党组织与村民委员会关系中存在的问题及其原因和解决对策的分析，意欲揭示实现二者之间关系规范化的努力方向，为中国农村村民自治的健康发展扫除认识和实践上的误区。关键词：村民自治村级党政关系制度化村民自治在中国农村取得的成就无疑是巨大的，但是村民自治在中国大地上毕竟是一个全新的事物，作为一个全新的制度安排，它在中国农村的普遍实践也不过才十二、三年的时间，因而随着村民自治在中国农村的不断深入发展，许多新的困难和问题就会不可避免逐渐浮现，成为村民自治发展过程中所面临的新课题。村民自治所面临的新课题之一就是村级党组织与村民委员会的关系问题。党政关系在中国政治体制中并不是一个新课题，但是在实行了村民自治的中国农村，村民委员会并不是一级政府，也不是行政机关，因而尽管村级党组织与自治组织的关系与中国政治体制中的党政关系在一定程度上一脉相承，但是却不能完全参照党政关系来对待，所以它不仅是中国村民自治中所面临的新课题，而且也成了中国政治生活中面临的一个新课题。一、村级党政关系的现状在当前中国的村民自治中，村级党组织与村民委员会之间的关系问题主要表现为权力关系，因此从党支部(有的时候是总支书记、党委书记，以下皆同)与村委会对权力的要求、以及二者权力分配的角度对村民自治情况进行划分是很有意义的。如果我们首先把村级党组织对权力的要求分为越权、合理以及退缩三种情况的话，那么针对村级党组织的每一种情形，村民委员会都可能对应有越权、合理以及退缩三种反应。在不考虑其它因素影响的情况下，我们就可以得到如下图表：根据研究者的观察估计，在实际中二者关系的最优状态、绝对冲突状态、村委会绝对集权、党支部绝对集权以及出现权力真空等的情形都是不多的，比较多的是处于中间状态的相对协调或相对集权状态。由于本文在这里主要研究村级党组织与村民委员会关系中的问题，因此协调、比较协调、相对集权等情形就不再讨论，权力真空情形是村民自治中的问题，但不属于我们目前要讨论的情况。因此二者关系中的问题就主要集中于表格中的三个粗体字的方框，我们可以从村级党组织的角度概括为两种情形，第一种是村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作(绝对冲突、党支部绝对集权)；第二种则相反，主要表现村级党组织不能发挥领导核心的作用，对村民委员会的工作不能进行必要的领导和监督(村委会绝对集权)。在这两种情形中，第一种居多。1党支部越权在村民自治的实践中，村级党组织对于村民委员会的越权往往表现为党支部书记个人的越权和集权，事无巨细都大包大揽，所谓“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”。这不仅冲击了村民委员会的正当职权和村民的民主权利，而且也破坏了党内的民主。从各种报刊的相关报道以及我们在农村的调查来看，这种现象还是相当普遍的。如乡镇论坛杂志2000年第四期就刊登了一篇题为谁来为我解烦愁的文章，作者是一位村委会主任，他在文中反映在他们村“大事小事，一切都由支部说了算”，村民委员会组织法规定的应该由村委会召集村民讨论决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全都是村党支部拍板定案。更为严重的是，对于村里的财务支出，这个“堂堂正正”的村委会主任居然根本不知道，既没有决策权，也没有知情权。甚至当他提出给村里订一些报刊杂志时，竟遭到党支部书记的拒绝。有的村支书独揽村里的财务，财务收支不仅不与村民或其他村干部讨论决定，而且还自己同时兼任会计和出纳，自己一人收取现金、保管现金、支付现金，或者尽管会计出纳由他人担任，但仍然是支书自己收钱、自己签字、自己支出，最后只把条子交给会计和出纳，使会计和出纳形同虚设。有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部，既侵犯了村民的民主权利，也造成了村里两委(即村党支部委员会与村民委员会，下同)的矛盾。乡镇论坛有一个“村治咨询”栏目，刊登解答农民提出的有关村民自治的问题，这些问题中就有不少反映的是村党支部书记随意任命村干部的现象，如2000年3月6日山西大同市某村杨姓村民反映村支书没开村民大会就直接任命了两个村干部，同日湖北省洪湖市某村一村民反映2000年2月他们村的村委会换届时，村委会成员全部都是由党支部书记任命产生的。山东省一位不愿意透露详细地址和姓名的村委会主任于2000年1月也向“村治咨询”热线反映，村支书未经村民会议讨论就擅自任命自己的堂兄弟担任村会计。诸如此类问题的例子还有很多，我们在此就不再一一列举。这些村党支部书记越权和集权的做法会产生两种状态：一种是村里的权力完全集中到了党支部书记的手中，村民委员会成了党支部的附庸和摆设，村里的大事小事都由支书一人说了算。像上面写下谁来为我解烦愁的那位村委会主任反映的情况大概就属于这种状态。另外我1998年在天津市某郊县的调查的几个经济比较发达的村也基本上是这种状态。当时我们联系时明确说明调研的主题是要了解村民自治的情况，可是令我们奇怪的是接待我们的却是村的党支部书记或党总支书记，而村民委员会的主任和副主任一个也没有看见。并且在与某村的支书交谈中，他竟非常明确地告诉我们，村民委员会是党支部的一个下属机构。这种状态首当其冲的一个直接后果就是干扰和阻碍了村民自治的健康发展，会使村民自治名不符实或走上歧途。因为如前所述，村民自治的真谛就在于把村级事物的决策权和处置权交给村民，让村民自己成为村里的主人和权力的拥有者，而这些村支书的做法实际上就是把村里的权力集中在自己一个人身上，并且让村民完全听命于自己而他却不向村民负责，这在一定程度上是对民主发展的一种倒退。这种做法产生的另外一种状态就是，村支书想把权力完全集中到自己手中，但是却没有完全成功，村委会主任总是想与他分庭抗礼、一争高下，村支书与村主任处于“顶牛”的态势。这就激发了村一级的党“政”矛盾，引起党支部和村委会、党支部书记和村委会主任的矛盾冲突，由于双方的不配合造成村里的工作难以正常开展。研究者近几年在山西省闻喜县调查发现有些村就属于这种状态，其中有一个村委会主任竟然不给村支书报销为村里办事垫付的钱。这种状况当然也会使村民自治的发展受阻。当然，这两种状态之间的界限并不是绝对的，如在上面的第一种状态下，如果遇到一位个性比较强的村委会主任，可能就会演变成第二种状态。2党支部无原则退缩农村党支部与村民委员会关系问题的第二大类是党支部的无原则退缩，不能依法对村民委员会实行监督和领导，充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。这类情况的典型是指在那些由各式各样的“村霸”控制了村民委员会的农村，党支部或者受其控制，或者慑于村霸的淫威，不敢发挥应有的作用为村民争取民主权利，也不敢向有关部门真实反映情况等。如在山东省淄博市周村区萌水镇扈家村，“南霸天”韩刚自1988年篡夺了村委会主任后，滥施淫威，无恶不作，先后殴打、伤害村民30余人，强奸、污辱妇女40人，放火烧毁村民房屋10次等，这样的一个恶霸式的村委会主任直到1994年才得到了应有的惩罚。那么我们就不免要问，在长达6年的时间中，这个村的党支部在哪里呢、干什么去了呢？还有，山西省平陆县常乐镇前村的村霸裴安军，在1990年担任村委会主任后，也逐渐控制了村党支部，横行乡里，无恶不作。这样的现象虽然不多，但是也构成了村级党组织与村委会不良关系的另一面，在村民自治的发展过程中也需要引起我们足够的重视。当然，这类情况更普遍地是表现为，尽管村委会主任还没有构成村霸，但是有经常性的贪污腐败行为、并且不进行村务公开，而党支部书记却由于碍于情面或明哲保身，睁一只眼、闭一只眼，听之任之，或者干脆与贪污腐败的村委会主任沆瀣一气，勾结起来共同侵吞集体财产。据研究者的观察和了解，这样的情况在中国农村中还是不少的。村级党组织与村民委员会关系的这几种不协调状态，不论形式上表现如何，其影响肯定都是消极的。第一，不能充分实现村民自治和保障村民的民主权利。上述几种状态，不论是村党支部书记大权独揽、还是沦落为村霸的“良民”或“附庸”，或者是与村委会主任争权夺利，其最根本的一条都是没有把村民当作农村权力的真正主人，让村民当家作主。更进一步说，这种状况不仅不能充分实现村民自治，而且还构成了村民自治实现和发展的严重障碍。第二，这种状况还会给农村增加新的不稳定因素，影响农村的稳定和发展。这与上一点相联系，上面的情况必然会侵犯村民的民主权利和经济利益，因而必然引发和激化干群矛盾。当村支书与村委会争权夺利时，就又增添了村级干部间的矛盾和冲突。这些不稳定因素必然会使农村经济、政治的发展陷于困顿。最后，说得严重一些，这种状况最终也会降低中国共产党的政治合法性，影响到国家的方针、政策和任务在农村的顺利贯彻落实。二、村级党政关系不协调的原因分析造成村级党组织与村民委员会关系问题的原因实际上并不复杂，大体来说，无外乎以下三个方面，其一是传统的中国共产党的一元化领导体制的影响，其二是现行的相关法律制度对二者职能、权限的划分不明确、不规范，其三是农村干部由于个人素质的原因不能正确处理二者之间的权限关系。1传统体制的影响中国革命的独特经历决定了建国以后中国共产党在各个层次各个部门的领导地位，但是从1958年起在中国农村开始实施的人民公社体制却极大地强化了党对公社的一元化领导并把这种趋势推向了极致。在公社一级，权力完全集中于公社党委书记，在村一级，权力完全集中于大队党支部书记。这样的一种党的领导高度一元化的体制在农村连续推行了二十多年。尽管1983年中国开始撤销人民公社、建立乡政府，但是此时在村一级仍然沿用的是人民公社时期的管理体制，直到1988年开始推行村民自治这种状况才开始缓慢改变。因此我们完全可以说，人民公社时期的中国共产党的一元化领导体制，在村一级至少沿续了三十年。而如前所述，村民自治在中国农村是一种全新的村级制度安排，人们对于它的精神还不十分了解，对于它的具体运行人们还无先例可循。而与此同时，党支部书记长期的一元化领导体制势必会产生强大而持久的惯性。因此，尽管村民自治在中国已经普遍推行了十多年，但是相当多的农村干部和普通村民都并没有意识到这种新的村级管理体制变化的精神实质，仍然认为在村里还是支书说了算。尤其是现在农村的很多党支部书记在人民公社时期就曾经担任过村支书或其他村干部职务，他们必然要把过去的体制和职务特征带到村民自治中来，所以对他们来说，完全适应这种新的体制变化是存在相当的困难的。2现行法律制度对二者关系的规定不具体对于村级党组织与村民委员会的关系，中华人民共和国村民委员会组织法以及中国共产党农村基层组织工作条例都有明确的规定。如村民委员会组织法第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”中国共产党农村基层组织工作条例第九条第三款也规定，村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”在中国当前农村的现实环境下，这些规定对于规范村级党组织与村民委员会的关系是十分重要和完全正确的。但是，对于农村最基层的这两个组织来说，问题不仅仅在于对于它们之间的关系有没有规范可依，更重要的是还要看这些规范是不是具体、有没有可操作性。目前中国村级党组织与村民委员会之间的关系，现在缺少的恰恰就是规范的具体性和针对性。其中最重要的一点，就是对二者之间权限缺乏明确而具体的划分。不论是村民委员会组织法的规定也好，还是党的农村基层组织工作条例也好，对于它们二者之间权限的划分，都是很原则性的。比方说，这两个条文关于这二者之间关系的核心实际上都是党组织居于“领导核心”地位，领导村委会，并“支持和保障村民开展自治活动”，但是对于党组织如何领导村委会、支持和保障村民开展自治活动，就不得而知了。全国第一个进入网络世界的村委会主任山东省曲阜市书院镇丰家村的丰建伟，在人民日报网络版与网友的对话实际上就反映了这个问题，现把他们的相关对话摘录如下：网友：村民可不可以直接监督你，比如查帐？如果可以，那支部书记还有什么用？丰：村民可以直接监督我，因为我是村民选举出来的。村党支部书记是领导村委会工作的，他负责监督、支持村委会工作，我的工作要在党支部领导下进行。网友：村里的党支书大，还是民选的村主任大？如果是前者，直选的意义在哪里？丰：我认为，在某种意义上党支书和村主任应该是平级，比如书记是党内的一把手，村主任是村委会的一把手，两者互相监督。网友：一谈到民选村主任与支部书记的关系，你总是无法自圆其说，不是吗？丰：村委会主任同支部书记的关系，我认为是平等关系，虽然我国的宪法和党章规定了党支部是领导农村其他组织的，但我认为党支部书记尽管是党的干部，他同时也是一名普通村民，在村内支部书记和村委会主任领导和被领导的关系，在村务工作上，我认为他同样也应该接受村