农村研究论文-面子、利益与村庄的性质——村支书与村主任关系的一个解释框架.doc

农村研究论文-面子、利益与村庄的性质村支书与村主任关系的一个解释框架内容提要：随着近年来农村基层民主的强力发展，如何理解及处理村支部书记与村委会主任的关系，不仅成了一个严峻的实践问题，而且成为一个颇为棘手的理论问题。本文试图在对村干部与村民关系性质和村干部之所以愿意出任村干部动机进行考察的基础上，建立起一个理解村支部书记与村委会主任关系的理想类型。通过对不同理想类型对村支部书记与村委会主任关系性质的不同影响及理想类型本身变动倾向的考察，认为若不改变当前农村社会面临的严峻经济形势或改变村干部不良的经济处境，村支部书记与村委会主任的关系就不会沿着“谁授权就对谁负责”的方向发展，而可能沿着无序斗争的方向发展。这样下去可能造成农村未来发展的严重后果。关键词：村庄性质经济利益村级组织基层民主理想类型作者，贺雪峰，1968年生，法学硕士，华中师范大学中国农村问题研究中心专职研究人员，荆门职业技术学院农村发展研究所讲师。一随着农村基层民主近年来的强力推进，村级组织内部的关系越来越成为政策和学术界关注的焦点。1998年11月全国人大正式通过的村民委员会组织法第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。随后中共中央通过的中国共产党基层组织条例进一步强化和具体化了村支部发挥领导核心作用的相关规定。事实上自建国以后农村基层村支部的领导地位即稳固地确立了下来，这已成为今天中国农民政治认知的一个部分。村支部对村委会领导核心地位的确立，也就确立了村支书记对村委会主任的领导地位和“一把手”优势。然而，实践较以上法律规章要复杂得多。以上法律规章在农村的实践中似乎矛盾之处甚多，运作颇为乏力，村支部与村委会的关系问题仍然是当前村级组织建设中的核心难题。事实上是自进入1990年代以来，村支部书记和村委会主任之间的紧张关系便屡屡见诸报端，并最终成为影响农村社会本身稳定发展的一个环节。如何正确处理村支部和村委会的关系，不仅成为一个严峻的实践问题，而且成为理论界至今仍颇感棘手的理论问题。二在当前农村中，村支部与村委会之间的关系状况如何，缺乏面上的资料。据中共湖北省委组织部等部门在1990年代中期对111个村的调查，有11.8的村中，村支部与村委会关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力。i以笔者近两年在湖北和江西两省近五十个村的调查，村支部与村委会之间关系紧张的村的比重较湖北省委组织部门的调查要高得多。真正村支部与村委会可以密切合作的村的比重，不会超过60，而构成村支部与村委会之间关系紧张或密切的主要依据和标准是村支部书记这个习惯上的“一把手”与村委会主任这个习惯上的“二把手”之间的关系状况。如何解决村支部与村委会的关系问题，在1990年代初是以村级组织配套建设来运笔的。中共中央在1990年12月发出的关于批转全国村级组织建设工作座谈会纪要的通知，明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设。1994年，中共中央再次发出关于加强农村基层组织建设的通知，强调把农村基层组织建设作为一项系统工程来抓，并特别强调抓好以村支部为核心的村级组织配套建设。所谓配套，即指村级组织中的诸如村委会、共青团、民兵连、妇联等组织围绕村支部这个核心进行配套。这里，村委会的地位显然不高。由于这种配套建设的效果不佳，且将村委会与共青团、民兵连、妇联等组织并列起来，实在有些不妥。在实践中，各地便试图以村支部副书记兼村委会主任，然后通过党内的组织生活来协调村支书与村委会主任之间的关系，事实上是将村支书与村委会之间的关系转换为村支部内部的关系，有些地区则干脆实行村支书与村委会主任的“一肩挑”，从而达到村支部与村委会之间的关系协调。但“一肩挑”有一个严峻的问题，即村民委员会组织法规定村委会主任应由村民直接选举产生，为了协调村支部与村委会的关系，有些地方便规定，村支部书记必须参加村委会主任的竞选，若竞选上了村委会主任，就将村支书与村委会主任两个职位“一肩挑”，若竞选不上，就不仅当不成村委会主任，而且不再担任村支部书记了。例如山东省聊城市1999年在全市6487个村大规模试验了村支书参选村委会主任的办法，结果，全市有4933名村支书当选为村委会主任，占新选村委会主任的77.1%。全市共调整落选村支书613名，非村支书当选村委会主任的，若是党员，就通过组织程序选为村支书。ii“一肩挑”当然可以协调村支书与村委会主任之间的关系，因为村支书和村委会主任是同一个人。但是，“一肩挑”并不能解决村支部和村委会本身的性质或授权关系所引出来的深层问题，具体来说，依据政治学“谁授予权力，就对谁负责”的基本原则，村委会是由村民选举产生的，理应对村民负责。但当前村级组织不仅事实上担负着大量上级布置下来的行政事务，而且必须完成这些行政事务。仅仅依赖村民选举产生的村委会来完成这些可能不受村民欢迎的上级任务，在理论上有些困难。如此一来，村党支部便不自觉地被定位于代理上级任务的位置。在真正民主选举的情况下，乡镇必须掌握自己对村支部的授权能力，以让村支部对自己负责，并因此来让村支部督促完成自己布置下去的任务。由村支书竞选村委会主任从而“一肩挑”的问题就出在这事实上是将本来乡镇所掌握的对村支部的授权能力，转让给了村民，村支书和村委会的授权单一划归到村民，事实上取消了村级组织对乡镇负责的理论可能性，也就取消了村级组织完成可能不受村民欢迎的上级任务诸如计划生育、三提五统、殡葬改革等等的积极性。换句话说，从理论上讲，村支部与村委会之间有时矛盾的行为，是由于在村委会由选举产生之后，中国强制型现代化本身所带来的国家在农村一级寻找代理人的后果。作为乡镇政权这一国家权力末梢代理人的村支部与村民选举产生的村委会在是否及如何完成上级布置下来的行政任务上，可能会有不同的积极性，有时甚至针锋相对，也就在情理之中了。的确，如前所述，村支部与村委会的这种对立不仅具有理论上的可能性，而且在现实中屡屡发生。在现实中真正发生村支部与村委会之间的对立的情况还是不多。在农村，组织之间的功能与职责界限都是十分模糊的。产生对立的往往是村支部的村支书与村委会的村主任这两个组织的负责人。樊平在解释村支部与村委会之间的关系时，构建了一个理想化的分析模型，即假设：制度规范是适用的和完善的；农村党支部、村委会成员的个人品质是无可挑剔的；村干部忠于职守的精神为尽职尽责，执行政策的变通能力为零职；上级领导、村干部、村民的价值标准和制度倡导的社会主流价值标准完全一致。以此分析模型来分析当前农村中出现的村支部与村委会之间的关系，仍然不能解决他们之间的矛盾，甚至这种矛盾变得更为不可调和。樊平分析说，产生这种矛盾的根本原因是农村村级组织建设强调的格局和出发点的不同。作为宏观管理方面的村级组织的上级部门往往强调加强体制性权力建设即农村党支部建设，农户则行使民主权力积极参加村委会选举，加强村落内生性权力建设。这两种倾向受到不同的动力驱使，说明将农村基层组织中党支部和村委会的矛盾仅仅归因于村干部个人品质，至少是片面的。iii随着1998年村民委员会组织法由试行改为正式实施，农村基层民主当会有一个更大的发展，农民对村委会的授权唯一性也就会更具法律保障。这就是说，依樊平所建构的理想化分析模型，无论村支书和村委会主任个人品质如何，都很难摆脱两者之间相互冲突的境地。这也是与我们理论分析相一致的。但是，无论村支书还是村委会主任，他们都不是原则和理论的产物，而是有着私人利益和受制于既定关系之中的现实的个人。现实的情况较理论解释复杂得多。第一，虽然村委会是由村民选举产生的，但作为村委会上级的乡镇行政有足够的办法来让村委会的干部服从自己；第二，虽然村支书更有服从上级指挥的理由，但因为村支书大都是本地人，他们现在和将来都要在本村生活下去。他们便不愿意在工作中充当不受村民欢迎的上级代理人形象。他们习惯于指挥村委会主任这个过去一直是二把手的人去做那些得罪人的事情；第三，集体经济状况也是一个关键。不明确的产权规定使丰富的村集体经济资源成为村支书和村委会主任及他们背后的各自利益群体相互竞争乃至冲突的导火索。贫弱的集体经济则甚至让人失去了当村干部的积极性，村支书和村委会主任之间缺乏让关系紧张起来的经济理由与内在冲动；第四，村庄本身的性质也会对村支书与村委会主任的关系产生重要影响。在有些地方，民主选举出来的村委会主任只是村民用以抑制权力欲膨胀的村支书权力的一种手段。在另一些地方，村民选举村委会主任只是为了自己家族或社区的荣耀或面子。显然，要全面解释现实中村支书与村委会主任之间的关系是不可能的。为了建立一个较前述由理论推测更具现实性且较为简明的解释框架，我们可以从以上影响村支书与村委会主任关系的多维因素中抽象出两个比较重要的维度进行理论构建的努力。具体地，我们可以从村民与村干部之间关系的性质和村干部之所以当村干部的动机来分别考察构成村支书与村主任关系的背景，并试图在此基础上建立起一个解释框架。三村干部与村民之间关系的性质，可以归结为村民在对待村干部时所持的主观动机，这种主观动机严重受制于村庄的性质。从我们分析的角度，可以将村庄的性质作两分。一是同质村庄：一是异质村庄。所谓同质村庄，是指在村内的各种群体界限不大明显，在大多数时候，各种群体无力单独构成对村庄生活的重大影响，表现在与村干部的关系上，各种群体的政治与利益诉求大致相近，并无大的冲突的村庄；所谓异质村庄，是指在村内存有诸多界限明确的村民群体，不同的群体之间往往有利害冲突或不同心理需求，表现在与村干部的关系上，各种村民群体都有相当不同的政治或利益诉求。这种异质性诸如在宗族意识强烈存在村庄的传统宗族界限，生产生活条件不一致所产生的地域界限，年轻人与老年人之间有了激烈冲突之后形成的年龄界限等等。特别是诸种异质群体出现重合，比如宗族与地域的重合，就可能带来更多问题。在同质村庄，因为村民对村干部的政治和利益诉求大致相同，村民就不太关心由那一个群体的人（哪个姓的或哪个村民小组的人）出任村干部，而更关心此人能否为村民带来共同的经济上的好处，或至少可以保护他们共同的经济利益。在异质村庄，因为不同的村民群体对村干部的政治或利益诉求大不相同,村民就会特别关注由那一个群体的人来出任村干部，并希望本群体出任村干部者可以为本群体带来特殊的利益，或者本群体的人出任村干部本身，即可以为他们带来荣耀与面子。换句话说，在同质村庄，村民对村干部的诉求持一种普遍主义的态度，而在异质村庄，村民对村干部的诉求持一种特殊主义的态度。在采用普遍主义的同质村庄，村支书与村委会主任之间发生冲突时，他们可以援引的支持力量就大不相同。村支书倾向于向上级谋求支持，而由村民选举产生的村委会主任则倾向于向村民谋求支持。这样一来，在这些同质的村庄中，村支书可能会感受到来自村民的压力，而村委会主任总在担心上级的批评。而在采用特殊主义的异质村庄，村支书与村委会主任之间发生冲突时，他们在可以援引与同质村庄的村支书与村委会主任相同的支持以外，他们会谋求各自所在的村民小群体的特殊支持，这个时候，村支书与村委会主任的冲突，往往不是表现为或表现了村民与乡镇行政的冲突，而是表现为或表现了不同的村民群体之间的冲突。当然，以上同质村庄与异质村庄的划分只是一种理论上的划分。同与异不止是具有相对性，而在特定的情况下可以相互转换。无论多么彻底地同质，村民总会受到一些传统或区域上的界限的影响。而在异质村庄，有的是由于村庄记忆过于深刻，历史传统过于沉重引起的，有的是生产条件不同而带来对公共工程的不同需求取向引起的，还有的是新生的诸种利益群体的特殊利益诉求所引起来的，如种养专业户们期望村干部们维修水利，而运销专业户们期望村干部们维护公路。总的来讲，新生的诸种利益群体只要不与传统群体的界限重合，则这种利益群体越多，就越有利于阻止某个特殊村民群体的特殊主义诉求，而使村庄性质同质化，美国政治学家达尔所概括的多元民主，正是以这种以“异”为基础的同质社会的民主，一种更有希望也更现实的民主。从发展的倾向来看，特别是传统的异质村庄会越来越少，虽然现在这类村庄并不少见，也就是说，随着社会的发展，村支书与村委会主任的关系会越来越倾向于表现乡镇行政与村民群体的冲突的方向发展，虽然在目前的情况大都并非如此。村干部或者直说是村支书和村委会主任之所以愿意当村干部的动机，大致有二：第一是出于经济动机，第二是出于社会动机。所谓经济动机，即之所以出现村干部，是希望从中获取经济上的收益。有时政治上的收益比如提拔为国家干部等等，事实上也是一种经济收益。一般来讲，能否获得经济收益取决于以下两种情况之一种：一是村集体经济是否发达。发达的村集体经济不仅可以保证自己报酬的兑现，而且可以通过掌握集体经济的权力而捞取灰色收入。二是当村干部是否是一个相对有较高收入的职业。可以及时兑现的相对较高的村干部报酬，使村干部的职位成为具有足够吸引农村能人来竞争的位置；第二是社会动机。社会动机比较复杂，总的来讲，主要出于社会动机来当村干部的人的考虑，就不是出于单纯的经济利益上的考虑，而大致会考虑当村干部可以带来的面子、荣耀和为自己的人所可以做的“好事”。有时候，愿意出任村干部的农村能人是为了实现他过去就立志实现的一种梦想。毛