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我国住房公积金制度的发展及存在的问题 班 级： 2013级金融三班 小 组： 第 四 组 组 员：目录摘要一、 住房公积金的简述（一） 住房公积金的概念（二） 住房公积金的性质二、我国住房公积金制度的现状分析 （一）我国住房公积金制度的建立背景 （二）住房公积金制度在我国住房保障体系中的地位和作用 三、我国住房公积金制度存在的问题（一）属地化管理造成地区发展不均衡。（二）小额的资金积累难以维持大额资金支出。（三）我国公积金使用效率不高（四）、公积金的内控制度、风险防范机制不够健全四、我国住房公积金制度的改革建议（一）加强中央对住房公积金的立法和调控（二）住房公积金制度应向中低收入家庭倾斜（三）明确资金属性，扩大使用方向，实现资金保值增值（四）完善住房公积金金融监管五、结语我国住房公积金制度的发展及存在问题摘要：随着我国经济的不断发展，住房问题逐渐演变为社会的焦点问题。越来越多中低收入者的购房需求被居高不下的房价“拒之门外”，住房公积金的保障作用显得更加突出，任务更加艰巨。住房公积金制度在早期的住房制度改革中发挥了重要的作用，在为国家住房建设筹集资金的同时，大大改善了居民的住房购买能力。但是在住房公积金制度的运行中也产生了大量问题，本文从我国住房公积金制度的实施现状入手，着重探讨住房公积金制度存在的问题，并提出改革建议。 关键词：中国、住房公积金制度、存在问题、建议一、 我国住房公积金的简述（一）住房公积金的概念2002年修改后的住房公积金管理条例第二条第2款规定:“本条例所称住房公积金,是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。”从这一定义我们可以得出:1.从住房公积金的覆盖面、涵盖的人员来看,住房公积金制度是只建立在城镇的、针对在职职工实行的制度。具体说来,凡是在市区工作的党政机关、群众团体、事业和企业单位及固定工、合同制职工、以及外商投资企业的中方职工,均实行住房公积金。无工作的城镇居民、离退休职工、临时工和外资企业中的外籍职工,不建立住房公积金。2.住房公积金是属于职工个人所有,只用于住房消费支出的个人住房储金。住房公积金本身由两部分组成,一部分由职工个人缴存,另一部分由职工所在单位缴纳。住房公积金缴纳具有强制性,缴交方式主要为:职工个人缴存部分由单位代扣,并且和单位缴存部分一并归入住房公积金个人账户内。职工在就业期间应按规定逐月连续不断地缴交住房公积金,一般不得中止或中断,除非发生相关管理规定的特殊情形。3.住房公积金实行专款专用。职工缴纳的住房公积金存于个人公积金账户中,这些账户资金存储期间只用于满足职工在购买、建造、翻建住房的基本需求,以及职工住房建设资金的融通。住房公积金的住房专用性,旨在保障职工的住房需求,住房公积金相关管理条例规定任何单位和个人不得将住房公积金挪作他用。（二）住房公积金的性质我国的住房公积金制度的性质归结为以下三点。1.住房公积金制度是一种强制性储蓄制度。(1)住房公积金是一种国家强制的储蓄制度,体现在政府部门凭借其行政权力向职工及其就业的单位定期归集公积金,它是政府直接干预经济的一种手段。住房是人类的生活必需品,而住房的高价使得人们必须对住宅支出尽早准备,住宅支出占总支出的比重应维持一个合理的比重,而强制性的安排住房公积金,有助于人们住房目标的实现。然而,目前的情况是,职工的住房公积金拉大了收入差距,成为富人基金。(2)长期、固化的储蓄制度。对于职工而言,只要有工资收入,就应该缴纳公积金,公积金缴纳成为自动的固化的储蓄。(3)是一种保障性的储蓄制度。通过单位和职工按照工资的一定比例上交住房储蓄,可保证职工在购买住房时获得一笔稳定的政策性住房抵押贷款,但如果这笔储蓄没有动用,职工在退休后还可以取出用作养老金,弥补养老保障的不足。(4)住房公积金制度是国家动员资金、推动住宅业快速发展的储蓄制度。住房建设需要大量资金,发展中国家在解决居民住房问题往往面临资金不足的问题,在资本市场不发达的情况下,釆取由国家出面,建立住房公积金制度,通过强制性的储蓄可广泛快速动员资金,加快住房建设。2.住房公积金是一种特殊的社会保障税。这种观点着眼于住房公积金缴交的强制性及其对于公积金缴交企业所造成的额外成本,认为住房公积金具有“税”的性质。3.住房公积金是一种住房补贴。中国城镇旧住宅体制的主要问题,在于住宅建设资金流程梗阻。中国住宅建设的资金主要来自各种单位,如果这些单位是企业,资金便来自企业的利润,有些情况下述会被计入产品的成本,如果是机关和事业单位,则资金主要来国家预算,建立住房公积金制度就是单位为职工住房消费直接发放货币补贴,为住房体制变迁建立一个单位与个人共同分担成本的机制。从表面上看,发放住房补贴是为了提高居民的住房支付能力,实质上隐含着资金分配机制的转换,即从建设资金转换为消费资金,从实物分配转换为货币分配,建立住房公积金制度,就是住房分配货币化发放住房补贴的一种方式。综上所述,笔者比较赞同住房公积金是一种带有义务性、强制储备性、工资福利性和互助保障性的政策性融资住房保障资金。住房公积金是专项用于解决职工住房问题的保障性资金,它是国家推行住房保障制度的重要组成部分。住房公积金经历住房补贴、强制性储蓄的演化,最终定位于一项住房保障制度。二、我国住房公积金制度的现状分析（一）我国住房公积金的建立背景在长期的计划经济体制下，我国实行的是住房实物分配的政策。住房由国家和职工所在单位共同投资建造，政府运用行政手段直接将其分配给职工个人，职工的住房完全依赖于单位。然而，随着我国城市化建设的不断发展，仅仅依靠单位的福利分配无法满足不断增加的城市人口的住房需求，住房供不应求的矛盾日益加剧。这就迫切需要改革这种僵化的住房制度。1991 年，在时任上海市市长的朱镕基同志的主持下，上海市在我国率先建立了住房公积金制度。1994 年，国务院发布深化城镇住房制度改革的决定，从此我国逐步实行住房分配货币化，并全面推行住房公积金制度。为了消除人们对于建立住房公积金制度的疑虑，接着国家出台了一系列方针、政策，尤其是建立住房公积金制度的暂行规定的颁布，使社会各界原来对建立住房公积金制度的轻视态度得到改变。各企事业单位把建立住房公积金制度，当作国家经济体制改革中的一项重要内容，开始予以重视，并认真落实。住房公积金事业与房改业务共同发展，原来没有完全建立住房公积金制度的城市，在此期间都得到了普遍建立。1996 年，国务院住房制度改革领导小组关于加强住房公积金管理的意见，进一步推动了住房公积金事业的发展，使我国各省市住房公积金事业出现了超常迅猛发展的态势。1999 年住房公积金管理条例颁布，住房公积金管理工作由从属于房改部门代管上升到独立机构管理。根据条例的规定，全国开始了对住房公积金管理机构的规范工作。2002 年，建设部等九部委关于调整住房公积金管理机构的意见下发后，原来分别隶属于不同部门的住房公积金管理机构，被统一归口到省建设行政主管部门，进而成为隶属于设区市人民政府的不以营利为目的的事业单位（有的成为参照公务员管理的事业单位）；对原来与房改办合署办公的住房公积金管理机构，与房改办进行了人员、业务和机构切割；将原来机构名称不统一的住房资金管理中心进行了统一规范命名，建立住房公积金管理中心，实现了机构的规范和独立，从此，我国住房公积金制度走向了规范化的全面发展。（二）住房公积金制度在我国住房保障体系中的地位和作用住房保障制度是指国家和政府为了解决低收入群体住房需求，所实行的带有保障性质的住房政策措施。目前，我国已形成以经济适用住房、廉租住房和住房公积金制度为主要内容的住房保障体系。经济适用住房的适用对象是中低收入家庭，是政府提供的限价、限制建设标准、限制准入人群的住房。城镇廉租住房是指政府和单位共同向最低收入城镇常住居民提供的租金相对低廉的普通住房，是政府在住房领域上社会保障功能的实现。二者的共同点是保障的都是中低收入的家庭。但在实际执行中，住房的建设缺乏具体标准和责任机制缺位，导致经适房越建越大，开豪车住经适房的新闻频频可见，本应得到保障的中、低收入者望楼兴叹；廉租房房源紧缺，住房困难的家庭只能通过排队等待的方式获得。由于经济适用房和廉租住房制度的是政府完全针对低收入群体实行的政策，政策的制定具有局限性，住房公积金制度在我国住房保障体系中的地位和作用显得更加的重要。实际上，在住房保障体系中，目前我国住房公积金增值收益中很大一部分已经用来作为城镇廉租房建设的补充资金，扩大了住房公积金对于廉租房建设的支持。除了支持城镇廉租房建设外，2010 年，住建部等七部委联合印发了关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见，明确规定住房公积金可以利用闲置资金参与经适房和限价房等保障性住房的建设。随后北京、天津、重庆、西安等 28 个城市被确定为首批利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点城市。住房公积金制度实际上已经在住房保障的各个领域发挥着越来越重要的作用。住房公积金制度为中低收入家庭购买住房提供了大量低息的政策性贷款，使低存低贷成为可能，同时在中低收入者购建房时，可以直接提取缴存账户中每月缴纳的足额资金，补充了住房消费能力。执行制度的过程本身就间接参与了社会保障。住房公积金制度为我国实现住房商品化、市场化奠定了基础，推动了我国住房货币化的进程。住房公积金的惠及面广，联系着千家万户。对个人来说，它取之于民，用之于民，通过强制储蓄、定向消费提高了居民购建自住住房的支付能力，促进广大职工改变依靠单位福利分房的观念，努力依靠自身的资金积累解决住房问题。对于国家来说，它为住宅建设和住房资金流通提供了可靠保证，同时，住房公积金的低息贷款成为支持职工家庭住房消费的重要政策性工具，增强了我国广大缴存职工的住房消费能力，是我国实现住有所居的基本保证。三、我国住房公积金制度存在的问题（一）属地化管理造成地区发展不均衡。我国的住房公积金采取属地化管理，就是各省（区、市）各自收取当地居民的公积金，并自行发放。因为我国地区经济发展不平衡现象严重，居民收入以及住房价格差异很大，造成了有些地区住房公积金贷款持续扩大，资金不足。然而，另外一些地区却存在大量的资金沉淀。比如北京、上海、广州、深圳等经济发达地区，居民收入高，房产价格高，居民购房普遍要公积金贷款，常常出现公积金资金短缺，无法放贷的现象。但是，一些偏远地区房价较低，居民申请公积金贷款较少，出现公积金有款放不出去的现象，造成资金的浪费。（二）小额的资金积累难以维持大额资金支出。从住房公积金资金来源角度看，国民每月按照工资的一定比例缴存，属于分散的小额资金流入；从住房公积金支出角度看，国民购买住房时，可以申请一笔很大金额的公积金贷款。这就造成资金流入分散化，支出集中化的现象。经过二十多年的发展，住房公积金的资金来源已经相对稳定，一般是随着国民收入的增长而自然增长。但是，当前房价升幅较大，公积金贷款金额却不断上升。住房公积金的收入与流出的矛盾越来越严重。2015年部分城市楼市的火爆使得当地的住房公积金开始吃紧，甚至出现“池子”见底的情况。21世纪经济报道记者对比2014年以来北京、上海、深圳三地的公积金年报数据发 现，2015年京沪两地公积金贷款发放额同比暴增近3倍，上述三地2015年公积金均出现收不抵支的现象。而从结余情况来看，截至2015年末北京公积金结余资金活期存款仅4亿元，深圳仅100万元，上海为零。不仅是以北上深为代表的一线城市，去年以来成交火爆的南京、苏州、南昌等二线城市，公积金个贷比也均超过85%警戒线，普遍吃紧。这也导致了今年以来上述地区公积金贷款效率走低，周期延长，有的地方二手房甚至最长要等四五个月才能收到放款。出现这样的情况并不意外，2013年7月全国多个城市也曾出现公积金吃紧现象，可见楼市走热和公积金收不抵支基本上正相关。（三）我国公积金使用效率不高近年来，我国住房公积金的使用率一直不高。自 2006 年我国住房公积金使用率一直在下降。另一方面，每年我国城镇居民缴存额度却在不断上涨。因为公积金没有充分利用，所以导致全国住房公积金的缴存余额不断增加。一般情况下公积金贷款购房的利率要比购房贷款的利率要低一些，因此银行机构在寻求更高收益的同时，在房屋的销售中对公积金贷款额度做出了一定的限制，有些甚至拒绝公积金贷款。在使用公积金贷款购房时，繁琐的审批程序和大量的提交资料也使得购房者常常要等上几个月才能拿到购房贷款。高涨的房价使许多低收入人群，虽然有存储住房公积金但是仍然无法承受每月高额的房贷，改善住房条件最好的方式就是租房，但政府明确规定公积金不得用于租房，这就使得这部分人的公积金被闲置起来。住房公积金存储的目的是使购房人可以使用无购房计划人的资金，以便达到改善低收入者居住条件的目的。但在实际运作中，使用公积金贷款购房的却往往是中高收入阶层。中低收入阶层由于无力支付高额的首付，不但没有从住房公积金中获利，而且他们的住房公积金反而被高收入阶层占用，这是与住房公积金制度的社会保障性质相矛盾的。（四）、公积金的内控制度、风险防范机制不够健全住房公积金管理决策制度不健全，决策主体不明确，住房公积金管理委员会决策流于形式。目前国家规定，对住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政进行日常监督的基本原则。但在实际工作中住房公积金管理委员会决策流于形式，住房公积金管理中心基本代替履行了其全部的职责。全国各地住房公积金管理中心隶属关系复杂，大多数地方的资金管理中心隶属于房地产管理局，也有一些地方的资金管理中心隶属于财政局或其他部门，并且各地对分中心的设立也不统一。因此，造成了自上而下的管理机制不顺畅，难以做到统一管理和监督，政策、措施的执行也会遇到一些障碍，各地各行其是，致使住房公积金的管理工作出现了很多问题。监管缺失。住房公积金制度按照“管委会决策，中心运作，财政监督”的方式，形成了计划、归集、贷款、核算为主要内容的住房公积金管理体系然而，住房公积金管委会是一个松散、临时性的机构，这种模式在决策上难以集中，在决策的过程中无法充分利用各方面的资源，做出优化合理的决策。而资金风险由住房公积金管理中心自担，作为受托银行，住房公积金管理中心的指令是否舍乎规则，银行没有责任和动力进行过多考虑。银行监督部门对类似专门账户的监管也只是账面常规查账，对查账期间的资金流动起不到实质的监督作用。同时尽管住房公积金管理中心每年要向财政部门递交财务报告，但是这种监督方式无法做到对住房公积金的资金实行实时监督。控制资源最大化是每一个机构的本性。在缺乏有效监督的情况下，住房公积金管理中心会尽可能的扩大其筹集资金的规模，同时对贷款的信用风险进行不合理规避。这将为高收入单位为职工高标准提取住房公积金、谋取高免税额提供便利，同时也会为高收入者购买第二套、贷三套住房提供融资方便。四、我国住房公积金制度的改革建议完善我国住房公积金制度迫在眉睫，无论是面向全体国民，还是面向低收入人群，都必须做出抉择，就是创立住房公积金的目的是什么。我国建立住房公积金制度是为了更好的服务社会，促进普通国民也能够“居者有其屋”。这种从房屋的建设到分配，再到维修的一揽子方案，都是为了能让国民获得最佳的最舒适的生活环境。只有在舒适的生活环境下，国民才能够创造更大的社会财富，这才是制度创立的初衷。要想实现公积金制度的初衷，必须加大完善现行公积金制度的力度，才能充分发挥公积金制度在住房保障方面的重要作用。（一）加强中央对住房公积金的立法和调控就立法工作来说，当前，我国既缺乏住房保障立法，也缺乏住房公积金立法，这对我国住房公积金及住房保障事业的发展非常不利。中央和全国人大应尽快建立住房公积金法，使住房公积金的发展有法可依。如由法律明确规定住房公积金的工资性质与统一缴费比例，明确规定住房公积金宏观调控权属与调控方式。上升到立法高度后，住房公积金制度的发展才有足够的强制性和确定性。有了足够的强制性，住房公积金制度才可能强制覆盖所有应覆盖的人群，住房公积金缴费率才可能逐步实现全国统一，从而为住房公积金宏观调控提供基础。同时，有了足够的强制性后，有关住房公积金的骗提骗贷、贪污挪用、渎职、做假账、乱开账户等违规违法行为才能得到有效扼制和惩处。其次，要增强中央对住房公积金缴存比例的调控力度。当前，我国住房公积金缴费比例全国不统一，这不仅不利于国民获得同等的住房保障权利，也不利于企业公平负担、平等竞争。根据新加坡经验，由中央统一掌握住房公积金缴费比例，可以及时根据国内外经济发展状况灵活调整缴费比例，增加工资的灵活性，增强国家宏观调控能力，促进经济持续稳定发展，促进就业。因此，我国也应统一全国住房公积金缴费率，并建立中央领导的统一的住房公积金缴费比例调控机制，由中央主导住房公积金缴费的调整，从而加强中央对宏观经济的调控能力和对国民收入差距的调控能力。（二）住房公积金制度应向中低收入家庭倾斜世界上各个国家都在为保障住房储蓄资金在使用过程中的公平、公开和安全性做着各种努力，就像德国在发放贷款的同时也做着其他多方面的安排，例如：只有存储两年以上才有资格获得相应的贷款。对贷款者进行有效的评估，以便保证每位公民得到公平的对待。最主要的是设立严格的监管机构，国家指导与立法相结合。为了更好的保障低收入人群在公积金中获得最大优惠，首先就要明确保障对象及其保障先后次序，这需要将所有已知的需要保障的对象作对比，通过引入一套对比程序，将各项数据信息放在一起，提出一种对比机制，分析各方面因素，最终得出一个排名，以这个排名作为最终受保障对象的顺序。其次就是保障额度，额度是随缴纳者的缴纳数量来统一规定的。这也就使得缴纳数量同保障强度形成正比，缴纳额度越大保障额度也就越大。（三）明确资金属性，扩大使用方向，实现资金保值增值在改革公积金的同时需要对资金的属性进行明确，同时扩大使用范围，从而实现资金的保值和增值。因为住房公积金在使用过程中具有一定的风险性、回报性、安全性、统一性、广泛性、扩展性。为保证住房公积金的资金安全和增值，保障公民的权益，就要一方面确保公积金能够通过存储或投资增值，又要确保公积金保障对象根据公积金的规定用途随时提取公积金。这样给资金管理者提出了一个大难题，因为鱼和熊掌不能兼得，既要保证公积金对外投资的安全性，又要保证住房公基金的回报率。为了更为有效和合理的对这部分资金进行应用，应尽量选择安全和回报率高的企业。作为基金的管理者通过评判各种基金公司的收益率，来选择想要投资的基金公司。需要统一的心态，这样才能对待事物一视同仁。广泛性，就是不必将所有资金都投入到一个方向上，这样既增加了风险又会在这个行业中起到典范的作用。还可以将部分资金投资到国外，因为在国内无论你投资什么都会造成部分时段的物价飞涨，这也有违创立住房公积金的本质目的。管理者应尽最大的能力来降低国民的生活住房压力。统筹设计最为关键。最后是扩展性。在各项投资领域都可以考虑那些比较有发展潜力的公司企业，可以投资实用性科研型企业，以期其较高的回报率。对住房公积金缴存人的个人账户进行分红。当增值收益积累到一定数额时，可以考虑让缴存人享受到投资住房公积金的成果。增值收益中要保留专项用于解决有一定购买能力的中低收入家庭购房所需的资金，通过发放住房公积金贴息贷款的形式予以相应的金融支持。对于没有住房公积金贷款记录的缴存人，对其个人账户发放投资红利。资金以不低于商业银行 1 年期定期存款利率的水平，从住房公积金增值收益中划出一定比例来发放。设立专职的住房置业担保机构。可从住房公积金增值收益部分中划分出一定比例的资金，以直接投资入股的方式组建住房置业担保机构，并由其承担对具体贷款申请人申请条件的审核与评估，如借款人在还贷期间发生逾期贷款，由该机构先行向住房公积金垫付该期应还款项，以避免住房公积金发生损失，再由此机构对逾期还款人进行多种方式的催缴。自从北京、上海、天津等城市实施住房置业担保机构，并参与住房公积金贷款审核及还款风险控制环节以来，均有效提高了住房公积金个人住房贷款的资产质量，降低了住房公积金贷款逾期率，达到了预期目的。增值收益资产的证券化。随着住房市场化程度逐年提高，个人诚信系统和住房金融体系的日渐完善，可以将住房公积金增值收益资产向证券化转变。设立专业的房地产投资信托资金，将住房公积金增值收益持有的廉租房和经济租赁房汇总，将其收益均等地分割成若干份额出售给投资者，以每年的租金等作为标的，之后定期发放红利，这样事实上就给投资者提供了一个类似债券的投资方式，住房公积金可以通过这种方式来达到更加安全的流动和营利。（四）完善住房公积金金融监管鉴于金融风险是我国住房公积金制度最大的问题，考虑到我国的国情，首先应逐步将住房公积金改制为真正的政策性金融机构。这种制度安排的特点是：它有政府的信誉担保，为