普惠制视角下的农村金融制度建设探析.doc

普惠制视角下的农村金融制度建设探析摘要：农村金融是现代农村经济的核心。在经历了国际金融危机考验之后，作为农业大国，我国应该如何选择自己的农村金融制度；在加快经济发展方式转变过程中，中国的金融业如何做到金融制度创新，确保农业增产、农民增收。本文从普惠制的概念、特征以及普惠制农村金融制度建设途径入手，就如何创新农村金融体制，加快建立商业性、合作性、政策性金融相结合，构建资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的普惠制农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村等方面，给予了研究和探讨。关键词：普惠制，农村金融，小额信贷农村金融一直是我国金融体系中的薄弱环节，农村和城市金融在资金投入、网点覆盖、业务发展、风险控制、人员素质、管理水平、经营环境等方面存在诸多不平衡。近年来，尽管银行管理和监管部门加大力度调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低机构准人门槛，吸引社会各类资本到农村地区创业发展，促进城乡统筹和一体化进程，促进金融资源优化配置，促进金融这一杠杆向“三农”倾斜。但是，由于诸多原因，我国农村金融目前仍然是整个金融体系最薄弱的环节，机构网点覆盖率低，机制不健全不完善，服务供给还不充分，农民“贷款难”等问题仍然没有得到根本性改变。为此，党的十七届三中全会提出要进一步推进农村的改革和新农村的建设，要加强制度性建设。其中，现代农村金融制度是农村发展的六项基本制度之一。本文拟在基层实践需求的基础上，从普惠制角度出发，对现代农村金融制度建设提出一些看法。一、普惠制金融的概念普惠制，即普遍优惠制(generalized system of preferences)，简称普惠制(gsp)。普遍优惠制原本是一种关税制度，是指发达国家(给惠国)对从发展中国家(受惠国)进口某些适合的产品时给予减免或免税的优惠待遇。随着社会主义新农村建设的不断推进，普惠制的理念被引入了农村金融服务领域。普惠制金融，也有专家称其为普惠型金融(inclusive financial system)，又译为“包容型金融”，指的是一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。由于大中型企业和富裕人群已经拥有了金融服务的机会，所以建立普惠型金融的主要任务就是为传统金融机构服务不到的小型企业、微型企业、农户以及贫困人群提供金融服务的机会。因此，有人认为，普惠金融是微型金融的代名词。普惠金融体系是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念。2005年，联合国动员了很多专家，起草了一本有关普惠金融体系蓝皮书，并于2005年5月在日内瓦举行了全球关于普惠金融体系的启动大会。这本蓝皮书对普惠金融体系的前景如此描绘：每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持，建立一个持续的、可以为人们提供合适产品和服务的金融体系。国外成型的普惠金融体系理论大约在2005年前后问世，而我国也几乎在同时提出了相似的理念和理论框架。2006年3月下旬，在亚太地区小额信贷论坛上，中国人民银行的焦瑾璞同志首次提出了“普惠制金融体系”的概念。普惠金融的建立，意味着相关的金融服务供给者通过各自的比较优势为贫困人口、低收入家庭以及微型和小型企业提供服务。建立普惠金融体系的内容包括但并不仅仅局限于加强和巩固微型金融及微型金融机构(焦瑾璞，2010)。二、普惠制金融的特征和基本原则普惠制金融具有以下特征：一是所有的家庭和企业都可以用合理的价格获得各种金融服务，包括储蓄、信贷、租借、代理、保险、养老金、兑付，以及地区和国际汇兑等。二是健全的金融机构，应遵循有关内部管理制度及行业业绩标准，接受市场的监督，同时也需要健全的审慎监管。三是金融机构的可持续性，是指可提供长期的金融服务。四是拥有多样化的金融服务提供者，并在任何可行的情况下，为客户提供具备成本效益且种类多样的金融服务，包括一系列私营、非营利性及公共金融服务提供者。可见，普惠金融体系的基本含义就是为社会所有人，特别是贫困和低收入者提供金融服务的体系。普惠制金融遵循的基本原则是：一是弱势群体需要多样化的金融服务，不仅仅是贷款，还包括储蓄、保险和资金结算等；二是普惠制视角下的小额信贷是与贫困斗争的有力工具；三是小额信贷意味着要建设为弱势群体服务的金融体系；四是普惠制视角下的小额信贷能够实现自负盈亏，而且如果小额信贷的目标是服务于非常大规模的弱势群体，它也必须这样做，也就是说它的服务收费应足以覆盖其运营的一切成本；五是普惠制视角下小额信贷的目标在于建立持久的地方金融机构；六是普惠制视角下的小额信贷并不是万能的，对于那些没有收入或：缺乏还贷手段的赤贫者，其他形式的扶持可能更有效；七是利率封顶的限制政策，由于使弱势群体难以得到贷款而伤害了他们，普惠制视角下的小额信贷的成本高于大额贷款，利率封顶使小额信贷机构难以覆盖其运营成本，因此不利于对弱势群体贷款的供给；八是政府的职责应是使金融服务有效，而不是自己去提供金融服务，政府自己几乎不可能很好地运作贷款业务，但它能营造良好的政策支持环境；九是捐助者的资金与私营资本应是互补而不是竞争的关系，捐助者的补贴应设计为一定时期的支持，尤其是在机构启动时提供支持，以使它顺利发展到能够吸引私人资金的投入；十是普惠制视角下的小额信贷发展的主要瓶颈是缺少强有力的机构和经营管理团队，捐助者的支持应集中在能力培训和提升上。此外，普惠制视角下的小额信贷机构不仅需要提供准确和可比较的财务运营报告，例如还贷能力和自负盈亏状况等；也需要提供社会发展状况指标，例如服务客户的数量和客户的贫困状况。作为一种金融制度建设的创新，我国普惠制金融制度建设的目标，应是和谐金融环境要素的优化组合，体现的是包括信贷、融资、结算等金融服务享用权的公平问题，重在关注、支持和服务弱势群体，旨在为农村地区提供全方位的金融服务，促进农村经济的健康发展。2006年12月，银监会发布关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见(以下简称意见)，针对我国农村地区银行业存在的问题，开出了降低准入门槛、强化监管约束的药方，意见体现的正是金融服务“普惠制”的理念，它意味着农村金融体系真正向农户靠拢的开始。三、我国普惠制农村金融制度建设面临的困难(一)我国农村金融发展现状第一，农村金融环境相对较差。一是经济发展缓慢。农村地区信息闭塞，交通不便，人口多底子薄，经济基础脆弱，在商业化经营的前提下，这必然带来金融机构信贷投放的逐渐萎缩，资金向城市和发达地区集中，导致城乡和贫富服务差距的不断扩大。二是法规建设滞后。近年来，尽管有关新农村建设的政策措施不断出台，但真正面向农村金融服务的制度办法还相当缺乏，加上为防范风险，金融机构推行谨慎操作，在资金管理和责任追究上非常严格，在实际工作中造成了严重的“惜贷”心理，导致实质性支农服务的大量较少。三是信用状况欠佳。涉农贷款受自然环境影响大，风险相对较高，但由于农村经济困难，可用于抵押、质押或者是担保的来源很少，因缺乏相应条件，很多农产难以从金融机构得到资金支持。同时在欠发达地区，由于缺乏统一的信用信息平台，在开展咨询、担保、评估等方面力不从心。目前银行信贷咨询系统只能查询贷款企业情况，对没有贷款企业以及个人的信用和相关情况难以真实掌握，在一定程度上制约了支农贷款业务的扩大，相应降低了支农服务效果。第二，信贷服务投入量少。一是经营宗旨偏差。在商业经营和项目利益的驱动下，农村银行业金融机构贷款权限逐步上收，目前在农村地区基本上只有农村信用社进行投入，但由于农村客户信用意识淡薄，甚至少数客户信用观念扭曲，逃废金融机构债务的现象时有发生，因此在实际工作中，农村信用社在信贷投放上也非常谨慎，以至于出现了一种客户“贷款难”和银行“难贷款”的两难局面，农村客户的旺盛需求与有效投入保障之间的矛盾日益突出。二是服务对象错位。农村信用社是以广大农户为主要服务对象，但在支农实务中，由于利率较高，风险较大，操作不规范，其信贷对象越来越倾向农民中的富人，服务对象变得越来越窄，为规避风险，一般客户很难享受相对应的服务。三是资金品种单一。当前，农村地区面对农民的信贷服务品种仅有小额农户贷款等少数几种服务方式，信贷支持存在很大的局限性。根据调查，到2010年5月，遂平县金融机构累计投放贷款42971万元，其中农户贷款9628万元，占22.4%，农户小额信用贷款401万元，仅占0.93%，助学、农户联保、农业经济组织贷款更少，依次为0万元、4520万元、3360万元，占0%、26%、20%的微弱比例(见下表)。第三，产品适应性差。一是由于农村土地性质、农业生产特点等多种原因，农村客户难以提供有效的抵押物，以至于资金需求得不到有效满足。二是由于期限短、审批复杂等诸多缺陷，农村贷款的发放与农业生产经营不相吻合，难以适应农村客户资金需求额小、量大、需求急的特点。第四，结算服务满足率低。一是资金汇划手段提供不够。由于科技投入不足，农村地区电子网络不完善，尤其是乡镇机构基础薄弱，难以与现代化支付系统连接，单调的手工传递，导致结算在途时间长，资金周转缓慢。二是支付结算工具推广不够。受信用环境和传统观念的长期影响，农村地区现金交易居高不下，特别是在欠发达地区，绝大多数农村客户都使用现金结算。2010年遂平县乡镇信用社支付结算业务中，现金结算占比81.08%；转账支票占比13.62%；汇兑占比4.88%；银行汇票、商业汇票、托收承付、信用卡等没有发生业务。(二)普惠制金融发展过程中存在的问题有观点认为，农村金融体系的改革并没有跟上农村