小产权房论文.doc

小产权房问题探析 近年来房价高涨，中低层收入者面临严峻的住房危机，城市周边价格较为低廉的小产权房应运而生，规模迅速扩大。然而小产权房的建造不符合法律规定，其产权性质并未得到国家法律的承认，目前国务院已经下令停建停售小产权房。本文在界定小产权房的基础上对其进行分类，进而概括其特征，并对出现的原因进行分析，探讨小产权房的影响，最后针对小产权房的治理提出解决方案。 小产权房；问题；探析；影响 近几年来，随着房价地价不断上涨，住房难已经成为当前的热点问题，尤其是中低层收入者面临着严峻的住房危机。面对高涨的房价，价格较为低廉的“小产权房”应运而生，规模迅速扩大，特别是一些大城市的小产权房的数量迅速增长，据有关部门统计据有关部门统计，全国范围内小产权房的面积已经超过70亿平方米，占我国住房总面积的1/3 以上1。然而“小产权房”的建造不符合法律规定，不受法律保护，2013年11月，国土资源部、住房城乡建设部下发紧急通知，要求严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售的“小产权房”行为，相关的监管部门也出台政策限制城镇居民购买小产权房，但是由于其价格优势,一些地区的小产权房交易并未中断,只是从公开转入了地下,迅速达到了一定的规模，小产权房所波及的城市也愈发广泛，甚至在全国范围内形成“法不责众”之势。目前小产权房问题受到各界的普遍关注，成为政府部门无法回避的棘手问题，既涉及到错综复杂的利益博弈，又涉及到现有的土地制度，解决不好还会影响社会稳定，因此，治理小产权房问题需要综合各方利益，综合考虑妥善治理。1 何为“小产权房”小产权房并不是一个法律上的概念，它是人们在社会实践中形成的一种称谓。所谓“小产权房”又称“乡产权房”,是建设在农村集体土地上的商品性住宅，并向集体经济组织以外的居民出售建筑。一般由开发商与村委会合作或由村委会自行开发建设,由于未通过政府进行土地征拨，未缴纳土地出让金及相关税费，不能获得国家建设部门颁发的房屋所有权和土地使用权证,只有村集体发放的房屋所有证明,不能进行上市交易，具有不完全产权2-3。小产权房从性质上可以分为三类：（1）违反原有的规划目的和用途，在政府划拨或出让的土地建造房屋，并将此类房屋出售给他人，形成具有产权纠纷隐患的不完全产权房。（2）违反法律规定，在农民集体所有的土地上建设商品住宅投入市场流通。（3）在军用土地上非法建造商品住宅，出卖给非军人使用。可以看出，依据我国现行法律，小产权房所占用的土地只能用作特定用途，只能占有和使用土地，而不能对土地进行收益和处分4。从产权形式来分, 有三种: 一是以“购房合同”进行交易的“小产权房”。这是明码实价的房屋买卖。第二种是以“物权转让合同”进行交易的“小产权房”。这是在国家对“小产权房”一再风险警示下, 为了规避政策风险, 将“小产权房”在社会上流转的做法, 即改“售房”为“转让”, 改“非法”为“合法”, 其转让期限与“售房合同”规定年限相同；第三种是以“产权租赁合同”进行交易的“小产权房”, 以“租房合同”代替“售房合同”, 即“以租代售”, 其租赁年限仍与“售房合同”相同, 这也是交易“小产权房”的方式之一3。2 “小产权房”的特征小产权房具有以下几方面的明显特征：（1） 不具备完全所有权。 拥有完整产权的房屋所有权人享有对该房屋的各项支配性权利，有权对其房屋自由行使占有、使用、收益、处分等权利。在现有的法律和政策下，小产权房的购买者只享有占有和使用权，而收益权和处分权则受到法律的限制。（2） 土地的开发使用欠缺合法依据。 在集体建设用地上开发建造商品房的前提是先通过土地征收的方式将集体建设用地转变为国有土地，再通过土地出让的方式取得国有土地使用权，才能进行商品房的开发建设。小产权房的依托土地一般是集体建设用地，而非国家建设用地。因此，小产权房土地的开发使用不具有合法依据。（3） 房屋销售对象不合法。 小产权房的购买者大多是本集体经济组织以外的人，而现有法律不允许将集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外的成员销售。（4）房屋售价远低于普通商品房的市场价。由于小产权房依托是集体土地，开发商获得该土地使用权没有经历国有土地出让、土地使用权拍卖等环节，省去了缴纳土地出让金的成本，开发建造成本远远低于普通商品房的成本，所以小产权房的实际售价要远低于商品房的平均价格1。3 “小产权房”热卖的原因小产权房现象产生与蔓延的原因是深刻复杂的，也是多层面的，包括社会、经济、制度等多方面的原因。3.1 社会原因 城市化社会变迁的历史进程是小产权房问题的深层社会原因。尽管我国的城市化水平已经提高到一定层次，但未来还将有数亿农村人口迁徙到城市工作与生活。大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房问题以规模化的方式不断诞生和运转5。3.2 经济原因城市房价的急剧攀升已经超出了普通市民的收入水平和心理预期，是小产权房现象大肆蔓延的重要经济原因。城中高昂的地价使得房产开发向郊区发展，与城市昂贵的商品房相比，由于小产权房未缴纳土地出让金和相关税费，建设成本较低，而建筑质量与商品房并无多大区别，更重要的是价格比较便宜，虽然购买小产权房存在法律风险，但其低廉的价格对工薪阶层具有极强的诱惑力，在疯狂地房价面前，居住的刚性需求远胜于未知的法律风险，而且法不责众的心理也使人们下赌注购买小产权房。3.3 制度原因相对于上述社会原因和经济原因，城乡二元对立的土地制度的缺陷无疑是小产权房问题形成的制度根源。在我国，土地所有权是二元的，城市土地的所有权由国家所有，具有完全产权，而农村土地的所有权由本集体经济组织所有，农民仅享有占有和使用权，没有收益和处分权，是不完全产权。按照我国现行法律规定，村集体并没有开发建设商品房的权利，村集体的土地必须先由国家征收，才能出售给房地产商，缴纳过土地出让金后才能开建商品房。这个过程中，政府在征收农村土地时，往往给很低的费用。受土地增值利益的驱使，村集体自行开发建小产权房，既可以增加村集体的收入，又增加了本村的就业6。此外，虽然城市人口购买集体土地房屋属非法行为，但“小产权房”已经热销多年，政府方面并没有出台制止小产权房销售的条例，也没有追究过乡政府、村委会的违法行为，国家政府职能部门监管不力，缺乏完备的土地开发监管制度也为小产权房的存在留下了发展空间。4 “小产权房”的影响规模迅速扩大的小产权房所产生的影响是多方面的，既有积极影响，又有消极影响，对此各界学者看法不一。4.1 积极影响很多学者认为小产权房的出现具有一定的积极意义，首先小产权房打破了传统的政府垄断土地一级市场的原有格局, 致使地价以及房价的大幅度回落，对当前平抑房价、改善房屋市场的供求关系是有一定作用的，为中低收入者提供了一条解决住房困难的新通道，从历史上看其作用还是积极的、有效的7。其次，利用小产权房, 农民从中获得了土地的重新开发以及征用等方面的利益，获取收入增加的机会, 进一步改善生活水平, 新农村的发展也有了新的经济增长点。对于购买小产权房的中低层收入者而言，购房压力减轻，收入提高，福利改善，缩小了收入差距，一定程度上缓解了社会矛盾。此外，小产权房的出现是对现有的不完善的住房保障制度的有力补充。针对住房难的问题，政府也出台了很多政策保障低收入人群的住房问题，比如建造经济适用房、廉租房等。但是这一政策覆盖面小，仍有很多人面临严重的住房问题。由此，小产权房事实上承担了保障性住房的功能，而且相对于政府的保障房效率较高，覆盖人群广泛6。4.2 消极影响也有学者认为小产权房的出现是不合法的，如果不采取措施任其发展会对耕地保护、房地产市场顺序、政府管理以及各方利益产生不利的影响。首先，很多小产权房的建设占用了基本农田，违反了土地利用总体规划，不利于耕地的保护，严重影响粮食的生产。其次，小产权房的存在破坏了正常的、原有的房地产价格体系, 造成了住房价格的严重混乱。当政府出台各项政策控制房价时，由于小产权房并不受控，容易成为投机的目标，很多不符合购买政策的人购买小产权房，这将会对限购政策的效果产生冲击6。最后小产权房侵占了农民赖以生存的土地，使农民的生存空间越来越小，对于购房者而言，由于产权模糊不清, 日后会面临产权归属确定问题，因此无产权房子不仅使购房人权益不能得到保护, 也给市场造成极大混乱。5 “小产权房”问题的解决办法如今小产权房问题已经成为社会普遍关注的问题，若任其发展不仅是对合法购房者权益的忽视，更会导致我国耕地的不断流失，同时对我国房地产体系的稳定发展也是一个隐患。由于出售的小产权房已经初具规模，因其特征各不相同，不能一概而论，故分类解决小产权房问题成为解决小产权房问题的新思路8。（1） 承认现实，平衡利益许多小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确存在一定的市场。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合法建设的小产权房，在补办相关手续补交相关费用之后应当给予相应的正式产权。对于违法违规占用农地开发建设小产权房项目的行为要给予严厉惩处，这是处理小产权房问题的重要内容，也有利于减轻处理小产权房问题的难度和压力。（2） 对已建成出售的小产权房应坚持分类处理小产权房牵涉到多方利益，尤其对于购房者而言更是关乎其安居的重大民生问题，应该根据实际情况进行妥善处理。对于占用耕地的小产权房应坚决予以取缔，切实保护耕地，坚守18亿亩耕地红线不动摇是关系到国计民生的重要举措。对于在集体建设用地上建设起来并符合城乡规划的小产权房，可以让其在补交土地出让金和相关税费，补办相关手续后使其合法化9。（3）深化土地产权变革 农村的集体建设用地(包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话)，应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地(使用权)却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。应该实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。（4）建立住房保障体系,政府收购“小产权房”作为保障性住房的一部分对符合土地利用总体规划,且已建成的小产权房,可由政府出面予以收购,作为经济适用房、廉租房等保障性住房的有益补充,既可扩大保障性住房的供应量,又可减少政府对保障性住房的土地和资金投入,还能起到平抑城市商品房价格的作用2。总之，我国在面对小产权房问题上应当采取疏堵并用的治理方略。一方面加强监管，坚决打击和制止新建的小产权房，另一方面对已成事实的小产权房分类处理，避免资源的巨大浪费,使小产权房的问题得到妥善处理。1 侯银萍. “小产权房”问题的制度根源与规制路径基于集体建设用地使用权流转制度的反思J. 生产力研究,2012,12:136-138. 2 王官青. “小产权房”命运探讨J. 现代商贸工业,2009,04:173-174. 3 陈武元. “小产权房”路在何方?J. 农村经济, 2008, 03:11-12.4 李旻哲. 浅析小产权房的成因及对策J. 法制与社会,2012,33:2