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装饰装修天地 论我国城市土地一级开发运作模式论我国城市土地一级开发运作模式 资永祥 云南睿城建设项目管理有限公司 摘要： 目前， 我国城市土地一级开发和国有的土地使用权颁 布的出让制度相结合， 从而保证了我国土地一级市场的进步， 然 而， 其存在的运作模式还有很大的区别。政府可以说是国有土地 所有的主体， 在土地一级开放上面有绝对的主导作用， 因此， 在未 来的发展中应该坚持以政府为主导的市场化运作模式。本文认为 促进土地一级开发运作还应当有相关的立法， 只有这样才能为土 地一级开发提供信用和法律上面的保护。 关键词： 我国城市土地一级开发； 运作模式 1 引言 我国城市土地一级开发的发展是和我国城市土地储备机制的 发展而形成的心的土地开放的方式。土地储备机制是指由城市政 府通过相关的委托单位来征用或者收购、 置换的方式， 将土地使用 者所拥有的土地权集中管理， 在经过一系列的前期工作之后变成 可以建设的 “熟地” ， 然后在依据城市土地计划的年度规划， 经过土 地管理机构进行招标， 或者拍卖和挂牌的方式将土地有计划的推 向市场上面， 以保证城市基础建设的土地管理机制。土地一级开 是确保土地储备机制运行的基础， 土地储备机制又是政府实施土 地一级开发的重要手段。 2 解析我国城市土地一级开发 2.1 变更土地权的属性 政府可以先明确土地供应、 土地利用和土地收购的计划， 然后 在整合分散的土地使用者， 对于满足条件需求的国有土地可以进 行无偿的收购、 变更和回收方式整合， 通过这样的措施改变土地权 的属性， 将政府所有首重的土地开发整合成完整的土地所有权， 垫 定土地一级开发的基础。 2.2 明确土地规划需要的条件、 指标和市政配套的需求 政府可以参照城市总体规划和土地市场发展的需要， 对土地 发开发工作设置必要的条件和指标， 以及市政上面的配置工作。 其主要涵盖的内容有土地使用的性质、 规划所需要的建设、 明确的 计划、 控制性的详细规定、 水电暖气等配套设施的建设条件等。倘 若对土地一级开发的工作是进入土地一级市场的产品的必要条 件， 也就是所谓的 “熟地” ， 那么可以说明确土地的规划的条件和指 标， 以及相关的市政配置就是制定生产上面的标准。 2.3 进行土地平整和市政基础建设 土地的平整， 主要指的是村民或者居民在拆迁补偿和安置、 宗 地内土地的平整、 拆迁地区建筑等。随着经济和科学技术的进步， 城市化的脚步发展迅速， 人们对于环保的意识越来越强， 市政的规 模也越来越扩张， 其主要表现在配套的市政建筑上面的种类越来 越多， 建筑用地也越来越规范化。纵观整个土地开发历史， 总共出 现过四次的概念， 分别是三通、 五通、 七通和九通结合一平。现阶 段对于土地一级的开发配套的市政建设主要有水、 电、 暖、 气、 热、 有线电视等。 2.4 土地的验收工作 政府以及相关的部门需要对开发的土地做好验收工作， 只有 合格的土地才可以纳入政府的储备土地上面， 等待下次的公开让 出。在土地的一级开发运作中， 政府扮演着两种角色， 一个是土地 的所有者， 一个是行政管理者。当政府的角色是土地所有者的时 候， 其享有对土地的支配权， 也就是可以使用、 获得利益和处置的 权力； 当政府作为行政管理者的时候， 可以对土地进行一级开发的 权力， 可以实施一些行为， 也就是所谓的政府行为。此外， 土地一 级开发是参照政府的行政行为的， 政府的行为从一定程度上来说 就是在对土地一级开发， 这也是政府保证其管理的方式的延伸。 3 土地一级开发运作的模式 3.1 政府运作模式 如上文所说， 政府是土地的所有者， 因此， 可以将土地一级开 发当做政府的储备土地， 这也是政府履行的一项职能， 也就是由土 地储备中心或者其他的企业完成所有的土地一级开发工作。此部 门是政府内部的非营业部门， 其主要的职能就是保障国家的土地 所有权， 并不是为了某种利益而行使的权力。土地储备中心的一 级开发工作通常是由政府的财政部门拨款或者一些国有的股本进 行开发工作的， 当土地开发完成后或者将熟地交给土地管理部门 之后， 就可以面向市场。在这个模式中， 土地储备单位可以说是政 府的土地一级开发单位， 需要开发的土地权是记录在该单位之下 的。根据 上海市土地储备办法 中就有记载， 土地储备单位在对 土地进行验收工作之和， 或者和相关的国有企业单位签订土地使 用权之后， 就可以获得该地的储备建设用地的文书， 可以进行该地 的建筑物的拆迁， 或者构建其他的建筑物后， 应当及时的向市房产 资源局提交土地登记， 以便领取房地产权证。对于储备的土地进 行交付的时候， 土地的储备也应该一并转交房产资源局。运用这 样的模式可以有效的保证政府对地价的控制， 也可以确保增值后 的熟地的利益不被流失， 且对于土地的一级开发比较单纯。但是 其缺点是政府对于土地使用的资金太过庞大， 且集资的渠道比较 单一。 3.2 市场运作模式 政府首先对于需要开发的土地进行一次性的转让工作， 再有 获得土地使用权的单位根据协议内容进行后续的操作。这样的模 式， 是政府可以根据熟地价格的预算进行竞争， 将土地变成生地， 一级开发的企业在根据协议内容之后将之交给政府， 政府将企业 完成后的核算在内的开发成本以及相对应的酬金之后， 剩余的部 分再次归还给政府。这样的模式最大的缺陷是不利于政府对市场 地价的控制， 因此， 其宏观调控的内力比较弱。 3.3 政府主导的市场运作模式 此模式遵循的原则是政府是土地一级开发的主体， 换就话说， 政府对土地有绝对的主导地位。市场运作表现在土地一级开发排 除一些必须要政府完成项目外， 其他的都需要通过市场竞争完 成。在这个模式当中， 政府依据市场的调研工作了解土地的实际 需求， 在根据竞拍的方式将土地的开发转让出去， 前提是要明确知 道土地使用权已经转让给他人。政府通过这样的方式可以确定可 以开发的奇特， 并且合同也规定了交付的时间， 当验收合格后， 政 府和转让企业进行土地的转交。其最大的优点是保障了政府对土 地一级开发的主导地位， 还可以降低一部分的资金压力。 4 土地一级开发运作模式相关意见 4.1 参考委托代理建制以及BT模式 对于土地一级开发应当以上两种方式相互结合， 政府可以使 用招标发方式选择土地一级开发的企业。改企业也可以说是土地 储备的代言人， 可以有效的处理一切和开发相关的事务， 以便最大 程度节约成本， 验收合格后， 政府会一次或者分期支付开发所需要 的成本和相应的报酬。 4.2 采用公平竞争的模式进行国有土地开发工作 市场的主体应该是平等的， 因此， 在完全竞争的情况下， 应当 对土地一级开发有一个竞争的模式， 此外， 在竞拍之前， 不应该限 制竞争者。因此， 可以说对于熟地的土地所有权， 只有通过公平的 竞争才可以获得， 需要严格的遵循土地公开转让制度， 严格根据要 求来操作， 只有这样才能确保其公平性。 4.3 设置专门的法律法规， 降低风险 政府对于土地一级开发的资金主要的来源是银行的贷款， 然 而， 储备土地只能根据土地供应的计划进行交付， 因此， 其不属于 可以转移的房地产， 也不属于可以抵押的财产， 此外， 对于储备的 土地的价值无法预估， 所以无法具备抵押性， 因此， 在法律上面存 在着一定的风险。现在， 对于土地一级开发的法律规定均是来自 地方性规定， 其法律的权威性比较低， 且存在着信用上面的问题。 因此， 我国立法部门应该尽快