国家农业公园的发展思路及对策建议_王昆欣.pdf

2017 年第 58 卷第 2 期 193 收稿日期:2016- 12- 13 作者简介:王昆欣 ( 1961) ，男，浙江杭州人，教授，研究方向为旅游管理。 通信作者:张苗荧 ( 1962) ，男，教授，E- mail:387608124 qq. com。 文献著录格式:王昆欣，张苗荧 国家农业公园的发展思路及对策建议 J 浙江农业科学，2017，58 ( 2) :193- 197 DOI:10. 16178/j. issn. 0528- 9017. 20170201 国家农业公园的发展思路及对策建议 王昆欣，张苗荧* ( 浙江旅游职业学院，浙江 杭州311231) 摘要:梳理国家农业公园概念、特点与发展模式，从理论与实践两方面阐述国家农业公园在业态上，是 农业公园的翘楚，是农业旅游金字塔的顶层产品，是中国乡村休闲和农业观光园的升级版。在实证分析国家农 业公园建设的同时，借鉴国内外已有研究成果及其发展经验，特别是英国、美国、日本等发达国家有关国家公 园和农业公园建设的具体发展模式，提出我国发展国家农业公园对策。 关键词:国家农业公园;农业旅游;全域旅游 中图分类号:F590. 7文献标志码:A 文章编号:0528- 9017( 2017) 02- 0193- 05 近日，农业部印发了 关于大力发展休闲农 业的指导意见 ( 2016) ，再度提出发展农业主题 公园，鼓励各地探索农业主题公园、农业嘉年华、 教育农园、摄影基地、特色小镇、渔人码头、运动 垂钓示范基地等，提高产业融合的综合效益。早在 2 年前，农业部在 进一步促进休闲农牧业持续健 康发展的贯彻意见( 2014)中就提出，各地要开 拓创新农业主题公园等新型模式，促进多样化、个 性化发展。农业部一再把发展农业公园提上议事日 程，缘于它是乡村休闲和农业观光的一种转型升级 形态，是一种农业和旅游产业融合发展的高端业 态。本文主要通过实证分析，借鉴国内外已有研究 成果及其发展经验，探讨我国发展国家农业公园的 对策。 1定义及特点 国家农业公园的概念，既与农业公园有关，也 与国家公园有关。农业公园的定义目前尚不统一: 其一，将农业公园视为观光农业的一种类型，与观 光农园、教育农园、休闲农场、市民农园相并 列 1 ;其二，将农业公园视为一种特殊的公园， 是按照公园的经营思路，把农业生产场所、农产品 消费场所和休闲旅游场所结合于一体 2 ;其三， 将农业公园视为与都市联系的农业形态3- 4 ;其 四，将农业公园视为多元化、复合型的生态经济系 统，是一种介于城市公园与农业内涵之间的复合系 统，既不同于纯粹的农业，也有别于一般的城市公 园与风景区，是用多学科理论与先进技术武装起来 的综合体 5 。 国家公园的概念源自美国。第二次世界大战结 束后诞生的地标式国家公园文献 道尔报告就 清楚地指出，国家公园是 “一个开阔的风景秀美 而相对带有原始乡村风貌的区域，其用途是为了国 家的利益，并通过恰当的国家决策和行动予以保 障” 。这一定义被随后的霍布豪斯委员会采纳，并 将国家公园的根本要求总结为 “壮丽的自然美景， 高品位的户外游憩价值和延续成片的空间范 围” 6 。1974 年，国际自然资源保护联盟 ( IUCN) 把国家公园界定为以生态保护为目的，以环境教育 为原则，实现生态文明代际传承的自然保护地，是 一种公益性的可持续发展的自然领地。英国国家公 园定义与美国有所不同。英国国家公园的重要使命 是建立通往乡村的游憩活动，同时要保留传统景观 和创造这种景观的综合性农业实践，包括在国家公 园指定区域内长期延续下来的私有土地所有权。 在我国，国家农业公园是继农家乐、渔家乐、 花家乐、林家乐及生态观光农业园等乡村旅游业态 之后兴起的一种新型乡村休闲方式。我国国家农业 公园的概念类似于英国。根据农业部主管的全国性 社团组织中国村社发展促进会 ( 简称 CCD)定 义，国家农业公园是以自然村庄和原住民的生活、 生产圈为核心，涵盖园林化的乡村、生态化的田 1942017 年第 58 卷第 2 期 园、现代化的农业生产等景观，并融合农耕文化、 民俗文化和乡村产业文化等于一体的新型公园 形态。 依笔者的理解，国家农业公园可以从产业的层 面，资源利用方式，性质定位及思维模式几个方面 进行界定。从产业的层面来看，国家农业公园是以 农业活动为基础，农业和以旅游业为主的第三产业 相结合的一种新型的交叉型业态，它能够摆脱现有 经营体制和传统农业的发展瓶颈，实现农业产业升 级。从资源利用方式来看，国家农业公园体现了资 源的综合利用 2 。依照 2008 年 CCD 等制定的 中国农业公园创建指标体系 ，它既包括优美的 自然生态环境，也包括悠久的历史文化遗产、独特 的民俗风情，村民生活展现、生态环境优化、产业 结构合理，体现人与自然和谐共存。从性质定位来 看，国家农业公园属于全域旅游的一种形态。不仅 有组织形式先进、管理模式健全的建设与运营主 体，还有原住民参与，以原住民生活区域为核心将 农业休闲与旅游结合。从思维模式来看，它是一种 旅游可持续发展的模式，既不破坏或影响原有的农 业生产、农民生活及农村体系，又引进了城乡建设 的精华及优质资源，形成良性循环。 2发展意义 2. 1有利于农业现代化与综合经济的发展 中央一号文件连续 13 年持续关注农业。回顾 近 6 年来的中央一号文件，20112013 年的主题 分别是水利、农业科技与新型农业经营体系;从 2014 年至今，则连续 3 年将 “农业现代化”写入 文件标题，如 2014 年 关于全面深化农村改革加 快推进农业现代化的若干意见 ，2015 年 关于加 大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意 见 ，2016 年 关于落实发展新理念加快农业现代 化实现全面小康目标的若干意见 。依照中央文件 精神，推动农业现代化既包括强化物质装备和技术 支撑，也包括现代农业产业体系、生产体系、经营 体系。在旅游 + 的理念下，产业融合是一个客观的 发展趋势 7 。发展国家农业公园是农业与旅游业 的融合，也是用现代科技来改造农业，推动休闲农 业与乡村旅游发展。以山东省兰陵国家农业公园为 例，自 2012 年创建以来实现了跨越式发展。2015 年，景区接待游客突破 158 万人次，实现旅游综合 收入 1. 2 亿元。国家农业公园在繁荣农村、富裕农 民方面成效显著，获得了综合经济效应。 2. 2有利于农业发展方式的转变 党的十八大报告提出要建立新的产业体系。 2016 中央一号文件进一步提出，要依托农村绿水 青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲 度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体 验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民 的新兴支柱产业。在这样的政策环境中，截至 2014 年底全国休闲农业接待游客 10. 5 亿人次; 2015 年全国各类休闲农业年接待游客 11 亿人次。 2015 年，全国休闲农业蓬勃发展，产业规模日渐 扩大，发展内涵不断提升，发展方式不断转变。 2015 年，全国休闲农业营业收入达 4 100 亿元 8 。 在此背景下，休闲农业由分散经营向基于策略联盟 的休闲农业园区发展是一个客观趋势 9 。并且， 在可持续发展的目标下，生态经济学已经超越传统 经济学成为经济发展的最佳模式，经济发展应该作 为自然环境的子系统并受其约束10 。休闲农业与 乡村旅游在相当大程度上是在经营生态，绿水青山 就是金山银山。因此，促进休闲农业与乡村旅游发 展，有利于加快经济发展方式的转变11 。基于此， 国家农业公园可以大有作为:第一，将农村的自然 资源、人文资源和公园的发展建设有机结合，形成 资本资源;第二，将农业与旅游业以及其他产业进 行深度融合;第三，将分散的农户和零散的农业生 产进行整合，促进农民合作组织和社会投资的合作 共荣，形成新的产业集聚，突破农业生产与大市场 对接的瓶颈。 2. 3有利于农业供给侧的改革 2016 年中央一号文件强调，要着力加强农业 供给侧改革。农业供给侧改革就是要让 “有效供 给”满足市场的 “有效需求” 。所谓 “有效供给” ， 就是农产品的供给数量充足，与社会的总体需求一 致，在品种和质量上与消费者的需求相契合 。“有 效供给”还包括降低农业生产成本，提高农业综 合效益和竞争力。 在我国耕地面积有限且远低于世界平均水平的 情况下，走农业精品化 ( 科技化与产业化)道路 是唯一选择。农业公园是农业精品化发展方向，能 够体现农业生态、商务度假、科技智慧、精品服务 等元素，超越了一般的休闲农业，创造了一种新的 度假生活方式，满足不同类型中高端消费者的需 求。它既可引领农业精品化发展，又符合未来休闲 度假旅游的发展趋势。 农业供给侧改革强调探索农业结构调整与发展 王昆欣，等:国家农业公园的发展思路及对策建议195 方式转变。农业公园作为集农业生产、农业旅游、 农产品消费为一体的现代新型农业旅游区，可以改 变农业资源开发强度过大，利用方式粗放的状况， 改善农业生态环境，使其可持续发展。 3发展模式 我国农业公园建设，依主要功能，有旅游观光 型、休闲度假型、科技服务型之分;依区域位置， 有都市型、乡村型之分;依产业数量，有单一型、 复合型之分 12 。在农业公园中，只有那些由国家 机关部门审批立项，具有良好的农业产业、环境景 观和历史文化等全国性区域特色资源禀赋的项目， 才能进入国家农业公园的体系。受委托编制 “中 国国家公园体系遴选方法”的北京联合大学在 中国国家公园蓝皮书中明确提出，考虑到动物 与植物的活动与生长规律，国家公园区划面积不小 于 1 万 hm2。按照这个标准，目前我国农业公园要 想成为国家农业公园还有很大差距。 近年来，国家农业公园的探索取得了很大成 效。如河南省中牟国家农业公园 2012 年 4 月开工 建设，计划总投资 35 亿元，其中企业投资 28 亿 元，政府投资 7 亿元。主要规划建设设施农业种植 示范园、优质水产养殖示范区、农业文化创意园、 花卉高新科技示范园、精品果蔬示范园、综合管理 服务区 6 个功能分区。园区内共有 15 家企业。公 园占地 471. 5 hm2，八大主题场馆，内容涵盖农 业、旅游、会展、科研、农产品交易、物流等多个 行业。 从产权方面看，农业公园的建设已经形成了不 同的模式。目前，国家农业公园模式有政府主导模 式、村集体主导模式及公司制模式。其中，政府主 导是主流模式，具体有 “政府 + 企业 + 农户”模 式 、“政府 + 合作社 + 农户”模式等。从现实运行 情况看，还有介于中间型的其他模式。 兰陵国家农业公园构筑 “政府 + 企业 + 农户” 模式。作为首个国家农业公园试点项目，兰陵国家 农业公园投资 10 亿元，主要采取政府投资、公园 所在村集体投资、招商引资等方式筹集。村集体成 立开发运营园区的开发有限公司，被流转土地的农 民优先就近就地就业。农业公园引入研发企业，园 区聚集了 20 多家农业研发企业，从事农产品新品 种开发、农业科技的试验与普及工作。此外，还通 过承包租赁方式，引入蔬菜花卉农业公司、专业合 作社，甚至种植养殖大户来建基地。海南省龙寿洋 国家农业公园构筑 “政府 + 合作社 + 农户”模式。 园区有龙舟广场、儒家文化广场、大棚瓜菜基地、 兰花基地、草莓基地、垂钓区、莲藕基地、槟榔 谷、蔬菜基地、农家乐等 17 个建设项目。以农业 基地、农家乐等项目为例，其由政府投资建设，当 地农民专业合作社经营。如 “碧野红莓”占地 3. 33 hm2，由礼都果蔬农民专业合作社的 12 户农 民将其承包改种草莓。不仅通过出售产品获得收 入，而且以游客自主采摘方式获得经营性收入。通 过这一模式，农民可以从中获得财产、生产、经 营、工资 4 种收入。 根据 建立国家公园体制试点方案要求， 国家农业公园的建设必须统一规范管理、明晰资源 权属。提出 “探索将试点区内全民所有的自然资 源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营 管理” 。还提出科学确定全民所有和集体所有各自 的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特 许经营权等。不同发展模式下，由于投资结构不 同，主体所得收益差异很大。国家农业公园在体制 机制创新的同时，必须兼顾不同主体的利益，实现 可持续发展。 4对策建议 4. 1处理好整体性与主题关系 构建整体的功能是国家农业公园自身特点的要 求，要从功能性、结构性、景观性三方面来进行设 计。突出主题是国家农业公园个性定位的要求。对 于中国旅游消费者来说，旅游地独具特色的文化和 生活方 式 更 能 满 足 消 费 者 “自 我 发 展” 的 要 求 13 。要以农业为主题、农作物为素材，融入区 域特色文化，使之成为国家农业公园的鲜明特征， 形成主题化发展脉络。我国农业公园发展要吸收发 达国家先进经验，要打造系统主题化的景观，要从 景观设施、建筑风格、雕塑小品、文化形象等诸多 方面进行主题统一设计，同时在旅游活动、节庆活 动和服务流程上，体现主题化要求。通过个性鲜明 的主题，展示不同的农业生产方式和形式。 4. 2提升规划建设水平 公园总体管理规划在国家农业公园建设中具有 关键的作用。第一，发展休闲观光农业要重视区域 定位、功能定位、形态定位，要突出特色与个性。 第二，规划起点要高，内涵要深。要完整体现国家 农业公园系列特征，把精品农业、特色农业和生态 农业的发展与城市旅游、城镇化、农业现代化结合 1962017 年第 58 卷第 2 期 起来，最大限度地发挥改善生态、发展经济等综合 功能，产生生态、循环、低碳、节约的发展效应。 第三，通过制定农业公园建设规范的地方标准提升 规划水平，如规定公园内及周边生态条件、园区特 色，景观设计与文化、艺术、科技等紧密结合的标 准，将产业发展、创意农业、文化内涵、服务设 施、经营管理等纳入指标考核体系。第四，规划要 适应旅游新常态发展，应将旅游者和潜在旅游者的 需求及其变化作为重要因素，强调对客源市场的调 查研究，始终从旅游消费的角度、从旅游者需求出 发，充分考虑市场需求的变化，根据市场需求来打 造旅游产品 14 。第五，规划设计要努力与所在城 市发展战略、城市发展定位与总体规划相协调，将 国家农业公园融入国家、省市农业深加工、农业旅 游、农业服务业、农业新城镇群发展大局，创建区 域性、国家级，乃至国际性品牌。 4. 3依照全域旅游精神，强调社区参与 全域旅游是一个区域经济发展的总体战略 15 。 全域旅游强调社区参与，农业公园的社区参与主体 即农民。强调社区参与就是把附近乡村农民作为旅 游发展的主体纳入旅游发展的决策、执行体系 中 16 。乡村旅游与乡村旅游社区可持续发展有着 密切关系 17 。 欧美重视民众和社区在乡村旅游中的作用，乡 村旅游发展的每一步几乎都让当地人加入进来。从 乡村旅游规划的初步评价，到规划的实施，直至不 断发展中的监测 18 。在日本，随着里山19 价值被 发现与挖掘，各种保护活动应运而生。国家公园倡 导会为更好地保护里山，从反对世博会运动转向认 可世博会，并制定了将海上森林建成国家里山公园 的总体规划 20 。 目前，我国农业公园开发主要有两种迥然不同 做法:其一，整体搬迁原住民、推倒重建，将乡村 农户置于后续运营体制外;其二，保留乡村文脉肌 理和空间格局，以少量改造、提升营造更好的人居 环境，并吸纳村民就业。显然，后一种做法符合全 域旅游精神。要充分尊重当地社区农民的发展要 求，在政策制定、日常管理等方面充分听取社区意 见，吸收农民作为主体参与;通过发展旅游服务、 改善基础设施、增加就业机会、提高教育水平等途 径满足原住民的需求，提高当地农民保护自然与文 化资源的自觉性和积极性;要制定并不断完善国 家、地方法律条例作为保护管理的根本依据，使社 区居民权利与义务得到保障与规范。 4. 4拓展投资渠道，形成多元化、多渠道的投融 资模式 国家农业公园往往投资巨大，如最近刚刚通过 规划评审的山东平度市国家农业公园项目总投资达 50 亿元。因此，其产权与投资问题关乎其命运与 前途。从西方国家经验看，国家农业公园的发展， 由原先完全政府投资，到后来的发挥民间资本作 用，鼓励特许经营，已经普遍形成政府资助、地方 投入、公众参与相结合的发展态势。 我国目前农业公园的投融资应当倡导政府主 导、企业主力、市场运作的复合投资模式。第一， 要建立资产赎买制度，对国家农业公园内集体和个 人资产进行必要的赎买或置换，转变资产所有权或 取得长期经营权，以稳定实施对农业公园的管理。 第二，积极利用市场机制，创建多元化投入机 制 17 。要重视发挥民间资本投资作用，鼓励合作 社规模发展，鼓励土地使用权流转融资，以及吸引 外商投资，形成多元化、多渠道的投融资模式。 4. 5建立与健全国家农业公园的管理体制与法律 制度 由于国家农业公园是一个新生事物，建立与健 全相关法律制度显得尤为必要。美国 黄石公园 法确立了国家公园的公益属性以及保护性利用 自然资源的新模式，其立法宗旨、制度安排所产生 的示范效应，对全世界国家公园发展都产生了深远 的影响 21 。国家农业公园作为国家公园的一种， 其管理可以纳入国家公园的管理体制。 从全球范围来看，国家公园的管理体制亦不尽 相同。美国统一由国家公园局领导和经营管理，澳 大利亚的大多数国家公园由州一级政府管理，英国 则允许居民在国家公园内居住，同时向公众开放。 这意味着在国家公园的体制建立上，并没有统一的 标准。但发达国家从规范化、制度化、科学化的视 角加强对农业旅游的管理，农业部、鱼类及野生动 植物管理局、土地管理局等都积极介入农业旅游的 开发与保护，大大促进了农业旅游的健康发展22 。 我国国家农业公园的发展应遵循以下制度:归 属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权 制度;以空间规划为基础，以用途管制为主要手段 的国土空间开发保护制度;以空间治理和空间结构 优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理 的空间规划体系;覆盖全面、科学规范、严格管理 的资源总量管理和全面节约制度;反映市场供给和 资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有 王昆欣，等:国家农业公园的发展思路及对策建议197 偿使用和生态补充制度;以改善环境质量为导向， 监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系; 更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场 体系;充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的 生态文明绩效评价考核和责任追究制度23 。只有 这样，才能保障国家和地方对国家农业公园的管理 有据可依。 参考文献: 1张杰 我国观光农业发展的探讨明 J 安徽农业科学， 2009 ( 9) :4153- 4154，4178. 2侯满平，石英国家农业公园新概念:首次系统解读 J 新农业，2015 ( 2) :20- 22. 3王云才，郭焕成 略论大都市郊区游憩地的配置:以北京 市为例 J 旅游学刊，2000 ( 2) :56. 4符全胜 城乡交错带旅游开发研究 J 地理学与国土研 究，1998 ( 3) :57- 59. 5杨炯蠡 乡村旅游开发及规划实践 M 贵州:贵州科 技出版社，2007:13. 6弗罗斯特，霍尔 旅游与国家公园发展、历史与演进的国 际视野 M 王连勇，译上海:商务印书馆，2014: 5- 6. 7张苗荧 旅游 + 打造中国旅游升级版 EB/OL ( 2015- 09- 16)2016- 11- 16 http:/ /http:/ /wwwgovcn/ zhengce/2015- 09/16/content_ 2932728 htm. 8中国农业大学农业规划科学研究所 2016 年中国休闲农业 行业发展报告 /OL ( 2016- 11- 01) 2016- 11- 16 http:/ /wwwwx135com/articles/20160408/5707c609- 4810- 4716- 8391- 3bfc02734e20 html. 9成升魁，徐增让，李琛，等 休闲农业研究进展及其若干 理论问题 J 旅游学刊，2005 ( 5) :28. 10吴承照，刘广宁 中国建立国家公园的意义 J 旅游学 刊，2015 ( 6) :14. 11赵珊 乡村旅游有了 “国家级”范本 N人民日报海 外版，2014- 3- 25 ( 8). 12马锦义，张宇佳，陈璐 农业公园初探 J 湖南农业科 学，2015 ( 8) :132. 13潘澜，林璧属，王昆欣探索旅游体验记忆的影响因素: 中国旅游情景下的研究 J 旅游学刊，2016 ( 1) :54. 14郝康理新常态下旅游规划理念创新 J旅游学刊， 2015 ( 4) :4. 15王昆欣 走出全域旅游与景点旅游对立的误区 N中 国旅游报，2016- 09- 28 ( 3). 16唐慧 基于社区参与的乡村旅游景区管理模式研究:以农 业生态园为例 J 安徽农业科学，2011 ( 9) :5403. 17王